何建宗主編

總序 鄒平學 iii
序一 饒戈平 001
序二 韓大元 003
編者序 007

第一章 憲法在香港特區的效力與適用 謝 宇 011
第一節 憲法是香港特區的憲制基礎 013
第二節 關於憲法在香港特區效力和適用的不同學說及評述 015
第三節 憲法與「一國兩制」的關係 023
第四節 憲法與香港基本法的關係 029

第二章 香港基本法的解釋與修改 鄒平學 035
第一節 香港基本法解釋制度 038
第二節 香港基本法解釋制度的實踐 043
第三節 圍繞香港基本法解釋制度及其實踐的爭論述評 050
第四節 香港基本法解釋實踐形成的共識與尚存的分歧 058
第五節 香港基本法的修改 064

第三章 憲法和基本法在香港的推廣與教育 何建宗 073
第一節 引言 074
第二節 憲法和基本法教育的現狀 076
第三節 憲法和基本法教育存在的問題和挑戰 082
第四節 內地憲法教育經驗對香港的啟示 086
第五節 憲法和基本法教育方面的改善建議 091

第四章 香港特區的政制發展（1997-2020年） 馮澤華 101
第一節 香港政制規範的構造及其核心條款 103
第二節 香港政制發展的原則和理念 108
第三節 香港政制發展的歷程 116
第四節 香港政制發展的主要爭議 122

第五章 香港特區的行政主導體制 底高揚 131
第一節 香港「行政主導」的由來 133
第二節 香港行政與立法關係的爭論 138
第三節 香港「行政主導」的實踐 152
第四節 香港行政與立法關係的展望 156

第六章 香港基本法第23條立法與《香港國安法》 葉海波 165
第一節 憲法、基本法與國家安全 166
第二節 2003年香港基本法第23條立法的回顧 169
第三節 《香港國安法》的制定 176
第四節 《維護國家安全條例》的制定與實施 179

第七章 香港基本法的司法審查問題 盧雯雯 185
第一節 問題的引入 186
第二節 司法審查問題的由來和發展 188
第三節 香港基本法對審查本地立法的安排及爭議 200
第四節 結語 207

第八章 中央全面管治權與香港特區高度自治權 謝 宇 211
第一節 中央全面管治權概述 213
第二節 中央直接行使的權力 217
第三節 香港特區享有高度自治權 229

第九章 全面準確理解香港特區新選舉制度 底高揚 241
第一節 完善香港特區選舉制度的緣起與目的 243
第二節 新選舉制度的主要內容及其實踐 248
第三節 新選舉制度堅持「愛國者治港」原則 254
第四節 新選舉制度深刻型塑香港政制發展 260
第五節 結語 266

第十章 香港基本法實施的監督機制 孫 成 269
第一節 香港基本法實施的監督機制之價值維度 270
第二節 香港基本法實施的監督機制之構成要素 275
第三節 香港基本法實施的監督機制之實踐爭議 288

作者簡介 305

總序

　　自國家誕生後，人類社會產生了多少政治的、法律的、經濟的、社會的各種「制度」，可能是一個誰也無法回答的問題。「制度」研究也一直是法學、政治學、經濟學、管理學以及社會學等學科共有的現象。「制度」是什麼？制度就是體系化的規則、規矩。中國人常說，沒有規矩就不成方圓。所有的人、人所組成的各種組織乃至國家、社會，都離不開各種制度。所以，制度很重要，制度研究也很重要。

　　港澳回歸已有20多年之久，「一國兩制」實踐和基本法實施開始進入「五十年不變」的中期階段，可謂進入「深水區」。特別是2019年以來，中央出手先後制定《香港國安法》、完善香港選舉制度之際，三聯書店（香港）有限公司決定推出一套「港澳制度研究叢書」，可謂恰逢其時，遠見卓識，意義重大。這是出版界第一套專門冠名「港澳制度研究」的叢書，從他們組織策劃叢書的初心與選題設想看，我不禁為香港三聯書店匠心獨具、籌劃周詳而擊節讚嘆。我認為，這套書將努力達成三個「小目標」，或者說將具有三個方面的亮點或特點。

　　第一，抓住港澳研究的根本。港澳回歸以來，港澳研究熱點迭出，成為顯學。從坊間的各種論著看，港澳制度研究最為熱門。鄧小平曾指出：「一九九七年我們恢復行使主權之後怎麼樣管理香港，也就是在香港實行什麼樣的制度的問題。」[1]可見，在港澳實行什麼樣的制度，是實踐「一國兩制」、依法管治港澳的根本。習近平總書記指出：「作為直轄於中央政府的一個特別行政區，香港從回歸之日起，重新納入國家治理體系。中央政府依照憲法和香港特別行政區基本法對香港實行管治，與之相應的特別行政區制度和體制得以確立。」[2]港澳制度實質是港澳被納入國家治理體系後形成和發展的、具有中國智慧和中國風格的「一國兩制」政策的制度呈現。港澳回歸後的實踐表明，在港澳實行的「一國兩制」制度體系，不僅是解決歷史遺留下來的港澳問題的最佳方案，也是港澳回歸祖國後保持長期繁榮穩定的最佳制度安排。「港澳制度研究叢書」的推出，顯然敏銳抓住了「一國兩制」制度體系這個港澳研究的根本。

　　第二，拓展港澳制度研究的問題論域。坊間以往印行的港澳研究論著，以政法制度研究居多。這說明，港澳政法制度研究是港澳制度研究較為重視的論域。究其原因，是因為「一國兩制」的制度體系是我國國家治理體系的重要組成部分，這一體系是政策、法律和制度的有機構成。政法制度是港澳制度較為根本、活躍和基礎的部分。鄧小平告訴我們，「一國兩制」能不能夠真正成功，要體現在香港特別行政區基本法裏面。根據憲法制定的港澳基本法先後為我國兩個特別行政區設計了一套嶄新的制度和體制，這就是港澳特別行政區制度或者簡稱港澳制度。港澳制度實質就是「一國兩制」政策的法律化、制度化，是根據憲法制定港澳基本法、建構「一國兩制」制度體系來完成的。所以，在港澳政法制度研究的論著裏，較多地是圍繞根據憲法和基本法管治港澳的理論和實踐來展開。數年前，三聯書店（香港）有限公司精心打造推出的、由王振民教授主編的「憲法與基本法研究叢書」即是這方面的積極成果。在當下港澳制度進入重要創新發展階段，「港澳制度研究叢書」的問世，不僅將繼續關注「一國兩制」、憲法和基本法在港澳的實施等問題的宏觀討論，還較大範圍拓展了問題論域，將突出從中觀、微觀角度，去探索港澳制度具體實際運作層面的體制機制層面，深入挖掘港澳研究的中觀、微觀研究板塊，推出更多高質量的、以往被宏觀的「一國兩制」論述所遮蔽的更細緻、更具體的研究成果，拓展、拓深港澳制度研究的格局。特別是，叢書將不僅限於政法制度，還將視野擴及港澳經濟、社會、文化、教育、科技、政府管治、媒體等方面的制度，這將使得港澳制度研究在廣度、深度方面更為拓展和深化，進一步豐富港澳制度研究範疇的包容性和統攝性，為廣大讀者展示港澳制度立體多面的全貌，這十分令人期待。

　　第三，前瞻港澳制度研究的未來發展。港澳制度研究要為港澳「一國兩制」事業做出應有的貢獻，不僅要敏銳抓住研究論域的根本和重點，還要善於把握港澳制度的脈搏和運行規律。毋庸諱言，現有的港澳制度研究成果對制度運行的規律性研究還不夠，高水平、有分量、有深度的成果還不多，特別是能有效解決疑難問題、足資回應實踐挑戰的成果還不多。進入新時代以後，港澳形勢出現的新情況、新問題給中央管治港澳提出了新的挑戰。在政治方面，香港維護國家主權、安全、發展利益的制度還需完善，對國家歷史、民族文化的教育宣傳有待加強。2020年國家層面出台國安法，為解決治理危機提供了有力抓手，但國安法律制度和執行機制如何進一步發展完善還有很多具體和複雜問題需要研究解決。而且，單靠國安法的落地還不夠，還需要認真研究特區教育、媒體、司法、文化、政府管治方面的制度問題。需要指出的是，港澳制度中的「制度」既包括在特區內實行的制度，也包括決定這個制度的制度。因而港澳制度就不能僅僅限於兩個特區內部實行的制度，而首先應從國家治理體系的制度角度出發。例如目前中央全面管治權的制度機制都面臨一些新情況和新問題，如中央對特區政治體制的決定權、中央對特區高度自治權的監督權包括對特首的實質任命權、特區本地立法向人大的備案審查等制度問題，都存在值得研究的理論和實踐問題。澳門特區政府依法治理的能力和水平，與形勢發展和民眾的期待相比仍需提高，政府施政效率、廉潔度和透明度與社會的發展存在一定的差距。習近平提出，澳門要「繼續奮發有為，不斷提高特別行政區依法治理能力和水平。回歸以來，澳門特別行政區治理體系和治理能力不斷完善和提高。同時，我們也看到，形勢發展和民眾期待給特別行政區治理提出了更新更高的要求」。[3]在經濟方面，香港經過幾十年的快速發展，面臨著經濟結構進一步調整等問題，部分傳統優勢有所弱化，新經濟增長點的培育發展需要時間，來自其他經濟體和地區的競爭壓力不斷增大；澳門博彩業「一業獨大」，明顯擠壓其他行業的發展空間，經濟結構單一化問題突出，經濟多元發展內生動力不足，缺乏政策配套和人才支持。在社會方面，港澳長期積累的一些深層次問題開始顯現，特別是土地供應不足、住房價格高企、貧富差距拉大、公共服務能力受限等民生問題突出，市民訴求和矛盾增多，中下階層向上流動困難，社會對立加大，改善民生、共用發展成果成為港澳居民普遍呼聲。要解決港澳社會存在的各種問題，歸根結底是要全面準確理解和貫徹「一國兩制」方針，
　　始終依照憲法和基本法辦事，不斷完善與憲法和基本法實施相關的制度和機制，聚焦發展，維護和諧穩定的社會環境。

　　研究解決這些問題，都需要在完善制度機制方面下功夫，而這些正是港澳制度研究的未來，亟待深度開掘。據我所知，本叢書重視和歡迎如下選題：中央權力實際行使需要完善的制度機制，回歸後國家在港澳建立健全的相關制度，全面落實愛國者治港治澳的制度，憲法和基本法上對特區的授權制度，特區依法行使高度自治權的相關制度和機制，特區行政主導體制，特區政府施政能力和管治水平方面的制度，特區行政管理權實施的制度機制，特區立法權實施的制度機制，特區司法權的制度機制（如香港司法審查制度），基本法有關特別行政區經濟、教育、文化、宗教、社會服務和勞工方面的制度運行問題，特區區域組織或市政機構及其制度，特區公務員制度以及香港政黨制度，香港的某些特殊制度（如高官負責制、新界原住民權利），等等。

　　香港三聯書店特邀請我擔任本叢書的主編，我十分高興，也非常期待和樂意與廣大內地、港澳學人共襄此舉，為實現上述三個「小目標」，為完善「一國兩制」制度體系貢獻智識和力量。「一國兩制」是一個史無前例的偉大事業，我有幸參與研究港澳問題20多年，深深體會到，港澳制度的理論和實踐，是中國對於世界治理所能奉獻的獨有的、寶貴的領地，從學術理論上探討和解決上述一系列複雜、敏感和重大的制度運行問題並不斷完善它們，必將有利於回答堅持「一國兩制」制度體系對於維護國家主權、安全和發展利益，保障港澳的長期繁榮穩定，對於推進國家治理體系和治理能力現代化為什麼十分必要、為什麼現實可能、為什麼是歷史必然這一時代命題。因此，我相信本叢書的推出，將對支撐建構中國特色哲學社會科學奉獻中國獨有的理論貢獻和智力支撐，這不但是值得期許的，也是中國學人的使命擔當。

　　是為序。
序一

　　中央提出「全面準確、堅定不移地理解和貫徹一國兩制與基本法」的八字方針，作為新時期實施「一國兩制」的指導思想，意義重大。其中特意把全面準確地「理解」放在「貫徹」的前面，強調了只有正確的思想才能產生正確的行動，這一排序是有講究、有深意的，既符合人們的認識規律和事物發展規律，也體現了對香港貫徹「一國兩制」實踐的科學總結。

　　「一國兩制」是前所未有的國家治理模式，基本法則創立了一種嶄新的憲政體制。香港回歸26年來的實踐表明，如何全面準確地理解和貫徹「一國兩制」與基本法，是一個需要不斷深化認識、與時俱進的提升過程。香港過往所以屢屢出現各種政治爭議和亂象，很大程度上都同未能樹立起對「一國兩制」與基本法全面、準確的認識有關。如何推動香港市民樹立全面準確的認知觀，需要特區政府和社會賢達持續不斷地在普及傳播上想辦法、下功夫。

　　香港一國兩制青年論壇創辦人何建宗博士對此深有感觸，懷抱強烈的使命感，特意邀集香港和內地的多位青年才俊，針對基本法實踐中曾經引起廣泛爭議的一些關鍵問題、熱點問題，展開論證解說、釋疑解惑，試圖為香港市民提供一本別開生面的學習基本法的解讀本，推動香港社會提升對「一國兩制」與基本法全面準確的理解。此舉誠堪嘉許。

　　這一解讀本有鮮明的問題導向。能夠抓住、歸納出實踐中出現的十個重大問題、敏感問題、複雜問題，條分縷析，深入淺出，尋根問底，在眾多基本法讀物中另闢蹊徑，有助於吸引、啟發讀者帶著問題認真閱讀、深入思考。

　　這一解讀本有清晰的問題解答。不是泛泛而論、表面文章，而是有的放矢、針對性強，能夠抓住所列問題逐一解答，從事發背景到爭議焦點，從問題實質到解決辦法，歷史脈絡清晰，事事皆有交代，讓讀者有豁然開朗之感。

　　這一解讀本也有扎實的專業基礎。這些作者多為法學專業人士，偏重從憲法、基本法視角來透析所列問題，深入淺出，化繁為簡，善於把日常思考提升到理論層面和政治高度，引領讀者從宏觀視角來理解「一國兩制」的發展歷程，都很用心。

　　對作者而言，這一基本法解讀本也許是一種寫作嘗試，那就是如何能夠把複雜艱澀的理論問題或專業問題大眾化、通俗化，以普羅大眾喜聞樂見的、看得懂、易接受的方式來傳播、解說。期盼編者、作者能夠從該書的發行、使用中獲取改進信息，使這一嘗試在日後取得更大的成功。

　　一點感受，權當拋磚引玉之用。
序二

　　由何建宗博士編著的《香港基本法實施以來的十大議題：回顧與前瞻》以基本法26年來的實踐為背景，從不同的視角回顧與分析了基本法的相關議題，梳理出較完整的基本法實踐歷程，既有對相關議題的歷史回顧，也有對具體學術命題的分析，既有對存在問題的客觀、理性的評價，也有對未來發展的展望。

　　本書共分十講，包括憲法在特區的效力與適用、基本法的變遷與解釋、特區政治體制的發展、憲法與基本法教育、香港的行政主導體制、基本法23條立法、基本法司法審查、中央全面管治權與特區高度自治權、新選制的意義與基本法實施的監督機制等議題。這些議題雖包含不同的學術與實踐命題，但圍繞「一國兩制」下基本法實踐中的核心命題展開，揭示了其背後的事實與價值關係，力求呈現基本法實施的整體面貌，勾勒出以不同主題組成的基本法實踐形態。

　　本書作者雖學術風格各異，但在專題研究中遵循了歷史、文本與實踐三位一體的研究思路，注重歷史的解釋方法，強調文本的價值，使專題研究具有特定的歷史場域與實踐話語。如憲法在特區的效力與適用部分，作者從憲法與基本法關係入手，系統論證主權國家憲法的最高法律效力的正當性，並解讀憲法在特區適用的基本原理與機制。在基本法實施的監督機制部分，作者從實證的視角，以文本的分析為基礎，系統地分析在新的憲法秩序下監督基本法實施的內在機制問題。特別是，對基本法第17條、第158條相關條文的融貫性論證，有助於全面認識基本法監督與憲法監督的聯繫與區別，為學界進一步探討特別行政區備案審查制度提供有益的思路與方法。

　　本書選擇的十個議題是基本法實踐中的核心命題，同時也是有學術爭議的話題。本書作為通俗性的學術作品，向讀者介紹相關學術爭議的背景時合理地兼顧了基本法知識的專業性與普及性。不少議題的設計，既考慮到實踐命題的學術價值，同時客觀地介紹了不同學術觀點，為讀者提供了觀察問題的不同視角。如基本法司法審查議題中，作者結合中國憲制框架與基本法的地位，對「一元雙軌解釋制」做了體系化的分析，提供了新的分析視角。對社會關注的基本法23條立法與香港國安法實施問題，作者的學術觀察是細膩的，不僅分析2003年基本法23條立法草案的特殊環境，同時對香港國安法實施的新背景下，如何做好基本法23條立法提供具體建議，值得關注。

　　本書作者在基本法議題的政治性與學術性的關係上，注重把政治議題學術化，以學術語言詮釋基本法實踐中的「政治現實」與「政治決斷」，使議題的論證始終保持學術邏輯。如基本法解釋、憲法與基本法教育等議題的研究中，作者注重實證資料，增強學術論證的說服力與解釋力。香港基本法第158條是富有特色的解釋機制，是基本法起草者在反覆權衡內地和特區的普通法傳統後做出的選擇。作者對基本法解釋相關原理與實踐的論述，為我們深入認識「一國兩制」方針的法治價值提供了新的素材。

　　我們知道，三十多年前制定的基本法雖然是一部主權國家為香港順利回歸而制定的基本法律，但從起草理念、背景、內容與實施機制等方面，體現了高度的政治智慧與開闊的國際視野，其誕生具有人類文明的重要意義。可以說，基本法是人類歷史上最大包容性的制度體系與法規範創造，是人類文明史上的偉大創舉。基本法的誕生標誌著主權國家致力於和平國際秩序的探索與實踐，充滿著和平的理念，是中國人民對世界人類文明的獨特貢獻。我們要珍惜來之不易的文明成果，以基本法的包容性精神應對各種挑戰，使基本法繼續為人類文明新創造做出貢獻。

　　基本法實施26年來，內地與香港出版了不少研究、宣傳基本法的讀物，使香港市民的憲法與基本法意識不斷提高，擴大了社會共識，推進了基本法理論研究的體系化。本書編者何建宗博士於2017年創辦由內地和香港青年學者組成的智庫組織—一國兩制青年論壇，為基本法的研究與宣傳付出了積極努力。本書的出版是編者積極推廣基本法的重要成果之一，相信對基本法理論研究會產生廣泛的學術影響力。
編者序

　　「一個國家，兩種制度」是史無前例的政治構想，也是中國人的偉大發明。回想在1980年代初，國家剛走出「文革」的陰霾，改革開放剛剛起步；在市場經濟是「姓資」還是「姓社」這些題目還在爭論不休的時候，以鄧小平為代表的中共第二代領導人，高瞻遠矚、深謀遠慮地提出「一國兩制」的偉大構想，以和平的方式解決了歷史的爭端，也保持了香港和澳門的繁榮穩定。

　　基本法是落實「一國兩制」的憲制性文件，根據中國憲法而制定。基本法在香港特區實施二十多年以來，取得了舉世矚目的成就，同時也爭議不絕。事實上，回歸以來香港絕大部分政治爭議都與基本法和其條文的解讀息息相關。諸如有關第23條國家安全立法、第45條行政長官產生方式以及第104條對公職人員就職宣誓的規定等議題，一直爭議不斷，撕裂香港社會。這種現象突顯出香港社會對基本法的認識普遍不足和片面，也反映出深入認識基本法對於全面準確貫徹落實「一國兩制」的重要性。

　　我對香港基本法的認識和研究，可謂經歷了不一樣的歷程。在任職特區政府（原中央政策組和發展局）期間，我耳聞目睹反對派各種破壞「一國兩制」的歪理惡行；及後有幸跟隨北京大學饒戈平和陳端洪兩位教授學習基本法，並獲得博士學位，開展了憲法和基本法的研究之路，並集中於香港公務員和問責制的領域。在學習過程當中，認識了很多內地研究港澳問題和「一國兩制」的年青學者，並萌生了創立「一國兩制青年論壇」這個香港唯一匯聚內地和香港年青學者和專業人士的民間智庫，還把研究領域從基本法擴大到粵港澳大灣區和青年等範疇。

　　在2016-2022年間，我獲委任為基本法推廣督導委員會（後來更名為「憲法和基本法推廣督導委員會」）委員。這個委員會由行政長官委任，政務司司長擔任主席，官方委員包含多個政策局和部門，可謂「文武百官」在席。這六年基本法教育進行得如火如荼，後期也加入了《香港國安法》的推廣工作。事實上，在政府、民間和學界的共同推動下，基本法教育已經深入社會，也是大中小學生的必修內容。雖然目前坊間的基本法教材不少，但我的觀察是，教材要麼傾向簡單通俗，要麼過於學術；市面上缺乏對基本法實施多年來的重要議題進行系統梳理的參考書。

　　本書在廣泛徵詢專家學者意見的基礎上，界定了對基本法實施影響深遠的十大議題，並主要由內地的年青基本法學者執筆，對議題的背景、發展脈絡、重要觀點和爭議作出深入淺出的分析並進行展望。本書作者以深圳大學憲法和基本法研究中心的青年學者為主，在香港可能知名度不高，但都是治學嚴謹、獨當一面並承擔眾多國家級研究項目的後起之秀，其文章值得香港各界細讀。

　　執筆之際，基本法23條立法——《維護國家安全條例》已在出席會議的89名立法會議員的全體支持下獲得通過，標誌著香港在回歸27年後終於完成了相關立法的憲制責任和歷史使命。香港作為特別行政區，能得到中央的信任並授權為國家安全立法，實為世所罕見。可惜香港多年來因為反對派惡意阻撓，遲遲未能立法，導致2019年的嚴重暴亂，對國家安全造成前所未有的威脅。隨著《維護國家安全條例》於3月23日正式刊憲生效，基本法23條將與《香港國安法》有機銜接，更有效地保障國家安全，令香港可以全神貫注發展經濟、改善民生。而本書第六章有關基本法23條立法和《香港國安法》的討論也及時更新，有很大的參考價值。

　　本書得以面世，首先我必須感謝所有作者在百忙中撰寫各個章節。事實上，要把每個重要議題以一萬多到二萬字左右的篇幅，把其背景、發展脈絡、重要爭議和未來展望說清楚給廣大讀者瞭解，沒有一定的研究功力和寫作能力，實難以完成。我也必須感謝三聯書店周建華博士和蘇健偉先生的辛勞付出和專業的編輯工作；還有多年好友趙賓律師和深圳大學黎沛文教授的大力協助。

　　此外，我必須感謝北京大學饒戈平教授和中國人民大學韓大元教授兩位老師賜序。兩位教授屬於當今基本法研究學界最為德高望重的大師，殆無異議。他們的美言和鼓勵是對於研究基本法的青年學者的莫大鼓舞，也蘊含著基本法研究代代相傳的期許。

　　最後，感謝特區政府「《憲法》和《基本法》推廣活動及研究資助計劃」的支持。本書的內容以該計劃支持的研究項目為基礎，但在行文和表述方面，為了符合普及基本法教育的需要，我們作了一些必要的修改。期待本書可以成為雅俗共享、教研並重、深入淺出的基本法參考書，為香港由治及興的新征程作出一點貢獻。