新加坡大戰略：小國的政治、經濟和戰略之道

名人推薦：【專文推薦】
莊仁傑（清華大學歷史研究所兼任助理教授）
黃宗鼎（國防安全研究院副研究員）
【專業推薦】
王文岳（暨南國際大學東南亞學系副教授）
林韋地（季風帶文化創辦人）
張正（燦爛時光東南亞主題書店負責人）
廖雲章（天下獨立評論頻道總監）
蔡宏政（中山大學海洋事務研究所教授兼任所長）
鄺健銘（《雙城對倒：新加坡模式與香港未來》作者）
（依姓氏筆畫排序）

【各方推薦】
▸「大戰略與社會凝聚力是相互交織的。這本書有力地描述了新加坡大戰略從1960年代到2000年代的演變過程，表明國家的大小並不會...

內文試閱
Ｉ 新加坡武裝部隊（SAF）的全面升級
本章將引領讀者至一九八○年代，李光耀執政的最後十年（任期由一九五九年至一九九
○年）。作為這一主題的引言，本章深入探討了新加坡的國防戰略與「全面防衛」（Total
Defence）的引入。這種國防戰略的引入表明，新加坡或許終於將其大戰略的所有要素都放到
了正確的位置上。本章進一步解釋了新加坡對越南入侵柬埔寨的堅定回應，是次入侵被視為對新加坡的存在構成威脅。
有關新加坡國防的一系列英國報告，為我們提供了一九七○年代新加坡國防戰略與發展
的一瞥。儘管沒有任何軍事傳統，新加坡加快發展其防衛能力的努力正在取得良好的進展。
根據一份一九七二年英國的評估，「新加坡軍隊可以抵擋潛在敵人的第一波進攻，但無法持
久」；這是可以理解的，因為徵兵制度是在一九六七年才引入的。讓我們回想第一章，李光
耀在一九七五年曾表示，新加坡不再需要來自外國的地面部隊。
以下是一份一九七四年的專業研究中一些主要發現，該研究被英國駐新加坡高級專員的國防顧問形容為「非常全面且有價值」，涉及新加坡武裝部隊（SAF）於一九七四年至一九八
○年間的組成與能力，值得在此強調：
1. 引入國民服役的一個主要目標是培養「一種國家意識與認同感」。部長和高級官員們都普遍坦承，SAF之所以會受到重視，「是作為國家建設的手段，而不僅僅是防禦侵略與維護內部安全的傳統目的」。
2. 進度「相當可觀」，考慮到新加坡缺乏任何軍事經驗的土生土長人員以及華人傳統對軍事生活的鄙視。報告指出，｢對於一個小國來說，SAF是一個擁有廣泛能力的大型組織」。
3. 吳慶瑞博士被形容為「能幹且充滿活力」，並且「在軍事主題上閱讀了大量書籍，並有時以他對某一特定主題的知識使他的外籍顧問以及來訪的高級軍官感到困惑」，他因此在SAF的發展中獲得了極大榮譽。吳慶瑞「對科技深感著迷」（我們將在下文描述）。
4. 然而，SAF在後勤支援方面存在不足，其作戰能力仍然有限。在新加坡遭受襲擊的情況下，新加坡人「可能會進行一場艱苦的戰鬥」。根據英國的評估，「在目前的情況下，新加坡受到鄰國襲擊的可能性似乎是不現實和不可信的，儘管有流言聲稱雙方中的一方制定了祕密計畫，以及新加坡或馬來西亞的政治家偶爾會發表一些威脅性的言論」。
5. 有兩種觀點：樂觀和悲觀。雖然雙方都可能針對遙不可及的可能性制定應急計畫，但「在吉隆坡、雅加達和新加坡有穩定和負責任的政府，特別是在東協提供了增進諮詢和合作的論壇的情況下」，無需進一步發展SAF的「傳統軍事能力」。悲觀主義者則認為，東南亞的局勢可能惡化，《五國聯防協議》無法提供真正的保障，因此新加坡必須發展自衛能力。
6. 英國的評估是，考慮到新加坡的規模與地理位置的限制，「沒有任何勢力能夠無限期地抵禦來自鄰近領土的強大攻擊」。新加坡所能做的「只能進行阻擊行動，而新加坡似乎已經擁有這方面所需的力量和設備」。如果嚇阻（deterrence）失敗了，SAF就「有軍事能力阻止外國的占領」。因此，英國的觀點是進行「一段時間的鞏固」，這「將使新加坡人能夠積累經驗，從外國人手中取回控制，並改善SAF的後勤與指揮組織」。
上述研究中有兩點觀察需要進一步闡述。首先是吳慶瑞對於科技的興趣。如果李光耀於一九六六年的演講〈亞洲水域中的大小魚〉是理解新加坡大戰略及其背後思想的關鍵演講，那麼吳慶瑞在一九七一年的演講〈何種戰爭？〉（What Kind of War？）則是理解該戰略軍事層面的演講。
吳慶瑞在此次演講中探討了「在新加坡對抗比自己大得多的國家的戰爭中，新加坡可以採取的選擇」。由於新加坡的實際大小，「使他更迫切地需要在國外進行防禦性戰鬥」，這意味著海洋「必須被視為軍隊移動的重要手段」。此外，「必須在持續的時間內實現空中優勢」。在吳慶瑞看來，如果新加坡能實現「空中優勢並擁有海上運輸的手段」，「群島的地理位置」將賦予新加坡「決定性的優勢」。考慮到新加坡的人口規模，它應該盡一切努力避免「步兵戰爭」，因為與擁有龐大人口的國家相比，新加坡將無法承受人力損耗。因此「科技」很重要。吳慶瑞提及以色列作為例子，以顯示一個擁有「高水準的科技與科學標準的小國」，可以對超過其規模五十倍的國家造成嚴重的軍事打擊。科技之所以重要還因為現代武器，即便是簡單的武器，「只需要最低限度的科技與訓練來進行操作和維護」。從一九七一年的角度來看，吳慶瑞指出新加坡的軍事建設一直是「相當不平衡」的。雖然陸軍正在「取得良好進展」，但他承認空軍和海軍的發展速度要慢得多，因為「這兩種兵役特別難以建立」，因為「他們對科技的要求非常嚴格」。
吳慶瑞堅稱SAF所需要的優勢在於「科技」，而「公開的戰爭只是一場真正在祕密實驗室中進行的戰爭的外在表現」。我們現在知道，吳慶瑞於一九七○年成立了一個祕密小組以進行電子戰的研究，這是國防科技研究院國家實驗室（Defence Science Organisation，簡稱DSO）的前身，它如今是新加坡最大的國防研究與發展機構。據當時DSO主席雷普權（Lui Pao Chuen）教授於二○○二年所言，吳慶瑞「擔心僅是進口設備是不足的，必須進行內部修正，以確保新加坡在戰鬥中具有優勢」。DSO小組所要匯報的對象，曾擔任保安與情報司司長納丹指出，將設備出售給新加坡的那些人可能是洩密其能力的最糟糕源頭。值得注意的是，吳慶瑞並不是唯一強調科技重要性的領導人。拉惹勒南也曾在一次超越國防範疇的脈絡中預言性地宣稱：「我願意在這個所謂不確定時代（Age of Uncertainty）中擔保的唯一確定性，是未來只屬於那些準備成為新科技社會擁護者的國家，這些擁護者正在從第一次工業革命的崩潰結構中崛起。」
在馬來西亞發生了一九六九年五月暴動，以及越南發生的戰爭和其後果，都強化了悲觀主義者的觀點，即新加坡需要迫切升級其武裝部隊。即便SAF已在持續不懈地追求進步，吳慶瑞在〈何種戰爭？〉演講中警告，新加坡需要「避免採取可能被我們的鄰國視為挑釁的措施」。他以軍購法國AMX-13輕型坦克為例，這引起了新加坡鄰國的極大關切。吳慶瑞表示，還有「其他更敏感的武器系統我們想採購……但我們在現階段不能忽視鄰國對我們增強軍備所激起的反應，因為這樣做可能意味著放棄了明確的優勢，我們將不必要地給他們時間來計劃、生產與訓練如何使用反制手段」，不必要地引發軍備競賽可能會意外地導致「那些我們希望保持和平關係的，相對理性的政府之間的軍事衝突」。因此，引入新武器和武器系統的時機，「是新加坡政府必須做出的較為重要的決定之一」。事實上，新加坡所尋求軍購的國家（如美國和澳洲）也擔心會間接引發軍備競賽。吳慶瑞重申，新加坡的軍事準備是「針對我們的一個或兩個（鄰國的）政府（被）非理性的政權所取代的情勢」。
最後還有成本的問題，即獲得防衛能力的經濟面向。吳慶瑞提醒他的聽眾，由於大多數武器都必須從「現代工業國家」購買，並不便宜。一個國家需要擁有購買能力，尤其是如果想獲得科技先進的武器。「因此，具備這種能力是一個重要的軍事資源」。當問及他的政治信仰與經濟理論是否基於「經濟成長的首要地位」時，吳慶瑞堅定回答：「是的！除非你有經濟成長，否則你會死。」
李光耀曾表示，國防和經濟同等重要。政治領導層的早期觀點是，國防對經濟成長方面略占優勢。林金山（接替吳慶瑞擔任國防部長）於一九六八年指出：「沒有這種國防建設，世界上所有的經濟成長最終都將對我們不利，因為我們將被抓緊，而到時再去後悔我們本應優先考慮的國防建設也來不及了。」
這絕不是一個簡單的選擇。李光耀對其「國防和安全與貿易和工業皆不可分割」的前提進行了修飾，他補充說這一前提「將不得不保留一段時間，直到該意義逐漸被領會」。多年以後，他將這種聯繫描述為同一問題的兩面，因為「如果沒有強大的國防，就不可能有強大的財政。而且，除非有一個強大、統一，受過良好教育並日益凝聚的社會，否則將不可能擁有強大的國防和強大的財政。他們都是整體的一部分」。

節選自【第三章 新加坡國防戰略的轉型與形成——李光耀時代（一九六五年——一九九○年）】

內文試閱
Ｉ 新加坡武裝部隊（SAF）的全面升級
本章將引領讀者至一九八○年代，李光耀執政的最後十年（任期由一九五九年至一九九
○年）。作為這一主題的引言，本章深入探討了新加坡的國防戰略與「全面防衛」（Total
Defence）的引入。這種國防戰略的引入表明，新加坡或許終於將其大戰略的所有要素都放到
了正確的位置上。本章進一步解釋了新加坡對越南入侵柬埔寨的堅定回應，是次入侵被視為對新加坡的存在構成威脅。
有關新加坡國防的一系列英國報告，為我們提供了一九七○年代新加坡國防戰略與發展
的一瞥。儘管沒有任何軍事傳...

【推薦序】
借鑑不遠：台灣人必讀的《新加坡大戰略》
——莊仁傑（清華大學歷史研究所兼任助理教授）

《新加坡大戰略》作者洪清源教授，是擅長亞洲與東南亞現代外交史的學者，並且著作等身。如有關注台灣出版的東南亞研究著作，想必對洪教授討論後冷戰時代東南亞國際關係的《東南亞的當代新秩序》（八旗出版）一書並不陌生。這一本《新加坡大戰略》則是結合洪教授所關注的另一課題：李光耀與新加坡，討論新加坡建國至今的外交、國防、民防與經濟建設，以及新加坡政治菁英如何思考這些事情。更有趣的是，此書雖從政治學的大戰略思維切入，但又跳脫政治學的質性研究方法，改由史學方法進行研究。這也反映新加坡的政治學研究強調史學方法的性質。
雖然《新加坡大戰略》是學術書籍，但是並無任何艱深拗口的專業詞彙。一般大眾可輕鬆跟隨作者所說的故事，看見新加坡政治菁英們如何思考新加坡的國家利益，並解決各種相關的外交、國防、民防與經濟事務。因此，這本書不但適合學者閱讀，更適合想要了解新加坡的一般讀者閱讀；更加重要的是，這是一本台灣人必須閱讀的書。
為何台灣人要閱讀這本書？因為台灣現今所面對一些問題，剛好新加坡也曾遭遇過。因此台灣可參考新加坡的經驗，找出自己的解決方案。
新加坡和台灣有類似的地理環境和位置。新台兩國的近鄰不但相對強大且都不懷好意。建國初期，印尼反對馬來西亞成立，並曾出兵攻擊新加坡。即使新加坡隨後退出馬來西亞並獨立建國，印尼仍對新加坡不友善。馬來西亞雖然相對友好，但軍事上有所提防。此外，新加坡必須面對冷戰雙方陣營，並避免倒向其中一方（但在必要時必須堅守底線），以避免成為大國的眼中釘（但偏向自由陣營）。同時，新加坡雖然是全球貿易的重要節點，但是缺乏腹地無法自給自足。在如此惡劣的情況下，新加坡要如何生存下來？並且如何不被強鄰強國們欺負？比對台灣今天的情況，這不只是新加坡要面對的問題，更是台灣的問題。
雖然情況惡劣，但是新加坡依靠外交、國防、民防和經濟手段，成為獨當一面的小強國。新加坡非常清楚自己很小，因此在外交上和鄰國打好關係，並採取不結盟政策，也厚植軍力並大力發展經濟。讓周圍的國家不願與新加坡為敵，並成為世界經濟和大國們需要仰賴與往來的對象。
新加坡不但是全球貿易節點，近年來不但繼續積極發展精密工業——如飛機引擎和半導體，更大力發展AI產業。新加坡透過經濟合作，把自己的繁榮輸出至與新加坡鄰近的新山（馬來西亞）和巴淡島（印尼），一起打拚賺錢；也藉此與印尼和馬來西亞保持良好關係（三邊是經濟合作而非依賴）。這不但擺脫地理限制，更成為周圍國家的經濟發展火車頭。
但新加坡並非一味討好鄰居。新加坡自建國以來積極建設國防。建國初期的預算中有百分之三十用於軍事；並且施行徵兵制，規定全國成年男性公民在進入大學前必須接受軍事訓練。除了購入許多先進的軍事裝備與科技以彌補人數上的不足，同時積極自主研發軍事科技，不依賴他者的供給，例如新加坡軍隊的步槍即為自主研發的成果之一。這不但讓新加坡成為東南亞的軍事強國，也讓「武裝到牙齒」成為新加坡的最佳寫照。
除了經濟與軍事，政府透過強化新加坡社會與心理素質，讓國家民防力量可以應對各種天災人禍和危機（民防絕對不只是應對戰爭而已）。至今，全面防衛（Total Defence）不只是新加坡全體國民耳熟能詳，連以前常看新加坡電視的筆者也能馬上想起相關資訊。
新加坡在外交、國防、民防和經濟上如何制定目標、怎樣達成等，都是當今台灣政府和民間很好的學習對象（但絕對不是模仿雙語教育）。台灣近年來走上新加坡曾走過的路，積極自主研發軍事科技（潛艦國造）、強化經濟（獨步全球的半導體工業）、強化民防（民間開始關注民防）與積極外交（強化與美國等國家的關係），但近來卻在這些事項中遭受挫折。希望台灣可以克服挫折，並從洪教授的書中得到啟發，建設一個更加強大且韌性的台灣。這將是台灣的幸運，更是世界的幸運。
--

【推薦序】
「大謀」與「小忍」，觀其如何兼蓄：《新加坡大戰略》的研讀價值
——黃宗鼎（國防安全研究院副研究員、天下雜誌獨評「印太安全劄記」專欄作家）

新加坡，位居太平洋及印度洋兩洋匯合之處，既屬美軍航艦進出第一島鏈的「咽喉點」（choke point），亦是中國「麻六甲困境」的第一線觀察者，與台灣同為美中印太交鋒之下最易感受衝擊的區域成員。

台灣對於新加坡關注程度的加深，與台灣愈發體認自身是個小國的客觀現實有關。儘管比起建國於一九六五年的新加坡，中華民國的字號要老得多，但若是在小國圈裡排資論輩，新加坡實屬巨頭。這不僅僅是因為新加坡自一九九二年起，即長年擔任聯合國「小國論壇」（FOSS）主席國之故，也並非是因為像印尼前總統哈比比（B. J. Habibie）般，嘲諷新加坡比「多巴湖」（Lake Toba）內的小島還小的歧視性言論，但其音量愈發虛微之故，而是因為新加坡由蕞爾小戶而躍居國家「勝利組」之間，其賴以求存的那些獨門絕技。
洪清源所著的《新加坡大戰略》，即在「揭露」這個東南亞小國走跳江湖的要訣。之所以說「揭露」，是因為與多數東南亞國家一樣，基於外交國防事涉機敏，檔案並無強制解密義務，使得這類以國家大戰略為題旨的專門著作，實屬鳳毛麟角，這也是本書的第一個值得研讀的價值所在。
新加坡近半世紀之對外安全事務，極其浩繁，所幸洪清源以大戰略架構全書經緯，終於讓讀者能夠輕巧地領略新加坡闖蕩世局的要訣。這些要訣包括：有效管控與馬來西亞、印尼兩個主要鄰國之間的分歧與敵意；避免陷入「華人孤島」情境或遭「泛馬來主義」圍堵；穩步由「防衛依賴」走向「防衛自主」與「科技防衛」；時刻認清經貿與防衛之間的高度「互賴關係」；堅信發展「新加坡武裝部隊」乃涵養國家意識與認同感之要法；從一九八○年初即努力推廣「全面防衛」公眾教育；透過「多元文化主義」來壯大內部團結；在包含越柬戰爭、俄烏戰爭上持續訴求新加坡「反侵略」之信念；為擴大經濟腹地務須加強對鄰國之認識（我稱之「友」土斯有財）；透過簽署自貿協定等方式開展區域以外的經濟連結；強化東協與大國互動關係及新加坡之紐帶角色（如為辜汪會、馬習會提供舞台）；重視協商承諾與國際規範；以最佳軍事實力因應無法預料的「瘋狂政權」；在關注美中互動基礎上調節新美及新中關係等等。要瞭解新加坡如何具體把握這些要訣，乃本書第二個研讀價值之所在。
洪清源所標榜之「大」戰略，一面賅括「大」戰略作為外交防衛最高指導原則之本質，一面凸顯「大」戰略具有高度戰術彈性及精準動態平衡之格局，就筆者來看，前者可謂之「大謀」，後者可謂之「小忍」，而在兼蓄「大謀」與「小忍」之下，方成就了新加坡的大戰略。大戰略必出自大政治家，除了台灣讀者熟知的李光耀，其他如拉惹勒南（S. Rajaratnam）、吳慶瑞、吳作棟、李顯龍皆為新加坡大戰略的守門人，惟最值得關注的其實是他們掌舵人的角色。新加坡掌舵人們為了避免國家衝撞政治險礁，或為國家長遠利益做出短期犧牲，必須操作中華民國政府在冷戰時期慣用的「大局外交」。所謂「大局外交」並非單純因勢利導之判斷，其尚且涉及了一國核心價值或基本國策之扭曲。譬如說，儘管「不結盟政策」是新加坡獨立以來之外交信條，但在建國伊始，還無法自我防衛的時候，新加坡必須容忍英國基地這樣的必要之惡；又新加坡在冷戰期間即令支持美軍於東南亞之存在，藉以抑制共產主義，卻又須要批判美國越戰之舉，據以保守新加坡在不結盟國家之間的信譽；比如新加坡雖清楚意識到中國以意識形態顛覆或操控周邊小國之威脅，但仍避免批判北京，並將中國視作其對抗馬來民族主義的一支保護傘；又如新加坡在冷戰時期雖支持中共加入聯合國，但又不願因否認台灣自決權利而創下危險先例。總之，有助於捕捉各時期新加坡掌舵人的抉擇思維，乃本書另一個研讀價值之所在。
元朝胡祗遹〈木蘭花慢．話興亡千古〉詞有云：「看捭闔縱橫，東強西弱，一轉危機。」說的正是處於印太之交，與美中強權等距交好，跳脫憂患出身，而位列「勝利組」的新加坡。儘管台灣比之新加坡，面對更具敵意與威脅的鄰居，也因承認問題而在外交上難以施展，惟關乎如何兼蓄「大謀」與「小忍」，如何在最高外交防衛指導原則之下，保持高度戰術彈性及精準動態平衡，筆者以為《新加坡大戰略》足可給予我們許多的觸發與領會。
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【推薦序】
借鑑不遠：台灣人必讀的《新加坡大戰略》
——莊仁傑（清華大學歷史研究所兼任助理教授）

《新加坡大戰略》作者洪清源教授，是擅長亞洲與東南亞現代外交史的學者，並且著作等身。如有關注台灣出版的東南亞研究著作，想必對洪教授討論後冷戰時代東南亞國際關係的《東南亞的當代新秩序》（八旗出版）一書並不陌生。這一本《新加坡大戰略》則是結合洪教授所關注的另一課題：李光耀與新加坡，討論新加坡建國至今的外交、國防、民防與經濟建設，以及新加坡政治菁英如何思考這些事情。更有趣的是，此書雖從政治學的大戰略思維切...

謝辭
【推薦序】借鑑不遠：台灣人必讀的《新加坡大戰略》（莊仁傑）
【推薦序】「大謀」與「小忍」，觀其如何兼蓄：《新加坡大戰略》的研讀價值（黃宗鼎）

引言
I 大戰略概念演變與定義
II 大戰略非大國專利

第一章：新加坡及其近鄰──李光耀時代（一九六五年—一九九○年）
I 一個能被輕易攻陷的島嶼
II 大戰略三傑：李光耀、拉惹勒南、吳慶瑞
III 獨立初期的新馬緊張關係
IV 獨立初期印尼的潛在威脅
V 首要任務：盡快建立本土軍隊
VI 《五國聯防協議》

第二章：新加坡與世界──李光耀時代（一九六五年—一九九○年）
I 互為表裡：不結盟與親西方
II 新加坡與美國外交關係的新時代
III 〈亞洲水域中的大小魚〉：小國如何縱橫捭闔
IV 新加坡遊走兩岸的外交策略
V 成立亞洲的多邊安全協定

第三章：新加坡國防戰略的轉型與形成──李光耀時代（一九六五年—一九九○年）
I 新加坡武裝部隊的全面升級
II 全面防衛政策與多元種族主義入憲
III 對於越南入侵柬埔寨的堅定反對立場
IV 改善印、馬關係：馬哈地、蘇哈托訪新加坡
V 李顯龍：〈小國的安全選擇〉

第四章：新加坡進入後冷戰時代──吳作棟時代（一九九○年—二○○四年）
I 全球化經濟的開始
II 以成為全球金融服務中心為目標
III 推動小國之間促成多邊合作
IV 與中國及美國的積極不結盟外交關係
V 堅決捍衛國家利益的雙邊關係
VI 新加坡武裝部隊的威懾戰略

第五章：新加坡與全球化──李顯龍時代（自二○○四年以來）
I 三個影響新加坡未來發展的要素
II 在中美競爭之間的平衡外交
III 新的戰略格局與夥伴關係
IV 與印尼達成雙邊關係重要里程碑
V 全面增強數位防衛
VI 在危機時刻中保持全球聯繫

結論
I 小國更應有大戰略
II 小國不作任何國家的附庸
III 提倡多邊合作與重視法治
IV 大戰略的未來

注釋

謝辭
【推薦序】借鑑不遠：台灣人必讀的《新加坡大戰略》（莊仁傑）
【推薦序】「大謀」與「小忍」，觀其如何兼蓄：《新加坡大戰略》的研讀價值（黃宗鼎）

引言
I 大戰略概念演變與定義
II 大戰略非大國專利

第一章：新加坡及其近鄰──李光耀時代（一九六五年—一九九○年）
I 一個能被輕易攻陷的島嶼
II 大戰略三傑：李光耀、拉惹勒南、吳慶瑞
III 獨立初期的新馬緊張關係
IV 獨立初期印尼的潛在威脅
V 首要任務：盡快建立本土軍隊
VI 《五國聯防協議》

第二章：新加坡與世界──李光耀時代（一九六五年—一九九○年...