台灣都市縮影50+：關於台灣城市規劃的回顧與反思

1992 年　城市縫合之路：台北市中華路鐵路地下化

台灣鐵路的歷史可追溯自清領後期，在當時巡撫劉銘傳的建設下，鋪設由台北至新竹段的客、貨運鐵路，而後日治時期便全面性完整台灣鐵路的鋪設，完成了環島鐵路的現代化工程。鐵路實現「城際運輸」的需求，加速人口、貨物往來各地的效率，為汽車尚未普及的年代提供都市化的路徑，進而帶動城市的發展。然而，隨著市中心人口大量集中，私人運具普及化，路面的鐵道系統與城市當中大量的非專軌型交通運具（小汽車、機車、公車等），形成了交通混亂的衝突；此外，鐵軌的兩側也阻礙了土地完整利用的可能性，前、後站的分隔設置也常有發展連接等議題。以上種種情形，許多大城市在經歷一定的發展年限後皆會面臨，鐵道立體化便成為常見的交通改造手段。

身為台灣的首善之都，台北自戰後發展了約50年間，也面臨了同樣的問題。鐵路沿線使用歷史與鐵路地下化的各方案考量，台北順利完成鐵路地下化的浩大工程，還給原本城市當中鐵道兩側的地區一個整齊、舒適的市容，也還給市區順暢的交通，連帶興起的站區開發也形成城市的新興節點。對於如今台灣各縣市如火如荼地進行鐵路立體化的政策，台北鐵路地下化計畫身為率先完工的領頭羊，又曾歷經了怎樣的過程與故事呢？

日治至戰後的西區台北

台北西門地區（今中華一路、二路、西門町徒步區等）的發展源自於日治時期，鄰近台北最早發展的艋舺、大稻埕等地。除了有西門紅樓（八角堂）作為購物的場所，周邊數家匯聚的日式料理、電影院與劇場、咖啡廳，皆可見西門地區在日治時期的商業地位，其中的主要道路（今中華路）即為當時日本政府開闢的台北「三線道路」（今中山南路、中華路一段、愛國西路和忠孝西路一段）之一，構成台北西區的主要軸線，且作為鐵路經過的道路，在城市結構中具有其重要性。

1949年國民政府遷台後，大量跟隨而來的移民超乎原先日治時期對於台北都市計畫的人口估計。當時政府欠缺足夠的資金與能力安置大量移民，部分軍眷戶或移居人口自行搭建住宅，形成最初台北市各地區散落的「非正式」眷村。而在中華路上鐵路東西兩側，則由政府以竹片、鐵皮、木板為主要材料搭起臨時住宅，移民繼續遷入，形成頗具規模的「棚屋」。而該地由於地利之便，延續了原日治時期的商業基礎，也為之後的中華商場打下基礎。

中華商場

1960年，中華路兩側的棚屋拆除，中華商場落成。中華商場樓高三層，座落在中華路一段中央，北起忠孝西路口，南至愛國西路口，由北而南以「八德」為名分段──忠段、孝段、仁段、愛段、信段、義段、和段、平段，總長1,171公尺，共可容納1,644個租戶。一樓作為商店，二、三樓規劃為住宅使用，而後續商業使用延伸至二、三樓，整座中華商場成為大台北地區最大的公有綜合商場。

在空間設計上，當時中華商場備有新式設備的公共廁所與垃圾集中區，且設有大型的蓄水塔，每戶裝設煤氣設備，這在當時都是最現代化的居住與商業使用設施。

與外界空間銜接的部分，中華商場二層則利用空橋系統串聯起行人徒步的空間，這些人行陸橋也成為台北最早的空橋，橫跨鐵軌穿梭在各棟商場之間。獨特的空間形式與中華商場融合住、商的使用模式，匯聚當時最流行、新穎的唱片行、電器行、點心店等，食、衣、住、行、育、樂各面向的新潮商品都可以在中華商場找到，也為1960∼1980年的台北畫下璀璨的一頁城市意象。

鐵路地下化計畫：城市發展轉移與交通變革

1980年起，台北西區的發展逐漸飽和，於東區建置副都心的計畫如火如荼進行，忠孝東路的商圈也逐漸取代西門町、中華商場等地，成為新的台北商業中心。與此同時，為解決地面鐵路造成的交通阻隔，台北鐵路的立體化構想在1969年末期就形成討論，包含：維持原貌、遷移、高架化等方案，最終由於國防因素考量，1979年由行政院核定將台北鐵路改為地下化。

台北鐵路地下化的計畫共分為四期：第一期「台北車站鐵路地下化工程」、第二期「松山專案」、第三期「萬板專案」、第四期「南港專案」。本篇主角「中華路」則是屬於「萬板專案」。

萬板專案歷經可行性研究、整體規劃及分區設計，於1992年核定動工。計畫範圍自北門至樹林調車場施工範圍全長約15.38公里，其中隧道部分約9公里。推動過程包含數個階段的工程進行：台北－萬華間增建雙軌隧道工程、萬華車站地下化工程及交通改善工程、新建板橋車站、改建樹林車站等。本專案貫通了板橋地區數條主要道路，完成「艋舺大道－華翠大橋－縣民大道」快速道路，有效紓解萬華、板橋地區交通壅塞的情形。尤其新建板橋車站結合捷運、高鐵及短中長程客運等交通路網，促使新板特區成形，成為新北市交通、商業、文化與行政的樞紐。

因應地下化而生的土地使用構想

鐵路地下化計畫針對台北鐵路地下化後的重點地區周邊土地使用進行構想，是以包含：台北車站特定專用區、中華路、西門町為規劃範圍，具有全盤性與台北西區發展的全面變革為藍圖。市府自1971年起辦理多起規劃研究案，包括：「配合台北市區鐵路地下化沿線土地使用規劃研究」、「市區鐵路地下化後台北車站特定專用區規劃研究」、「台北車站地區與中華路地下街規劃研究」等等，當中對於台北車站專用區、西門徒步區以及中華路的規劃多有討論，逐漸建構出今日台北西區的樣貌。

台北車站專用區

鐵路地下化對於台北車站專用區是一個重新規劃發展定位的絕佳契機。在1984年完成「市區鐵路地下化後台北車站特定專用區規劃研究」，為地下化後地表空出的街廓建立許多想像，構想圖上可見對於地下化之後的台北車站周邊，是以高強度發展的巨大量體為主。1990年完成「台北車站特定專用區都市設計及開發計畫」，並於1993年納入都市計畫當中公告實施，是為現行都市計畫的主要雛形。在這項計畫當中融合的目標包含：交通中心功能強化、都市更新、多樣化的開放空間、保留歷史沿革等。兩個規劃
對於如今的台北車站專用區皆有關鍵性的影響，包含後來的轉運站開發、台鐵總局舊址及北門保存等。

中華路與中華商場

原先由路面鐵軌貫穿的中華路與地面上的中華商場，也成為鐵路地下化的討論中最受矚目的焦點之一。針對中華商場的保留或拆除，引起各方的諸多討論，許多規劃研究對其商業軸線的價值進行諸多分析，社會氛圍也一度傾向保留。然而，台北市實際發展中心逐漸轉移至東區的事實，以及整體鐵路地下化的計畫方案考量，市府最終決議拆除中華商場，並以配合鐵路地下化及捷運系統設置中華路地下街為主要方案，中華路則規劃改造為注重人行與綠化的景觀大道。

此一決議對已於商場中落地生根、經商、生活數年的在地民眾無非是一大衝擊。1986∼1992年間，民眾與市府各自聘請律師對簿公堂，為中華商場的去留進行了一場激烈的社會爭辯。協調過程中，市府允諾提供居民補助及中華路地下街優先承租權，1992年中華商場拆除後終告落幕。

中華商場拆除後，中華路經歷了鐵路地下化與捷運板南線的興建，自1990年起共近10年的交通黑暗期，捷運工程取代了原先中華商場的地面景象。待所有交通工程完工，1999年景觀大道的工程正式啟動，工程過程拆除了過往連接中華商場與中華路兩端的人行陸橋，重現日治時期三線道的寬闊
且增添了更多的綠意，為行人建構舒適的行走空間，中華路正式蛻變為林蔭大道。

1992 年　城市縫合之路：台北市中華路鐵路地下化

台灣鐵路的歷史可追溯自清領後期，在當時巡撫劉銘傳的建設下，鋪設由台北至新竹段的客、貨運鐵路，而後日治時期便全面性完整台灣鐵路的鋪設，完成了環島鐵路的現代化工程。鐵路實現「城際運輸」的需求，加速人口、貨物往來各地的效率，為汽車尚未普及的年代提供都市化的路徑，進而帶動城市的發展。然而，隨著市中心人口大量集中，私人運具普及化，路面的鐵道系統與城市當中大量的非專軌型交通運具（小汽車、機車、公車等），形成了交通混亂的衝突；此外，鐵軌的兩側也阻礙了土地完整利用...

在空間規劃專業領域多年，常常需面對許多城市發展的問題。都市規劃的範疇包羅萬象，涉及居住生活空間的品質、自然環境生態資源的維護、工作與經濟產業發展的需求、文化的保存與活用、生活機能、基盤建設及公共空間的提供，以及都市面對防災問題、水資源問題、綠能問題、空汙問題、交通問題等空間使用的種種問題。其中涉及「城市競爭力」營造、「土地正義」公平、面對氣候變遷「韌性城市」建構、「高齡友善」城市推動、邁向「永續發展」的實踐等多元價值的追求與挑戰。

2019年，中華民國都市計劃學會創立50週年，當時理事長林峰田教授，請我負責針對台灣城市發展的經驗為題進行整理。經過當時理監事成員們對台灣城市發展代表性案例的討論，羅列與建議了許多台灣過去發展各類型重要經驗的案例項目，包括：最早市地重劃的案例、台灣田園城市的態樣、產業園區發展的經驗、台灣科學園區的推動、城市內徒步區的推動經驗、高雄地下街的推動經驗，乃至鐵路地下化都市縫合的改造、文化歷史風貌專區的推動、農村再生的推動等約30個不同類型的城市發展代表性案例，以及當下各縣市政府正積極進行的城市改造代表性重點案例，以彙集50個代表案例為目標。接著，我帶領著當時研究室的夥伴們，開始進行相關資料蒐集與彙整工作。受限於作業時間，各案例多以能較方便取得的二手資料蒐集為主，並快速地完成了案例介紹的初稿。

在2019年都市計劃學會50週年年會上，我利用20分鐘發表分享，雖然時間非常有限，只能飛快式地瀏覽了這50個台灣過去的都市發展案例，但對於曾第一線經歷或參與推動的規劃前輩而言，能藉此快速回顧與檢視過去規劃界辛苦累積的一些成就；對於年輕新進的規劃界朋友，則有許多回應與需求反饋。事後不少規劃前輩給予正向鼓勵，建議應進一步整理與分享這些台灣城市發展重要的經驗。個人認為，規劃專業本質中，經驗的傳承是非常重要的，面對各種當代城市發展問題，除了學習他國經驗外，成功的典範移轉（Paradigm Shift）過程中的重要關鍵要素之一，便是對在地城市發展經驗的理解與掌握。所以，應該有必要讓規劃師以及市民，能理解與吸收台灣過去寶貴的都市發展經驗。因此，我嘗試擔任起「中介者」的角色，一則進一步彙整補充各案例的重要資訊，二則也嘗試把個人從事規劃教學研究的一點經驗與心得，彙整及穿插在各案例的前言與結尾之中。希冀讓讀者能多面向思考各案例的精神，並期待能誘發更多創意回饋提供給當代規劃議題作為對策參考。

城市與市民息息相關，小至日常中食衣住行、求學、工作等個人生活所衍生的基本需求，乃至整體產業經濟、自然生態環境的和諧共存，都對我們有深刻且長遠的影響。故有關城市規劃的知識，除專業研究以外，也應該用通俗的方式，讓更多人了解。從現在回顧過去的經驗，以及從過去的經驗再看向未來。現今民眾參與已成為城市規劃主流的價值，相信更多人對城市規劃有所認識與理解，應有助於民眾參與溝通成本的降低，而邁向共同設計的理想未來。這是本書的主要初衷。

全書從50年的台灣城市發展經驗回顧為主，以時間軸為案例呈現的順序，並概分四個時間段，分別以四個篇章來加以介紹。受限於全書篇幅以及個人能力，各篇章則分別挑選4-6個案例來構成。而文中案例多非個人有親身參與規劃的經驗，故在消化彙整過程，想必一定有文不到位，甚至疏漏不足之處。本人負全文之責，並請諸位先進不吝指導。


張學聖
於成大都計系
2021年12月21日

在空間規劃專業領域多年，常常需面對許多城市發展的問題。都市規劃的範疇包羅萬象，涉及居住生活空間的品質、自然環境生態資源的維護、工作與經濟產業發展的需求、文化的保存與活用、生活機能、基盤建設及公共空間的提供，以及都市面對防災問題、水資源問題、綠能問題、空汙問題、交通問題等空間使用的種種問題。其中涉及「城市競爭力」營造、「土地正義」公平、面對氣候變遷「韌性城市」建構、「高齡友善」城市推動、邁向「永續發展」的實踐等多元價值的追求與挑戰。

2019年，中華民國都市計劃學會創立50週年，當時理事長林峰田教授，...

作者序
篇章 1 當哨聲響起：二戰後的城市發展起步與規劃思潮引入
時間：1950-1970
前言
1958年　由素地到城市之地：高雄第一期市地重劃區
1961年　西方規劃理念在地實踐：中興新村新市鎮
1968年　美式社區新嘗試：台北民生社區
1969年　產業帶動經濟大躍進：高雄楠梓加工出口區
篇章 2 先求有，再求優：城市品質與機能的完整化
時間：1970-1990
前言
1972年 都市計畫區段徵收之始：竹北都市計畫
1980年 風城的台灣之光：新竹科學工業園區
1980年 台北副都心的偉業：信義計畫區
1981年 大台北不缺水的幕後功臣：台北水源特定區計畫
1989年 都市之肺的城市遠見：大安森林公園
1990年 走路行不行？台北西門徒步區
篇章 3 跨二十一世紀的挑戰：城市再造與城鄉永續
時間：1990-2010
前言
1992年 城市縫合之路：台北市中華路鐵路地下化
1996年 國土規劃的前身：國土綜合開發計畫
1997年 小尺度的社區規劃：城鄉風貌計畫
2000年 城市文資不自燃：大稻埕歷史風貌特定專用區
2001年 農村再出發：新竹北埔南埔社區農村再生計畫
篇章 4 十年翻轉　新未來
時間：2010以後
前言
台北：多核心城市更新門戶計畫
基隆：港市合作的城市再生
台南：雙面古都─歷史風貌延續與智慧新能量
高雄：港灣工業重鎮再造新灣區
內文參考資料綜整

作者序
篇章 1 當哨聲響起：二戰後的城市發展起步與規劃思潮引入
時間：1950-1970
前言
1958年　由素地到城市之地：高雄第一期市地重劃區
1961年　西方規劃理念在地實踐：中興新村新市鎮
1968年　美式社區新嘗試：台北民生社區
1969年　產業帶動經濟大躍進：高雄楠梓加工出口區
篇章 2 先求有，再求優：城市品質與機能的完整化
時間：1970-1990
前言
1972年 都市計畫區段徵收之始：竹北都市計畫
1980年 風城的台灣之光：新竹科學工業園區
1980年 台北副都心的偉業：信義計畫區
1981年 大台北不缺水的幕後功臣：台北...