圖解公共政策（5版）

第一章 公共政策理論

Unit 11 公共政策的意義與學習目的

　就實務來說，公共政策（public policy）存在的歷史與人類政府存在的時間一樣久，可說人類政府存在之目的，就在於處理各種公共事務，使人民過得更加幸福。但就學術而言，在1951年美國學者拉斯威爾（Harold D. Lasswell）與賴納（Daniel Lerner）合著《政策科學：範圍與方法的最近發展》（The Policy Science: Recent Developments in Scope and Method）之後，才使公共政策成為一門具有系統的獨立學科。
　國內一般均將公共政策包含於公共行政之中，亦即公共行政是公部門中所有事務運作的通稱，公共政策只是諸多行政運作事務範圍之一，關心的是如何規劃妥適的政策、如何有效執行，以及如何評估的問題，因此不算是獨立的學科。但在美國，公共政策是獨立的研究領域，也有獨立的研究機構，主要提供政策分析方法與專業的訓練，與公共行政之間並沒有必然的關係。

（一）公共政策的定義
　美國著名政治學者伊斯頓（David Easton）認為，公共政策就是「政府對社會價值進行權威性的分配」。社會價值指的是社會上一切人們所欲追求的有價值的事物，而政府因具有公權力，故可以對其進行管制及干預。例如政府對Covid19疫苗注射順序的安排，民眾只能接受，若不按施打順序注射疫苗會受到處罰。
　另一位學者戴伊（Thomas Dye）將公共政策定義為「政府選擇『作為』或『不作為』的任何行動」。例如政府決定允許含有萊克多巴胺的豬肉進口，並實施邊境檢查，這就是政府決定有所「作為」。另外，政府決定不啟用核能四廠，這就是政府決定對核能發電採取「不作為」。無論作為與不作為，都經過縝密的規劃，也都是公共政策。
　伊斯頓和戴伊的定義指出了兩個公共政策的基本要件，前者的定義強調政府具有「公權力」可以分配社會各種資源；後者的定義則強調政府一切「決定」都是公共政策。因此，吳定教授綜合上述國外知名學者的定義，認為公共政策指「政府機關為解決某項公共問題或滿足公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動」。

（二）學習公共政策的目的
　公共政策的知識在現代社會相當重要，學者們鑽研公共政策的知識，可以分為以下三種目的：
❶實證論（Positivism）觀點──讓事實為自己說話
　作為一位社會科學家，應對於政策狀態的事實面有系統地加以研究，將各種變數予以經驗性的印證，建立放諸四海皆準的決策法則。
❷工程模式（the engineering model）──以有限知識學術報國
　主張一位社會科學家應以行動對社會產生關懷，運用自己長期累積的知識，為社會事務或公共政策的推行做些補偏救弊的工作。
❸啟蒙模式（the enlightenment model）──使人人都能成為理性的政策分析家
　啟蒙模式不僅希望啟迪決策者的思考方向，在民主社會中，更希望民眾也能學習和理解公共政策的相關知識，促成人們對政策議題的理性思辨，實現理想的公民社會。

第一章 公共政策理論

Unit 11 公共政策的意義與學習目的

　就實務來說，公共政策（public policy）存在的歷史與人類政府存在的時間一樣久，可說人類政府存在之目的，就在於處理各種公共事務，使人民過得更加幸福。但就學術而言，在1951年美國學者拉斯威爾（Harold D. Lasswell）與賴納（Daniel Lerner）合著《政策科學：範圍與方法的最近發展》（The Policy Science: Recent Developments in Scope and Method）之後，才使公共政策成為一門具有系統的獨立學科。
　國內一般均將公共政策包含於公共行政之中，亦即公共行政是公部門...

國立臺灣師範大學教授兼臺北市政府公務人員訓練處處長　曲兆祥

有一次我在課堂上請學生閱讀一些教材資料，某位同學說：「老師可不可以少一點！」我沒完全意會過來，所以我說這些都是很重要的教材應該要讀。她又說：「不是啦！我是說，能不能短一點，我好閱讀。」於是我問她，那妳說多長就算長？她回我說：「超過LINE 一頁就太長了！」一時間，我傻住了！
事後想想，我意識到資訊科技已經改變了新世代人們的學習行為，從事教育工作的朋友如果不改變過去的思維模式可能就要面臨淘汰的命運。前頭那個小故事給了我一個大啟發，於是我開始稍稍改變過去我已經習慣的工作方式，包括我的課堂教學方式以及我在臺北市政府公務員訓練處的行政管理思維，獲益不少。
學棣汪正洋君是我在臺灣師大政治學研究所指導的博士研究生，勤學誠懇，謹小慎微，尤其具有追根究柢的治學精神。在攻讀博士學位期間不但博覽政治學、行政學、公共政策群籍，而且還在不少教育機構從事教學工作，以收教學相長之效。所以正洋可謂已在政治學相關科學裡浸淫經年，初有成效。最近他來尋我提到他又有新作即將問世並囑我為序，我一看書名《圖解公共政策》，立刻意識到他也體會到了新世代年輕學子執簡馭繁的學習需求。翻閱內文果然看見一張張圖表把公共政策理論的發展、公共政策五階段論、公共政策新觀念全部納入。這種執簡馭繁的功夫老實說並不容易，我很為他感到高興。
不過我也要在此提醒讀者一句，執簡馭繁只是入門方法，它可以讓讀者很快地了解公共政策梗概但並不是全貌。入門之後還是要深明究理才可以登其堂奧，否則將會陷入知其皮毛卻難明其道的窘況。
總之，這是一本初入公共政策理論的導讀書籍，很適合大學本科生和求取公職的青年使用。余審閱之餘，願為其序，並期許莘莘學子讀後能有所獲。

國立臺灣師範大學教授兼臺北市政府公務人員訓練處處長　曲兆祥

有一次我在課堂上請學生閱讀一些教材資料，某位同學說：「老師可不可以少一點！」我沒完全意會過來，所以我說這些都是很重要的教材應該要讀。她又說：「不是啦！我是說，能不能短一點，我好閱讀。」於是我問她，那妳說多長就算長？她回我說：「超過LINE 一頁就太長了！」一時間，我傻住了！
事後想想，我意識到資訊科技已經改變了新世代人們的學習行為，從事教育工作的朋友如果不改變過去的思維模式可能就要面臨淘汰的命運。前頭那個小故事給了我一個大啟發，於是我開始稍...

五版序

公共政策（Public policy）是一門內容廣泛的學問，儘管人類自有政府以來，就有公共政策的存在，但真正成為一門應用性社會科學，也不過是20世紀中期的事。而且，公共政策的實務，通常是朝向專業分化的領域進行，例如交通政策、國防政策、經濟政策、教育政策……等等；基本的公共政策學反而是較少為人所知的。
對於有學習公共政策需求的學生或投身公職考試的讀者而言，可將本書當作輔助性教科書。因為多數公共政策學理來自艱澀的原文教材，或是這些歐美教材的翻譯；對一般讀者而言，由於環境的差異，較難對歐美的政策產生「同理心」。因此本書除了使用圖畫、表格及較淺顯的文字外，亦大量運用國內的政策來舉例，以彌補讀者在閱讀與理解國外教材的困難之處。同時，本書也儘量參考公職考試的命題方向來選擇題材，相信準備國考的讀者不論在測驗題（考在「行政學」一科中）或申論題，都能從本書中獲得助益。
由於本書必須兼顧「入門」與「應考」兩種特性，是以筆者採用較傳統的「公共政策五階段論」為鋪陳途徑，分別為：問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行以及政策評估，恰為本書的第三章至第七章。這是以一個理性邏輯的視角來看待公共政策，但在現實世界中，公共政策常受到政治角力、利益妥協，以及衝突調適等等不理性因素的干擾，反而很少以全然理性的方式進行。不過作為一本入門的教科書，以階段的方式論述仍是最容易理解的架構。
　　至於本書第一章「公共政策理論」，介紹公共政策的基本觀念，初學的讀者務必先讀本章，了解公共政策常用的名詞意涵之後，才能使後續的閱讀通達無礙。第二章「政策分析理論」，介紹學術界進行政策分析時經常採用的不同觀點及其背後的哲學基礎，其間涉及許多社會科學研究的方法與概念，若初學者覺得較為生澀，可待其餘內容閱畢之後，再回頭閱讀第二章。而第八章「公共政策新觀念」則是介紹1980年代後的新右派思潮對公共政策所產生的影響，本章彙集當下較新的議題如：治理、民營化、社會資本、地方創生、電子治理、政策推力……等等，作為強化讀者應試能力與社會觀察的跳板。
本書自2012年首版以來，已多次修訂；筆者感謝讀者的支持，更感謝求學過程中曲兆祥教授、吳瓊恩教授、紀俊臣教授、黃人傑教授、陳銘薰教授、史美強教授、許立一教授、諸承明教授與蘇子喬教授等諸位法政與管理學界大師名家的指點。而全書付梓應歸功於五南圖書法政編輯室副總編輯劉靜芬小姐及其編輯團隊，為原本枯燥平淡的公共政策學說賦予了全新的活力。
在參政管道開放、參政年齡下修的今日，筆者反而更加憂心參政的品質是否能隨之提升。因此希望每位打開本書的讀者，無論是為了準備考試，還是為了成為一位理性思辨的公民，都能以本書作為理解公共政策的墊腳石，一窺政策科學的堂奧。

汪正洋 2022年3月

五版序

公共政策（Public policy）是一門內容廣泛的學問，儘管人類自有政府以來，就有公共政策的存在，但真正成為一門應用性社會科學，也不過是20世紀中期的事。而且，公共政策的實務，通常是朝向專業分化的領域進行，例如交通政策、國防政策、經濟政策、教育政策……等等；基本的公共政策學反而是較少為人所知的。
對於有學習公共政策需求的學生或投身公職考試的讀者而言，可將本書當作輔助性教科書。因為多數公共政策學理來自艱澀的原文教材，或是這些歐美教材的翻譯；對一般讀者而言，由於環境的差異，較難對歐美的政策產生「同理心...

第一章 公共政策理論
第二章 政策分析理論
第三章 政策問題認定
第四章 政策規劃
第五章 政策合法化
第六章 政策執行
第七章 政策評估
第八章 公共政策新觀念
參考書目

第一章 公共政策理論
第二章 政策分析理論
第三章 政策問題認定
第四章 政策規劃
第五章 政策合法化
第六章 政策執行
第七章 政策評估
第八章 公共政策新觀念
參考書目