看見長照．長照看見：長期照顧與人力資源

【第一章　長照人才培育芻議】

［前言］

　　「人力資源」（human resources）是指借助一系列制度和措施，運用科學的方法對人員招募、任用、考核、獎懲、培訓、薪資、福利、離職、退休等方面的管理活動，以達到人員與事務之間，以及人員之間的相互匹配與協調。

　　隨著高齡趨勢，長照需求日益孔急，長照人才培育，不僅滿足長者需求，亦同為善盡社會責任，積極聚焦培育量足質優的長照產業的人才。提供一個結合產、官、學、研共同運作的一個機制，同時與社區、機構、學校共同合作，培育具優質「長照專業能力」的人才，建構能落實健康促進與醫療照護，並預防及延緩失能或失智的照顧模式，實踐專業的社會責任。

［壹、長照需求日益殷切］

　　學者林明正研究二○○八到二○一九年間的臺灣勞動資料，發現聘看護工的長照家庭，家內已婚女性勞參率比已婚男性低一成五，推論照顧父母的負擔，是拉低女性勞參率主因。從中固然可窺見長照工作可能是阻礙因素，但是從長照社會，到長照分工、責任、素養及其布建，任何一個失落環節，其所涉及到婚姻關係、就業勞動、家庭動力、文化主義等不同內涵屬性的「女性」，經常被視為主要、優先及替代的長照人力，這才是該議題的癥結所在。引發社會對長期照顧議題的高度關切，引發長照人力是否能滿足社會的需求。

　　長照十年計劃政策如火如荼進行中，然臺灣照顧人力和品質成為一大隱憂，沒人能預料長期照顧何時開始、何時結束，但根據衛福部統計，國人一生中長期需求時間約七點三年，其中男性為六點四年、女性為八點二年。據學者統計，二○一五年平均一位八十歲以上的長者，有九點五位四十五到六十四歲的潛在照顧人力，但二十年後將快速下降到四位，如何吸引青年投入照顧行業成為關鍵；另一方面，居家照顧現場的觀察，許多家屬缺乏合適的場域學習照顧技巧，只能獨自摸索照料長輩的方法，成效往往事倍功半。

　　「長期照顧十年計畫2.0」的理想是政府自二○一六年以「優質、平價且普及的長期照顧服務體系」所建構的目標，儘管預算從二○一六年五十一億元增至二○二二年長照預算增列到六百多億元，已成長十二倍之多，但再多的預算仍無法將長照責任全部從家庭移轉到政府。行政院主計總處二○二一年人力運用調查發現，二十五至六十四歲的工作年齡人口中，因家庭照顧負擔、做家事；甚至是健康不良或傷病等原因，無就業意願而不願就業，成為非勞動力的人數總計有三○二萬人，其中因背負家中老小的照顧責任，無就業意願未進入職場的非勞動力人數多達四十三萬人，因「需要照顧年滿年長家屬」無就業意願、不願就業而成為非勞動力的人數及比率均走揚，這反映人口老化確實對勞動力造成影響。

　　臺灣將於二○二五年達到超高齡社會，是世界老化速度最快的國家。至二○二○年已有一百二十萬領有身心障礙手冊，其中至少有八十萬失能者、二十六萬失智者。根據中華民國家庭照顧者關懷總會資料顯示，每位家庭照顧者平均照顧時間約十年，每天平均花上十三點六小時照顧家屬。
　　臺灣面臨超高齡社會的到來，學者胡夢鯨提出主要有以下三方面的挑戰：

（表1-1：高齡社會面臨的挑戰）

　　依據衛福部的統計，臺灣長照服務的主要需求集中在居家服務、日間照護、家庭托顧、老人營養、餐飲服務、交通接送服務幾個面向，設施則主要為老人長期照顧機構、安養機構與老人公寓、老人住宅等。隨著臺灣人口結構在未來的快速老化，對於長照服務及設施的需求將逐漸加大。所有高齡社會的衝擊，歸結與人力發展有密切關係，家庭扶養需要青壯人力支援，貧窮需要職場人力支援，失能需要長期照顧人力的支援，疾病需要醫護人力的支援。人力發展不能落實，高齡社會的諸多問題將難以解決。

　　隨著世界各國都逐漸邁入高齡社會，長照產業可說是相當重要的一項趨勢，再加上醫療技術日趨進步，未來的長照不僅是所謂的長者日常生活照護，更可擴及至長輩的生理養生、心靈陶冶等樂齡化層面。長照機構也將翻轉過去傳統的如醫院般冰冷、老舊的形象，如日本在二○○○年推行《長照保險法》後，長照產業蓬勃發展，建築養生村、樂齡宅等，使長照能有更新穎更有溫度的選擇，至今已發展成擁有數萬員工、經營超過千家連鎖機構的股票上市企業，而這也是開放長照轉型產業化的關鍵。

　　人力資源管理，就是指運用現代化的科學方法，對與一定物力相結合的人力進行合理的培訓、組織和調配，使人力、物力經常保持最佳比例，同時對人的思想、心理和行為進行恰當的誘導、控制和協調，充分發揮人的主觀能動性，使人盡其才，事得其人，人事相宜，以實現組織目標。根據定義，可以從兩個方面來理解人力資源管理，即：

（表1-2：人力資源管理的內涵）

　　根據衛福部的統計，接受長照2.0服務者約有二十五萬人，然而國內有長照需求者已逾八十餘萬人，目前的服務涵蓋率仍不及四成，顯示仍高達百分之六十八的人未接受、申請長照服務。其次申請長照服務須待照顧管理專員的評估及核可後，才具使用資格，也就是說並非人人都能享受長照服務，再說長照接手前的空窗期，同樣需要親人照料，因此民間團體才會疾呼「長照安排假」。雖說有長照十年計畫及二十六萬的外籍看護協助，不過從上述統計可知，眼前仍有相當多數的失能、失智人口得靠家屬扶持。其實深受孝道觀念影響的國人，一直是社會最堅實的照顧人力，這點從勞動力參與率的變化亦能得證。根據勞動部統計指出，目前全臺一千一百五十三萬勞動人口中，平均每五人中就有一人因家屬照顧之需而影響工作，也就有二百三十一萬人因照顧的的參與，造成工作受到影響。

　　對於培訓照顧服務員人力未能充分投入影響因素，根據衛生福利部委託辦理照顧服務員訓練結訓學員就業意向調查結果顯示，參加培訓學員從未曾從事照顧服務工作者計有四成，未從事照顧服務工作者參訓原因主要為照顧自己家人；另外，受訓完後，有從事或曾從事過照顧工作者計百分之五十八，離開照顧產業的主要原因為：工作辛苦與福利不佳、薪資過低及專業形象有待提升等。

　　愛因斯坦曾說：「我們不能以製造問題時的思維來嘗試解決現在的問題。」臺灣社會家庭結構功能改變，由以往以家庭為主的照顧，轉變為尋求外界專業照顧，對長期照顧資源及長期照顧專業人力的需求，需要與日俱增。這個觀點放到臺灣長照人才的發展與培育上，正需要重塑高齡社會價值和可長可久的長照體系，而打造更合時宜的照顧觀念和專業化人才的培育是其中不可或缺的部分。

【第一章　長照人才培育芻議】

［前言］

　　「人力資源」（human resources）是指借助一系列制度和措施，運用科學的方法對人員招募、任用、考核、獎懲、培訓、薪資、福利、離職、退休等方面的管理活動，以達到人員與事務之間，以及人員之間的相互匹配與協調。

　　隨著高齡趨勢，長照需求日益孔急，長照人才培育，不僅滿足長者需求，亦同為善盡社會責任，積極聚焦培育量足質優的長照產業的人才。提供一個結合產、官、學、研共同運作的一個機制，同時與社區、機構、學校共同合作，培育具優質「長照專業能力」的人才，建構能落實健康...

【序言】

　　從近百年來全球人口的變化趨勢來看，人口轉變（Population Transition）是各個國家人口發展的普遍模式，即從高出生率、高死亡率與低增長率向低出生率、低死亡率與低增長率轉變的過程，其中全球性生育率的下降尤其引人注目。雖然不同國家所處的人口轉變階段可能不同，但是人口轉變所帶來的高齡化問題已經成為全球性的重要議題。

　　人口高齡化與少子化的趨勢影響下，未來的世界將有嶄新的面貌，人力資源的發展也會有重大的改變，值得我們正視。由於知識經濟的到來，具有豐富知識和技能的人才，已經成為推動社會經濟發展的主要力量，人力資源成為各種生產要素中最能帶來成效的資源。人力資源強調的是在服務中提高價值，在實踐中創造福祉。長照政策推動多年，社會輿論多以無法滿足有長照需求的評述，一路以來出現「不會用、不夠用、不好用」等盲點。愛因斯坦說：「我們不能以製造問題時的思維來嘗試解決既有的問題。」這個原則運用在長照制度的完善及長照人才的培育上是具有啟發，以塑造更合時宜的照顧作為和紮實的人才培育。

　　人口結構高齡趨勢是世界共同面臨的嚴峻考驗，據「聯合國人口基金會」（United Nations Population Fund，簡稱UNFPA）指出，二十一世紀最重要的趨勢之一便是人口高齡化。自一九五○年起，全世界多數國家生育率與死亡率皆下降、高齡人口急遽增加，此現象稱為「全球高齡化」（global ageing）。預計在二○五○年時，全世界人民的平均壽命將高達七十七歲（United Nation, 2013）。相較於臺灣二○一八年六十五歲以上老年人口高達百分之十四，進入「高齡社會」（aged society）；二○二五年更將高達百分之二十的「超高齡社會」（super-aged society）。

　　臺灣自一九九三年邁入「高齡化社會」（ageing society），伴隨人口結構急速老化，但對於長期照顧議題關注較慢，對於其人力培育規畫的投入更顯不足。衛生福利部與內政部於二○○三年整合「病患服務員」與「居家服務員」成為「照顧服務員」，並於當年公告「照顧服務員訓練實施計畫」，勞動部勞動力發展署（前身勞委會職訓局）於二○○四年辦理照顧服務員技術士證照考試。為因應高齡照護需求，二○○七年政府公布我國「長期照顧十年計畫」，開啟建構臺灣長期照顧體系，並於二○一七年啟動「長期照顧十年計畫2.0」。

　　政府雖推動服務體系及政策，但對於專業人才的培育卻有限，除單一級證照考核外，便無其他認證專業制度，以應對照顧服務第一線的人力，因應長照服務的快速需求。爰此，二○一八年監察院《國內照顧服務員之實際發展概況》揭示：照服員受訓結業後實際執業率僅有百分之二十一，顯然長照人力資源陷入困境，外籍看護需求依然日殷，人數直線攀升，目前在臺的外籍看護已超過二十六萬人；長照人力培育的作為，顯然無法滿足需照護者的需求。

　　隨著知識經濟時代的到來，知識的積累以及知識、科技的創新，成為經濟發展的主體動力。由此，人才則成為最寶貴的和最稀缺的資源，參酌「聯合國經濟合作與發展組織」（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）出版的《論以知識為基礎的經濟》中指出，人力資本、技術知識是經濟發展的核心。當照服人力的不足，是推動長照最大的問題，要有好的人才及充分人力，才會有好的服務品質；期間，專業分級推展、專業技能培訓、專業形象建立、職涯發展等，均是照服人力資源的重心，影響長照得否順利運行。

　　二○二五年臺灣老人人口將達百分之二十，邁入超高齡社會。長照服務隨著長照政策蓬勃發展，但長照服務目前面臨照顧服務人力不足的困境，其相關執行人力的素質與數量則成為計畫執行成效良窳的關鍵，「人」是組織最重要的資源，如何妥善運用及有效管理人力資源，是政策能否落實、競爭力能否提升、服務品質能否改善的最關鍵因素。故人力培育面臨的問題及培育的有效因應策略顯得重要而迫切。

　　長期照顧工作具有不可被取代性、專業性、價值性的特性，在人類所擁有的一切資源中，人力資源最具重要性，自然成了現代管理的核心。不斷提高人力資源開發與管理的水準，不僅是當前發展經濟、提高市場競爭力的需要，也是一個國家、一個民族、一個地區、一個單位長期興旺發達的重要保證，更是一個現代人充分開發自身潛能、適應社會、改造社會的重要措施。關鍵在於如何有效引導社會大眾的認知及重視，並樂於投入這項工作，使長期照顧人力的培育能符應現行長期照顧的需求，確保長者得享健全化的長期照護服務，達成連續性、全人健康照顧的目標。

　　知識經濟時代的來臨，組織對於能創造績效價值員工的重視，因而催化了人力資本觀點的盛行。人才既是位處組織發展最重要的基石，而培訓的關鍵是能力的提升，而不是知識的儲存。即要通過培訓提高專業人員將「知識」轉化為「執行」的能力，以促進專業人員為社會提供更好的服務。爰此，即將進入超高齡社會的臺灣，正需要重塑高齡社會的人力資源，以為發揮價值和達成可長可久的長照體系。

　　筆者任教大學校院已逾三十寒暑，常期能體現韓文正公所言「化當世莫若口，傳來世莫若書」，將此專業知識擴及教室之外的社會大眾，以能對社會教育略盡棉薄的貢獻。感謝秀威數位科技出版公司的玉成，方能完成這本著作。惟知識分子常以「金石之業」、「擲地有聲」，以形容對論著的期許，本書距離該目標不知凡幾。唯因忝列杏壇，雖自忖所學有限，腹笥甚儉，然常以先進師長之著作等身，為效尤的典範，乃不辭揣陋，敝帚呈現，尚祈教育先進及諸讀者不吝賜正。

葉至誠　謹序

【序言】

　　從近百年來全球人口的變化趨勢來看，人口轉變（Population Transition）是各個國家人口發展的普遍模式，即從高出生率、高死亡率與低增長率向低出生率、低死亡率與低增長率轉變的過程，其中全球性生育率的下降尤其引人注目。雖然不同國家所處的人口轉變階段可能不同，但是人口轉變所帶來的高齡化問題已經成為全球性的重要議題。

　　人口高齡化與少子化的趨勢影響下，未來的世界將有嶄新的面貌，人力資源的發展也會有重大的改變，值得我們正視。由於知識經濟的到來，具有豐富知識和技能的人才，已經成為推動社會經濟發展...

【序言】

【第一章　長照人才培育芻議】
前言
壹、長照需求日益殷切
貳、人力資源營造長照
參、人才培育規畫芻議
肆、人力發展成就長照
結語

【第二章　長照人才養成教育】
前言
壹、教育現況尚有努力空間
貳、依據人力資源建立機制
參、專業人力系列培育作為
肆、深耕厚植達成專業期待
結語

【第三章　培育青年參與長照】
緣起
壹、展翅計畫以培育務實致用的青年
貳、展翅計畫對長照人才培育的啟發
參、展翅計畫落實長照人才培育實例
肆、長照人才培育導入展翅計畫建議
結語

【第四章　長照工作人力資源】
前言
壹、長照人力與專業培育
貳、長照工作與專業評量
參、長照工作與人力資源
肆、長照人力與社會資本
結語

【第五章　長照人力國際借鑑】
前言
壹、長照政策法規
貳、長照服務體系
參、長照實施機制
肆、長照執行方案
伍、長照服務內容
陸、長照品質規範
柒、長期照護借鏡
結語

【第六章　社區長照人才培育】
前言
壹、社區長照人才的機能
貳、社區長照人才的培育
參、社區長照人才的實施
肆、社區長照人才的願景
結語

【第七章　社區長照志願服務】
前言
壹、長照志願服務與在地老化
貳、以長照志工展現服務創新
參、志願服務以裨益寬闊人生
肆、以長照志工促進健康人生
結語

【第八章　長照人員培力規畫】
前言
壹、專業人員培育的意義
貳、專業人員培育的重要
參、專業人員培育的構思
肆、專業人員培育的落實
結語

【第九章　精進照護提升品質】
前言
壹、以健康產業促進健康品質
貳、全責照護以守護長者健康
參、口腔咀嚼吞嚥與保健人才
肆、引介智慧照護以深耕厚植
結語

【第十章　外籍看護培育作為】
前言
壹、外籍看護服務實況
貳、外籍看護培育需求
參、外籍看護培育規畫
肆、外籍看護賦能作為
結語

【第十一章　長照人力分級制度】
前言
壹、長照分級制度的意義
貳、長照分級制度的借鑑
參、長照分級制度的芻議
肆、以晉級健全長照人才
結語

【第十二章　長照創新人才培育】
前言
壹、日間照護與長照人力
貳、失智照護與多元療癒
參、居家醫護與長期照護
肆、家庭照顧與支援系統
結語

【參考書目】

【序言】

【第一章　長照人才培育芻議】
前言
壹、長照需求日益殷切
貳、人力資源營造長照
參、人才培育規畫芻議
肆、人力發展成就長照
結語

【第二章　長照人才養成教育】
前言
壹、教育現況尚有努力空間
貳、依據人力資源建立機制
參、專業人力系列培育作為
肆、深耕厚植達成專業期待
結語

【第三章　培育青年參與長照】
緣起
壹、展翅計畫以培育務實致用的青年
貳、展翅計畫對長照人才培育的啟發
參、展翅計畫落實長照人才培育實例
肆、長照人才培育導入展翅計畫建議
結語

【第四章　長照工作人力資源】...