威權演化論：中國如何治理？國家與社會如何維持動態關係？

名人推薦：策畫者序

2012年習近平首次上任總書記、2013年上任國家主席時，全球對中國崛起的正面印象高於負面評價，威權韌性成為時髦的概念。然而，現實證明威權演化不見得朝著自由化發展。十年之後重新回顧中國的變化，可以發現與改革開放相反，中國在國際形象與國內治理出現「雙重逆轉」：在國際方面變得日益孤立，在內政方面變得日益高壓。

在這樣的局勢變化下，學者進入中國田野調查或蒐集數據的困難增加、與中國學者合作時對雙方的政治風險升高，使得中國研究的前景晦暗不明。全球的中國研究者被迫在方法上採用創新手段...

第一章 中國的演化式治理：威權主義下的國家與社會互動／蔡欣怡

■威權政體下的演化式治理
帶著形容詞的威權政體研究，有助於點出政權存活是中國共產黨至高無上的目標，也足以詳述用以支持這項目標的治理模態。諮詢、（有限）參與、回應、調適和彈性這些共同的主題，截至目前為止都與威權韌性相關。大多數帶著形容詞的威權政體研究進一步表明，這些屬性扮演了提供政權正當性的功能。但是研究者之間對於威權韌性的因果機制欠缺共識。向政權提供反饋的機會，並無法保證會帶來令人滿意的、穩定的解決方案。我們一致同意回應性、務實主義、調適性和彈性有助於解釋政權在處理危機以及更廣泛的社會與經濟結構變化時的靈活性。然而，回應性的相對頻率與地方和非國家行動者可能影響政策的領域都不甚清楚。國家與社會關係的變化，可以從雙方都追求堅定策略所產生的高度緊張，到對抗性較低的交流，到相互包容，甚至是到合作性的夥伴關係。此外，在這些互動過程中，各利益相關者所採取的策略也不斷變化。那麼，黨國在何種情況下會施展其強制能力，而不是投入更有彈性的反應或政策調適？

提出另一種說法來形容中國的威權制度，無助於問題的解決。反之，我們提出一組分析架構，追蹤國家社會互動的變化與結果。這些互動過程構成演化式治理。我們首先認清，一旦涉及到特定的問題領域，國家和社會行動者一開始就展現不同的興趣和行為主張。對於國家和社會行動者來說，最初的策略可能是「強硬」或「溫和」，這就產生一個2×2的動態互動類型：強硬國家／強硬社會，強硬國家／溫和社會，溫和國家／強硬社會，以及溫和國家／溫和社會。我們的取徑與過去的國家—社會關係研究不同之處，在於這些分類是在互動中同步進行評估。國家與社會的關係相互演化，而不是單一靜態的資料點。一開始的國家強硬策略和社會溫和策略，可能在以後激起社會更堅決的反應。反之在另一個部門，一個强硬的社會取徑可能會在之後的互動，促發一個明顯頑強的國家立場。本書中的每一章都清楚分析國家與社會的策略及回應在每個議題領域的不同階段所進行的變動。有時候，這些互動階段跨越幾十年。正如洪源遠（2016）所說，它們隨時間的推移而共同演化。

為了完成每個事件的因果次序，作者追蹤這些國家與社會的互動，一直到其產生的各種政治結果。雖然，「威權韌性」在許多帶著形容詞的威權政體文獻中代表一種基本結果（如果不是依變數的話），但宣稱中國目前的政體具有威權韌性實有套套邏輯之虞。由於韌性的強弱代表著危機處理的能力與政體的穩定，韌性這個概念在政權真正瓦解之前幾乎是無法否證。為了處理這些合理的質疑，我們從概念上拆解威權韌性，區分其專制以及隨
社會而調整的部分，因此，「威權」是指政體的政治權力，而「韌性」是指治理能力。我們重新組合亨廷頓（1968）書中的第一句話，「威權主義」指的是政府統治的強弱（degree of government），而「治理」指的是政權實際統治的方式。此外，我們把中間的政策結果作為第三個面向，因為它們代表進一步演化互動的制度脈絡。

概念拆解的理由──而不是在威權政體上堆砌更多的形容詞──是為了恢復威權政體的全部含義，同時點出影響韌性的治理層面。這呼應曼恩（Michael Mann 1984）區分了國家的專制權力（despotic power）和基礎行政權力（infrastructural power）。專制權力是「加之於社會」（over society），而基礎行政權力是「通過社會」（through society）行使。按照這個邏輯，專制權力可以描述為國家和社會之間的零和互動。正如第二章所述，我們根據四個指標進一步把政治權力操作化：政治動員、議程設置、課責和代表。當我們分析一個特定議題領域，這些都是政權有可能犧牲社會行動者的利益來行使其權力的場域。當社會行動者在這些指標上得到實質的進展時，威權主義就會受到削弱。

不同於政治權力，治理代表國家和社會之間非零和的互動關係。治理涉及資訊的分享，以及公共和民間利益相關者之間的合作。雙方的接觸不僅互利，而且是有效管理公共事務的必要條件。正如鄭永年（Zheng 2011）所說，「強國家，強社會」的治理模式是一種「雙贏」局面。俞可平（Yu 2012）也認為政府官員和公民之間的「共治」乃是推動中國社會發展的關鍵。在研究操作上，我們從以下四個面向來評估治理：回應、透明度、意見表達管道和社會賦權。當我們在分析特定議題或事件時觀察到這些屬性，政體的韌性可以說是在增強。

除了政治權力（威權）和治理（韌性）之外，本書還關注2020年之前國家與社會互動的政策結果。隨著國家與社會的反覆互動，相關的國家政策是否朝有利於社會需求的方向走呢？或者，議題最初浮現時的政策環境仍然沒變？儘管無法假定隨後一定會有政策實施，國家與社會互動的政策影響依然有關，特別是當社會行動者有明確針對治理其議題領域的公共政策時。

經驗上，本書分析國家—社會關係既有文獻的一個原始資料庫，緊接著是各類治理議題所做的案例研究。每一章呈現的是在中國進行深入田調得出的經驗結論，大多數個案都經歷數年的追蹤。為了把此研究架構廣泛操作化，徐斯儉與張鈞智在第二章介紹了量化研究的結果，兩人的文章蒐集了2005年至2015年之間發表在三本中國研究的主要英文學術期刊上探討國家與社會互動的125篇文章，這三本期刊分別是《中國期刊》（China Journal）、《中國季刊》（China Quarterly）和《當代中國研究》（Journal of Contemporary China）。符合分析標準的案例根據議題領域（土地／環境／公共衛生、勞動、經濟管理、社區、平等、文化／宗教／族群和愛國主義／民族主義）、最多可達四個互動階段當中的國家策略（十四種選擇）、社會策略（七種選擇）以及政治結果進行編碼。後者包括前述的政治權力、治理和政策變化等九個指標。由此產生的資料庫，使作者能夠對國家和社會策略的不同組合帶來政治權力、治理或公共政策變化的程度進行量化的評估。

儘管資料庫並不宣稱是國家與社會互動的代表性樣本，但是分析顯示了一個清楚的樣態。毫無疑問，當國家選擇強硬策略與社會行動者接觸時，它仍然揮舞著很大的政治權力。然而，當社會行動者採取強硬策略而國家採取溫和策略時，以及當雙方都採取溫和策略時，社會行動者便能夠對治理和政策結果產生影響。徐斯儉和張鈞智認為，這暴露出政權在追求威權韌性時的結構張力。一方面，高壓策略使國家能夠維持政治權力（威權）。另一方面，當國家採取溫和方式與社會互動時，治理品質（韌性）會得到強化。這種兩難的處境是威權政體下演化治理的核心。

由於觀察到不同議題領域的政治結果大相逕庭，使得這些普遍性的研究發現得到進一步的補充。整體而言，涉及地方事務的爭議，最有可能影響到政治權力和治理。這種模式的演化出現在探討社區參與的章節之中。就本書大多數個案研究來說，國家和社會行動者最終都採取溫和的參與策略，因而在治理的關鍵面向取得實質改進。例如，徐斯儉和王敬智觀察到，北京反對蓋焚燒廠的抗議，最初引起國家的壓制。但是當受影響的業主把他們的策略從公開反對轉向提出政策替代選項，市政府與他們有了互動，雙方因而合作促成本地垃圾的解決方案（第七章）。在另一個討論北京業主的章節，鄭有善發現地方政府同樣能夠回應社會的努力，給予業主大會合法的地位，儘管只是在試點（第三章）。不論是反焚燒廠或是業主大會，社會行動者都是有法律知識、資源、社會網路的中產階級，可以和相關的國家部門有良性的互動，他們是社會上的特權階級。

另外在社會經濟更多元的地區，社區治理可能更加複雜。徐斯儉和周睦怡研究北京的某一社區，當地居民委員會未能在管轄範圍提供適當的公共服務給農民工（第四章），雙方為此都感到失望。當地政府聘用了一個善於用參與方法處理社區事務的非政府組織（民間社會組織），改善溝通的管道。儘管非政府組織的調解使居民有權管理他們的公共空間（導致社會賦權），但徐斯儉和周睦怡提醒不要過於誇大非政府組織參與地方治理的政治意義。

不同於業主和小區居民有管道接觸非政府組織，工廠工人沒有太多國家認可的選項來界定自己的利益。從國家與社會互動的資料庫可以看出工人的弱勢地位。在八個議題領域中，勞工與國家互動產生的結果，在政治權力（政治動員、課責、議程設置）、治理（回應、透明、意見表達管道）和政策變化等方面，得分都遠遠低於平均值。但即使在政治上國家是主要的行動者，國家也未能實現其目標。為了回應1990年代和2000年代勞工抗議活動的大幅增加，中央政府頒佈了一系列勞動保護措施，包括2007年的《勞動合同法》。正如方琮嬿的觀察（第十章），勞工的主導策略是抗爭，而中央政府則採取立法這樣的溫和策略來平息勞工騷亂。然而，導入解決爭端的管道卻產生非預期的結果，點燃罷工和勞動糾紛的火苗。有了調解勞資衝突的制度管道，不但沒有促進社會的穩定，反而加劇政權的脆弱性。

在經濟治理方面，私人／外國資本和地方政府是調解國家和勞工之間互動過程的關鍵行動者。林宗弘追蹤2010年富士康工人自殺事件指出，國家利用大家對外資工廠惡劣勞動條件的關注，實現政府發展目標，並且把製造汙染的工業從南方沿海地區遷往內陸省份（第九章）。保護勞工是規訓外國資本以及執行國家區域發展戰略進行轉變的第一線。鄭志鵬（第八章）研究臺商裕元集團2014年爆發的大罷工，也採取類似的研究取徑。他指出這次罷工為中央政府提供了一個機會，打破地方政府和外資之間勾結忽視勞工的違規行為。然而，臺灣投資者並未遷往內陸，而是把生產轉移到東南亞國家。外國資本離開，代表中央政府干預勞工治理的另一個非預期後果。

在農村和城市化地區，自21世紀初以來，土地糾紛一直是社會不穩定的主要原因。正如陶逸駿對廣東三山村的研究顯示，地方政府非法徵收土地觸發「維權」運動，漫長歷程分別有鎮壓、與外地來的維權人士結盟、透過制度管道的抗爭、選舉包容與受挫（第五章）。村民2005年最初的反抗遭到嚴厲的鎮壓。非政府組織「中國人權捍衛者」（Chinese Human Rights Defenders）協助村民準備法律文件，與南海市政府談判，並向市法院提交請願書，讓運動恢復動能。由於這些活動，中國人權捍衛者的創始人之一陳啟棠於2007年遭到逮捕。2010年獲釋後，陳啟棠與村民一起重新支持三山的土地維權運動。郭伙佳成為中國第一位在地方人民代表大會任職的（民選）維權人士。然而，作為一名人大代表，郭伙佳維護村民的土地權利時困難重重，主要的維權人士紛紛被捕。在八個議題領域中，土地問題對政治權力的社會影響方面得分最低。

雖然社區、環境、勞工和土地議題一再藉由公開的集體行動吸引政府的關注，但推動其他社會議題的行動主義者通常採取比較不激烈的方式與國家互動。這並不是說他們不追求「強硬」策略，而是說在互動一開始，他們的關注點可能不在公共領域。消除家暴的努力就是一個典型例子。由於家暴本質上屬於私人且無賦權之意，家暴受害者不太可能上街呼籲立法保護受暴者。反之，這一領域的政策倡議是由為受虐婦女提供服務的組織來領導。伍維婷（第十一章）研究了參與反家庭暴力運動的三個團體，如何採取不同的策略擴大倡議工作的政治空間。紅楓中心與國家合作；北京婦女法律中心則比較有對抗性；而同語這個年輕的性少數（LGBT）組織，則是與反家暴運動結盟擴大他們的網絡。在1980年代末開始的演化過程中，2015年《反家庭暴力法》的通過，標誌著他們在議程設置（1988∼2000）、政治動員、回應和政策變化方面的成功。

另外在文化／宗教／族群的議題領域，十二種案例的資料庫在政治權力方面的得分落在平均水準（整體來說本來就偏低），而在治理和政策變化指標方面則遠遠低於平均水準。國家與宗教團體之間的關係如黃克先所說，建立在「地方官僚和宗教領袖之間在微觀層面的務實談判過程」。由於雙方面臨了團體內部基本教義派的巨大壓力，他們「彼此必須保持一定的距離，維持他們在各自組織內的正當性」（第十三章）。這些微觀互動所在的政治脈絡，乃是國家牢牢控制宗教政策，包括決定誰是「不受歡迎」與「受歡迎」的宗教。基督教就屬於不受歡迎的宗教。自2013年以來，政府開始打壓未登記的教會，破壞先前在治理指標方面的進展。
相比之下，古明君藉著「遺產化」的過程，研究本土民間信仰的正當化問題（第十二章）。媽祖是福建和臺灣沿海漁村傳統祭拜的海神。1980年代初，湄洲島的媽祖信眾重建在文化大革命期間遭到破壞的湄洲祖廟。軍方基於安全考量，反對並威脅要摧毀重建的廟宇：軍營附近蓋一座紀念媽祖的廟宇會增加臺灣人非法進香，從而擴大軍方的責任範圍。社群信仰頭人並未與軍方的反對意見正面交鋒，而是跟市與省一級的政協、台辦官員，甚至是黨營的媒體記者，爭取到他們對保存祖廟的支持。事實證明，搭起官方支持的結盟策略有成效。湄州進一步發展為文化旅遊勝地，吸引來自臺灣和東南亞各國（不具有威脅性）的遊客。在當地政府和宗教領袖共同參與的漫長過程中，媽祖儀式甚至成功獲得聯合國教科文組織收錄為非物質文化遺產名單。當地的行動主義成功把媽祖這項地方民間信仰的對象─這可能使得湄州島的安全問題複雜難解─重新框構為受到國際認證值得保護的文化儀式。

本書的歷時性分析顯示，治理並非線性，不但得之不易且有可能逆轉。這一點在王占璽所探討的愛滋病治理領域非常明顯。過去二十年來，和投身於愛滋病防治、教育與治療的社會及國際行動者的互動中，政權展現出韌性與脆弱性。1990年代末，國家和社會採取了強硬的策略，正如我們所見，行動主義者呼籲關注國內的愛滋病危機而國家企圖掩蓋危機，兩者產生衝突，最後就是愛滋病維權人士萬延海遭到逮捕。但是，國家的策略在胡溫時期出現改變。接下來十年，國家承認愛滋病問題的嚴重性，並且接受國際的援助，大大提升衛生部對抗傳染病的重要性。國家與國際社會共同治理的非意圖性結果是國內愛滋病非政府組織的數量大幅增長，並且大大強化社會行動者的組織能力。大部分的草根非政府組織仍未註冊，因為國家不容許公民社會的實質參與。正如王占璽的解釋，愛滋病治理的個案說明，黨國「願意分享權力來改善公共事務的治理，但不願意改變政治權力的結構」。愛滋病治理的外部資助從2011年開始減少。由於對國家消極面對自主性非政府組織的參與感到失望，國際捐助者的支持撤出。此外，人們期待中國有經濟能力為自己的公共衛生開銷承擔更大責任。在習近平的統治下，國內和國外的非政府組織都面臨更大的壓迫，也進一步限制愛滋病運動觸及、倡議和治療的範圍。

平均來看，這些章節中的結果分佈，反映了第二章所介紹的國家與社會互動的案例量化研究調查。半數以上的個案研究涉及到堅定的社會參與策略，特別是通過制度管道向國家提出訴求，最終產生一種更為包容的國家回應。除了這種表面上的相似性，這些個案互動過程的時間架構和內容有很大的不同，包括脅迫、相互挫折、新行動者的參與以及事件意外轉折等各個階段。

■總結
亨廷頓（1991, 174-75）總結第三波民主化浪潮的經驗時宣稱，「自由化的威權政體並非穩定的均衡點，蓋到一半的房子撐不住。」有些人認為中國共產黨一直活在「預支來的時間」（Baum 2006）。這只能在事後證實。短期看來，北京已經接受了驚人的成長率告終作為「新常態」。由於在改革的前四十年中，經濟增長是黨國績效正當性的主要來源，因此，研究非物質的治理指標─回應性、透明度、意見表達管道和社會賦權─就顯得尤為重要。我們認為這些治理指標可以按照個別分類而不是二分的方式作為評估政體韌性的量度標準。

在操作上，本書的演化架構以互動的方式研究了治理問題，捕捉國家和社會行動者隨時在策略上的變化。作者探討最初的衝突或僵局發生爾後共同治理的幾個例子，並且有個一再出現的現象得到文獻統計資料庫的支持，那就是當國家採取溫和策略最有可能發生共同治理的情況。正如各章的經驗研究所詳述，國家趨向溫和策略的情況包括城市經濟精英、社區議題、外資工人的互動，以及社會行動者堅持幾十年展現訴求的規範價值。國家的溫和策略包括與社會行動者的合作、政策創新、調解、協商、補償和接受社會訴求。

諷刺的是，本書幾個國家以溫和策略和社會互動的案例，也在習近平論及中國治理的講話中得到呼應。習近平在〈把權力關進制度的籠子〉（2014, 428）說到：「善禁者，先禁其身而後人。」這句話為他領導下的反腐提供了一個理由。然後，這篇文章也訴諸黨的群眾路線，結合政績與社會的反饋。「作風是否確實好轉，要以人民滿意為標準。要廣泛聽取群眾意見和建議，自覺接受群眾評議和社會監督」。我們的研究結果說明，治理的有效性與政體韌性，取決於這種情緒的精神及實質內容得到落實的程度。

自2012年以來，黨國基本上採取更強硬的策略。雖然群眾諮詢和參與的主題，代表著延續胡溫體制的規範性來源，但整體而言，在習近平的領導下，有更多證據表明政府的演化治理有更多證據表明政府的演化治理並未持續。首先，大多數政策領域都呈現權力更加集中（S. Lee 2017），破碎的行政以及各級政府之間缺乏政策結盟減少了政策創新的機會。其次，積極的反腐運動和重振意識形態灌輸，削弱之前改革時期指導政策制定的務實、調適和彈性等規範。毫無疑問，中國政治已經轉向「危機治理模式」（crisis mode of governance），也就是「決策的程序會突然受到高層領導人性格的集權與支配」（Heilmann 2018）。第三，強化對媒體的審查及社會組織的壓制，減少國家的資訊來源和對社會的回應。2020年初，新冠疫情延遲揭露，還有之後吹哨者李文亮醫生過世，使民眾對公共衛生治理的失敗產生不信任感。同時，湖北武漢和中國其他地區的嚴峻封城，展現危機下政治權力的強大。

中國政治局勢的實質變化，削弱地方幹部採取溫和策略改善治理品質的意願。反過來，這意味著社會行動者在黨國體制內的盟友越來越少。處於政治敏感領域的社會組織要在夾縫中求生。威權政體得到強化，但卻犧牲治理上的互動和政體韌性。相較於「破碎的威權政體3.0」或各種「帶有形容詞的威權政體」，我寧可說由中共掌握的當代中國政體僅僅是威權主義。學者提出的形容詞大多在胡錦濤時期的不同治理面向才能實際觀察到。然而，諸如協商、議價和回應等屬性，最終都是在威權治理的過程有不同程度的體現。我們的演化式架構為理解這些互動中的偶發現象，提供了一個出發點。

第一章 中國的演化式治理：威權主義下的國家與社會互動／蔡欣怡

■威權政體下的演化式治理
帶著形容詞的威權政體研究，有助於點出政權存活是中國共產黨至高無上的目標，也足以詳述用以支持這項目標的治理模態。諮詢、（有限）參與、回應、調適和彈性這些共同的主題，截至目前為止都與威權韌性相關。大多數帶著形容詞的威權政體研究進一步表明，這些屬性扮演了提供政權正當性的功能。但是研究者之間對於威權韌性的因果機制欠缺共識。向政權提供反饋的機會，並無法保證會帶來令人滿意的、穩定的解決方案。我們一致同意回應性、務實主義...

謝詞
策畫者序 從《威權演化論》看臺灣當代中國研究的新方向／林宗弘
作者簡介
本書用表
本書用圖

第一部 導論
第一章 中國的演化式治理：威權主義下的國家與社會互動／蔡欣怡
第二章 測量中國演化式治理當中國家與社會的互動：檢驗現有文獻（2005-2015）
／徐斯儉、張鈞智

第二部　社區治理
第三章 威權政體下的參與？北京業主行動主義對立法的影響／鄭有善
第四章 蜂巢化的公民社會：社區治理議題的公共參與／徐斯儉、周睦怡
第五章 基層社群的抗爭與吸納：廣東南海的徵地衝突／陶逸駿

第三部　環境與公共衛生治理
第六章 中國的愛滋治理：國家、社會與國際行動者的三方互動／王占璽
第七章 非零和賽局：中國的國家社會互動和反垃圾焚燒廠運動／徐斯儉、王敬智

第四部　經濟與勞動治理
第八章　分權與差序型勞動政策治理：中國《勞動合同法》在珠三角的實施情況／鄭志鵬
第九章 以工人之名治理外資：富士康工人自殺事件後的黨國與勞資關係／林宗弘
第十章　政府強化勞動立法的非意圖性結果／方琮嬿

第五部　社會與宗教治理
第十一章　中國反家庭暴力運動中的國家與社會互動／伍維婷
第十二章　參與國家的地方策略：媽祖信仰的文化正當化和遺產化／古明君
第十三章　治理「不受歡迎」的宗教：後毛澤東時期中國基督教會與國家的互動演變／黃克先

跋　中國演化式治理和新冠危機／裴宜理

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策畫者序 從《威權演化論》看臺灣當代中國研究的新方向／林宗弘
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第一部 導論
第一章 中國的演化式治理：威權主義下的國家與社會互動／蔡欣怡
第二章 測量中國演化式治理當中國家與社會的互動：檢驗現有文獻（2005-2015）
／徐斯儉、張鈞智

第二部　社區治理
第三章 威權政體下的參與？北京業主行動主義對立法的影響／鄭有善
第四章 蜂巢化的公民社會：社區治理議題的公共參與／徐斯儉、周睦怡
第五章 基層社群的抗爭與吸納：廣東南海的徵地衝突／陶逸駿

第三部　環境與公共衛生...