審議式民主能治民主之病嗎？：為什麼政治愈來愈跟民意脫鉤？為當代集體決策困境提供最可行的大師級解方

第一章

概述

在本書標題中，我所提出的問題看起來很不真實。當民主面臨的問題是如此深刻難解，我們的歧見是如此劇烈的情況下，還認為能有一個言談的療法（talking cure），這乍看似乎是很天真的。畢竟，審議終究來說是某種特定類型的言談。那如何方能開始解決我們的難題呢？儘管如此，我對這個問題的答案仍是帶有條件的「肯定」，只要我們能匯聚足夠的政治意志，已經有很具體的成果證據顯示言談的療法是可行的，但需要系統性地並且以一些新穎的方式加以應用。

我促請那些抱持懷疑的人帶著他們的政治想像與我一起展開參與。政治理論終究關乎的是想像的共同體，但當有經驗證據支持時，這樣的願景會更令人信服。本書的實證研究發現使吾人認識到現代的民主體制如何能被重新設計，以嚴謹地結合代表人民的各種審議安排，最終創造一個更審議的社會。這些成果並非空談推理，而是奠基在一項已遍行在全世界的研究方案上。

我們開始先透過審議民主理論和實作的透鏡，重新檢驗民主理論中的一些居於中心與反覆出現的問題。我認為審議對一些經典問題提供新的角度，這些問題有：我們所說的「人民的意志」是什麼意思？我們如何避免「多數（或少數）的專政」（tyranny of the majority [or of the minority]）？什麼才是直接民主、選舉代議制度，以及建立在隨機抽樣（或「抽籤制」〔sortition〕）上的可能新型態制度的適當組合？我們如何能夠最佳地組織民主實作，以促進出考慮周全的民眾控制（popular control）？什麼類型的改革是我們應該在短程內落實的？而長期的又是什麼呢？

這本書是我對於一些經典範例的長期全神貫注與深刻思索的結晶：古雅典人的案例及其爭論、詹姆士．麥迪遜（James Madison）和美國立國的爭論，諸如約瑟夫．熊彼得與羅伯特．道爾的當代著作及其對於民主是什麼，或可能是什麼的不同看法。最重要的是，本書汲取當代審議民主的實證研究工作，這些工作乃是過去幾十年來我與許多協作者（以及許多其他人）一同參與的。本書不是一部政治思想史，亦非單一的新實證研究分析，而是廣泛汲取了各項適宜作為論證的研究成果，其中有相當多的成果是已經出版或被公開的報告。本書是我在分析的綜整上之嘗試。

民主正被圍困在巨大全球範圍的理念衝突以及全世界的人民生活經驗中。我們一直努力處理的「民主衰退」，是指有許多國家正在從以政黨競爭為基礎的民主體制中退出，而有政黨競爭是民主的公認標準。「競爭性的威權主義」（competitive authoritarianism）的興起令人不安：競爭性的威權主義體制保留許多民主制的形式外衣，但實踐上卻有著極度非競爭性或是被操弄的選舉。與此同時，許多國家正面臨民粹主義，諸多政黨刻意挑起民眾的憤怒情緒，令人懷疑一旦大權在握，他們是否仍願意落實還權於民。5因此，以政黨為基礎的民主體制其基本論點是：應該由「競爭性地爭取人民選票」6決定誰來執政。而這個體制正陷於危險之中。此風險在於，如果政黨選舉失利的話，就不想讓那些已有成果的方案繼續留在體制內。我們需要的那種民主體制是不光只顧及贏的一方，也要顧及到輸的一方，以讓輸的一方抱有在未來勝選的希望而會願意繼續留在民主政治的賽局內。

即使當蓬勃的政黨競爭理想得以實踐，它也可能僅是製造出僵局和強化分歧對立，並刺激著人們去認知極化政黨不是在解決人民問題而是顧著贏得下次選舉。而越是平均地調整權力平衡，帶來的競爭就越緊張，建設性的合作誘因就越少。在這種情境下，就連幫助保護競爭條款的公正客觀防護措施都面臨險境。政黨如果認為其失敗將使得整個政治體系處於危險中，政黨可能會用盡幾乎任何方式去贏取勝利。

專制的挑戰

非民主模式的威脅也存在。代議制的政府長期面臨到的挑戰是關於是否專制體制也會有某些良性的形式，可能產生對人民較好的結果。畢竟，一個開明專制的統治者可能會有政策槓桿工具去做那些需要做的事情，而免於所有複雜的制衡和決策場域的競合。相較於這樣的精力充沛的專制統治，民主體制則可能似乎對大多數的僵局、對立和猶豫不決呈現出讓步。

約翰．史都華．彌爾表明，即便像這樣的「好的暴君」（good despot）9能夠被樹立和被倚賴，但根本問題是：會棲身在這樣政治體系下的會是何種公民？這樣的公民對公共責任感是萎縮的，因為他們很少被要求去為公共利益做些什麼。

如果對創設這樣一個仁慈的獨裁者統治的許多實際上困難都不存在了，彌爾問道：「那我們還應該擁有什麼呢？一個具有超人心理精神活動力的個人能夠處理一群心理上被動消極的人民的全部事務，專制獨裁權力的這個概念即蘊含了人民的被動消極性質。」若人民在民眾控制中沒有具有意義的角色，「國家作為一個整體，每個個人構成了國家，他們對自己的命運沒有發出任何潛在的聲音。人民就其集體利益來說，將無法行使本身的意志。」然而，在現代的大規模民族國家下，個別公民現今如何能實際扮演一個有意義的角色，或至少可以定期具有這樣的角色？絕大多數的人很少涉入公共事務，他們對於政策微乎其微（個人）的影響以致有一個常見的算計，認為那些不碰觸公共事務與不知情的人乃是「理性的」（安東尼．當斯〔Anthony Downs〕的著名用語「理性無知」〔rational ignorance〕）。如果我在成千百萬多人中僅占一票，為何我應該耗費心力去關注複雜的公共議題？處於現代時期，我們似乎大多是「閱聽人民主」（audience democracy），我們在很大程度上都是觀眾。因此對大多數人而言，在絕大多數時間，比起身處在良性的獨裁或專制政體的政策制定（倘若此事是真的可能的話），我們並沒有更加參與在民主過程裡。

當然，欲確保任何「好的暴君」維持仁慈善良都會是極大的挑戰。但原則上來說，如果一個「官僚」集團或政策菁英群體（想想看所謂的「中國模式」）14或一批專業政策專家（想想看新加坡）事實上都在為其人民的一致利益而行事，那麼相較於這類政治體系，民主的優勢何在？建立在彌爾的回答上，這個問題的答案是本書核心論點的一部分。究其言，這取決於翻修革新我們的制度，以達到更有意義的民主形式，具有人們積極主動和考慮周全的參與。現在我們的政治體制有了一些寶貴的要素，必須捍衛這些要素，以對抗來自獨裁專制的威脅，即便那些是良善仁慈的獨裁專制也是，但距離落實我們的民主理想目前尚差甚遠。本書最後的任務則是嘗試著將這樣體系的形貌勾勒出來。

朝向一個更進階的民主國家

這問題不在於我們當前設計的民主體系失靈。即便當我們目前具主導性的以政黨競爭為基礎的民主模式功能運作良好，我們還是要質疑是否這樣的民主模式就足夠使我們達成對於民主的主要期盼。道爾是當代最具影響力的民主理論家之一，他晚期對此問題則顯得躊躇，他甚至猶豫是否要去稱呼各式各樣的政黨競爭政治體系皆為「民主政體」。因此他認為有必要為這些政治體系創造新術語，即「多元政體」，這樣我們就不會被使用「民主」這個帶有強烈規範性意涵的字眼給愚弄，誤以為我們已經實現了符合本身理想的制度。在道爾的《民主及其批評者們》（Democracy and Its Critics）一書末尾，他提出他稱之為「進階的民主國家的勾勒」（sketches for an advanced democratic country），我在本書中提出的論證亦是本於此精神。只不過道爾的「勾勒」是針對實際上存在著許多「多元政體」所做的另一種系統性解釋說明，最後所提出的簡短建議。而我希望在一項兼顧規範性與經驗性的研究方案，已建立的許多成果的基礎上，將「審議民主」的工作推進得更多。

在世界各國，雖然政黨競爭已經是達成某種民主形式的主導模式，但它不是培養各種民主實踐的唯一模式。隨著探索如何使審議成為具強健的政黨競爭的現代民主之治理的一部分，我將會週期性地回到古希臘雅典城邦與麥迪遜的理論這兩個案例上，不過這兩個案例都完全缺乏任何有組織的政黨。之後，我將考慮到的問題是，即使在有政黨競爭的民主體制中，我們如何可能使用審議來限制「黨意」（spirit of party）。

經歷每個時代的沉澱，我們能瞥見一些堪稱民主實踐但卻不具備有組織的政黨競爭。尤為特別的是古代雅典城邦，城邦的實踐被妥善地記載下來，乃由隨機挑選五百多位公民群體來為城邦做出許多重要關鍵的決策。儘管雅典式民主還是有區別性的，其公民大會（Assembly）的直接民主只開放給全體男性公民參與，但隨機挑選的制度對直接民主具有決定性的影響。五百人議事會（Council of 500）成員經隨機挑選，並設定什麼事情能在公民大會中被討論的議程。如果某位成員在公民大會中提出一項「不合法的」（illegal）或明顯不明智的提案，他會在一個特別法庭被指控違反提案（graphe paranomon），而審判他的陪審團（jury）也是透過再次隨機抽選的五百多位公民所組成。最後，在西元前四世紀雅典人增加另一項稱為立法審查團（nomothetai）的隨機挑選制度，它可以對一項經公民大會通過的「提案」是否能成為法律做最終的決定。在公民大會投票後，提案的正反案理由會被準備好，新的隨機抽樣出的公民成員將會聆聽任一邊的論點，並投票該案是否可以成為法律。這群透過隨機挑選出來的公民，他們的審議行為很清楚地被設計用來促進理性的決策，能權衡競爭性的論點，以及或許可以緩和在公民大會上被演說家煽動挑起的各種激烈情緒。如同在指控違反提案那樣，這個新的如陪審團般的五百人機構被設計用於促使公民參與縝密思考一項法律議案是不是個好主意。19在這種情況下，它被賦予權力去做最終決定。

有人可能會問這段古雅典的歷史案例對於現代大規模的民族國家已經意義不大，畢竟在西元前五世紀至四世紀期間，雅典的全部成年男性公民人口只有三萬到六萬人之間。20其餘的人口，舉凡婦女、奴隸、「非古希臘城邦人」（非公民居民，如亞里斯多德〔Aristotle〕）等等，都沒有權利參與在這民主體制。但古雅典仍是一個成功的決策體系，21它的實踐要素可能是具可擴展性的。

第一章

概述

在本書標題中，我所提出的問題看起來很不真實。當民主面臨的問題是如此深刻難解，我們的歧見是如此劇烈的情況下，還認為能有一個言談的療法（talking cure），這乍看似乎是很天真的。畢竟，審議終究來說是某種特定類型的言談。那如何方能開始解決我們的難題呢？儘管如此，我對這個問題的答案仍是帶有條件的「肯定」，只要我們能匯聚足夠的政治意志，已經有很具體的成果證據顯示言談的療法是可行的，但需要系統性地並且以一些新穎的方式加以應用。

我促請那些抱持懷疑的人帶著他們的政治想像與我一起展開參與。政治理...

推薦序　隨著審議傳道者體察民主政治之自我救贖的可能 陳敦源（政治大學公共行政學系教授）
推薦序　廖達琪（中山大學政治所榮譽教授、臺灣民主基金會執行長）
繁體中文版作者序
致謝

第一章　概述
第二章　當人民統治：民眾控制的準則
第三章　審議民主：理論與實踐的對話
第四章　邁向一個「審議─競爭」體系
第五章　建構更具審議性的社會制度

附錄
參考書目

推薦序　隨著審議傳道者體察民主政治之自我救贖的可能 陳敦源（政治大學公共行政學系教授）
推薦序　廖達琪（中山大學政治所榮譽教授、臺灣民主基金會執行長）
繁體中文版作者序
致謝

第一章　概述
第二章　當人民統治：民眾控制的準則
第三章　審議民主：理論與實踐的對話
第四章　邁向一個「審議─競爭」體系
第五章　建構更具審議性的社會制度

附錄
參考書目