政府論

第一章　緒論

第一節　研究目的

對孫中山先生政治思想的系統研究，個人認為最為艱難的是關於政府論的部分。何以政府論部分最艱難呢？主要原因不只因為原始資料較少，而且他的前後言論有些地方並不一致，遂使孫中山遺教及憲法學者對中華民國憲法上政府組織及其關係方面，發生許多爭論，這些爭論，至今仍未有「共識」──共同的見解。

做為一個關心國家建設與民眾福祉的學術研究工作者，尤其想把孫中山政治思想體系，做一番科學整理的人，對他的政府論之研究是責無旁貸的！

在建國方略的「心理建設」、「物質建設」、「社會建設」三書出版之後，孫中山先生乃從事於「國家建設」的寫作，這本書的內涵包括有「民族主義」、「民權主義」、「民生主義」、「五權憲法」、「地方政府」、「中央政府」、「外交政策」、「國防計畫」八冊，除「民族主義」一冊已經脫稿，「民權主義」、「民生主義」二冊也草就大部，至於其他各冊，則只規畫思想的線索和研究的門徑而已，尚未「執筆直書」。不料1922年6月16日，陳炯明叛變，砲擊觀音山，孫中山先生數年心血所成的各種草稿及參考書籍數百種，竟全被燒掉了，殊可痛惜。如果孫中山先生的著作計劃完成，則民權主義、五權憲法、地方政府及中央政府四冊，為研究其政府論所不可缺！

是以，至今，吾人可使用的重要文獻資料，極其有限，而且零碎。主要的只有：1921年7月「五權憲法」演講詞，而這篇演講詞卻有大同小異的兩種版本，且是「從五權憲法的側面來觀察」的！不過，倘然我們再參照「孫文學說」第六章、「中國革命史」、「建國大綱」和「民權主義」演講詞等有關文獻和言論，詳細加以推理研究，當亦可理出一個頭緒來。此外，如「中華革命黨總章」，這是　孫中山手訂的，其中列有先於黨內試行五權憲法的辦法，並自謂「為數十年學問經驗之結晶」自也可供參考。

1906年10月17日，　孫中山在日本東京舉行的民報一週年紀念會演講「三民主義與中國民族之前途」時，曾說：「兄弟的意思，將來中華民國的憲法，是要創一種新主義，叫做『五權分立』。……這不但是各國制度上所未有，便是學說上也不多見，可謂破天荒的政體，兄弟如今發明這基礎。至於那詳細的條理，完全的架構，要望大眾同志盡力研究，匡所不逮，以成將來中華民國的憲法。」對於三民主義，他也同樣期待同志讀者，本著他的演講，做為基礎，「觸類引伸，匡補闕遺，更正條理，使成為一完善之書。」但是，關於研究資料的採擇和解釋，他在1923年12月於大本營對黨員演講時，特別強調：「三民主義、五權憲法，本為吾之所倡始，所發明，其解釋須一依我之解釋，然後方不至誤解誤解。」

因此，五權憲法及其政府論相關問題的研究，我們必須把他的整個思想做融會貫通的分析，庶能得其真髓精義。而不必拘泥於他的一言一詞。須知孫中山先生是先知先覺的革命家兼思想家，而不是神，他也會有思慮不周之處。正因此，他才盼望後來者「更正條理」「匡所不逮」！作者前此，曾做過「孫中山政黨思想研究」、「孫中山政權思想研究」，今再進行「孫中山政府思想研究」工作，期能對孫中山政治思想的整理，略盡棉薄之力。

誠如林紀東教授所言：「思想是創造制度、批判制度、和改變制度的動力。」孫中山的政府思想，正是創造中華民國政府制度之所依據，也是因應社會變遷，修改中華民國憲法的動力。「五權憲法，由其抽象方面看，可以說是一種思想；由其具體方面看，又可以說是一種制度。」然則，研究「孫中山政府思想」，並不應只研究其「五權憲法」理論為已足，務必參酌他的相關政治理念，併同研究，方能理解他所要建立的「政府制度」的真正面貌！

我國憲法雖依三民主義、五權憲法而制定，但有些地方並不完美，尤其關於中央政府組織部份，無論政權機關與治權機關之關係，或治權五院間之相互關係，均存在許多問題。無論為適應公共事務日趨複雜之情勢，或為福國利民計，我們都有必要透過正當程序，賦予我國憲政制度以新的活力，庶能應付瞬息萬變的社會生活。是以，吾人認為「孫中山政府思想」之研究，至為迫切和重要！

本論文之目的，就在探究孫中山先生對於中央政府組織的真正構想，希望以政府理論為基礎，把他的中央政府組織觀念建築其上，並對當今我國中央政治系統，加以檢討，以求得興革答案，俾有助於我國政治發展和大眾的政治生活。

但是，本論文所要研究的僅限於平時正常狀況下的政府組織體系，而不涉及戰時非常時期的體制，這是在此必須預先說明的！因為孫中山先生之革命，只想一次完成；不想永遠革命下去，否則人民悽慘了！而其革命之目的，端在力求國家之自由平等，並建立一個民有、民治、民享的幸福社會，而想把中國人民從數千年易姓暴力革命的惡性循環中，解救出來！他是毫無個人英雄主義意識的。也就因此，他的令譽將歷久不替，他的精神將永遠活在愛好和平的中國人民心中。至若動員民眾，抵禦外侮，反抗外來侵略，則為爭自由爭生存的聖戰，而不是革命，自當另建戰時體制，以適應事實之需要！

第二節　研究方法

為了達成上述第一節之研究目的，本論文採用下列幾種方法：

一、理論研究法（Theoretical approach）──孫中山雖有一篇「五權憲法」的演講詞，在「孫文學說」第六章、「中國革命史」等文字著述中，也提到政府組織的構想，在「民權主義」演講詞裡，對政府組織和關係，也有進一步的遺教，但是，這些講詞和文獻，斷不能以嚴謹的學術理論標準尺度來評量。因為他是一位醫生，他是一位革命行動家，著述、言論、行動，表現出現的是「思想」，具有宣傳性質。而這些文字和言論並不會自動形成一套科學「理論」。有些中外人士，看了他的「三民主義」演講本子，並未體念這一點，而貿然否定三民主義的學術價值，這是一大錯誤。個人認為三民主義的信徒們，在孫中山逝世六十一年後的今天，還不能對「三民主義」、「五權憲法」做系統性的、正確性的、學術性的整理，實在是一件遺憾大事。那就不能怪別人說，你們是「三民主義」沒有學術地位了！

是以，三民主義的研究，尤其是對政府思想的研究，採用理論研究法，乃是必需的方法。

二、法學研究法（Legal approach）──政府論本質上就是政府制度的研究，制度離不開法律，所以政治學與公法學是離不開關係的，尤其是憲法學的討論，對本論文之研究是絕對必要的。但是在學術名詞方面，作者無意賣弄行為主義的新名詞，如國家叫「政治體系」，權力叫「功能」，職位叫「角色」，機關叫「結構」，「民意」叫「政治文化」，公民訓練叫「政治的社會化過程」。因為本論文不是專給政治學系畢業的人看的，我希望受過一般教育的人，都能看得懂。所以，「國民大會」這個「政權機關」，我並不叫它「政權結構」；總統及五院等「治權機關」，我並不叫它「治權結構」。我認為，用一般人不易理解的名詞，反而有礙於「政治社會化」的工作。讀者想必也同意我的看法吧！

孫中山政府思想的研究是要探討孫中山五權憲法的原理，這個原理須合乎公法學的原理，五權憲法的政府制度，方能建立起來，五權憲法也才有其價值。為了檢視孫中山先生的政府組織觀念，是否合理？為了研究我國現行憲法，是否合乎孫中山先生的政府組織觀念？都須採用法學研究法。

三、比較研究法（Comparative approach）──孫中山政府思想之研究，也得使用比較研究法，譬如孫中山先生會發明「五權憲法」，他本身已經把各國憲法做過比較的研究，始知歐美制度有其嚴重缺失，歐美憲法不能建立「人民有權」的「萬能政府」。教我們在政治制度上，不必學外國，而應自己創造自己的政治制度，但本質上，我們的政治制度仍然是「民主」的。常聽人說，我們的「民主」是「中國式民主」之言，殊不知「中國式民主」只是政府組織形態架構，與歐美或日本不同，而不是「民主」之為物，有本質上的差異！這個觀念，大家必須糾正過來，否則可能貽害子孫。在我研究「孫中山的政權思想」之後，才知道原來孫中山的「民權主義」比歐美的「代議政治」或「議會政治」更重視「民主」，他有「主權在民」的強烈觀念，所以強烈批評「議會政治」及「代議制度」之缺點，而想用「直接民權」來醫治「間接民權」的「民主」疾病，所以我曾說，孫中山的「民權主義」比西方「民主主義」更民主。這也是使用「比較研究法」得到之結論。

在「政府思想」的研究方面，因係探討他的政府制度之觀念，更須用「比較研究法」，才瞭解他主張「五權憲法」之原因及「五權憲法」的真實內涵。所以，本論文無論在理論上或制度上，都須和有關理論及制度，相互比對，探究得失。

四、觀察研究法（Observation approach）──我國憲法是依據孫中山先生創立中華民國之遺教而制定的。政府在台灣也經常宣示厲行民主憲政的決心，事實上，政府組織設置國民大會和五院，也是遵循遺教而來。然而，自民國三十六年憲法公佈實施迄今，已歷將近四十年，在這漫長歲月的行憲過程中，政府機關之間曾發生過制度上不同的意見辯論，政府人員（包括民意代表）對於職權之行使，也曾有不同的看法，學者們的言論更是南轅北轍。到底我國憲法關於中央政府制度的規定，是否有缺陷呢？如果有，究竟應該如何補救呢？這些問題，我們可在實際運作經驗中，得到答案。誠然政治科學的研究不比自然科學的研究來得方便，因為自然科學可在實驗室中進行實驗。但是，政治科學卻可在大環境中觀察運作的經驗，尤其對政治系統的研究，觀察研究法仍然是重要的方法。

孫中山主張建立五權憲法的政府來實現三民主義的理想，但他未曾見到中國的統一，也未曾統治過中國，他只做三個月「臨時大總統」，更因早逝，而沒有機會看到中華民國憲法的制定和實施。如果他活在今天，面對新的時代和環境，會不會對其政府思想有所修正？又如何修正？這都不是我們可能找到答案的！

然而，我們是生活在現代社會中的一員，政府制度的良窳，不只關係國家興敗，抑且影響到敏個國民生活的禍福，我們能不關心嗎？是以，吾人研究孫中山政府思想的精義，除了運用上述各種方法之外，尚須觀察今日政府的運作情形，庶幾瞭解其思想的優越或不足之處，進而得到研究結論，達成本研究之目的！

第一章　緒論

第一節　研究目的

對孫中山先生政治思想的系統研究，個人認為最為艱難的是關於政府論的部分。何以政府論部分最艱難呢？主要原因不只因為原始資料較少，而且他的前後言論有些地方並不一致，遂使孫中山遺教及憲法學者對中華民國憲法上政府組織及其關係方面，發生許多爭論，這些爭論，至今仍未有「共識」──共同的見解。

做為一個關心國家建設與民眾福祉的學術研究工作者，尤其想把孫中山政治思想體系，做一番科學整理的人，對他的政府論之研究是責無旁貸的！

在建國方略的「心理建設」、「物質建設」、「社會建設」三書出...

我國憲法第一條規定：「中華民國基於三民主義為民有、民治、民享之民主共和國。」由此可知三民主義思想是中華民國憲法制度的重要指導原則。吾人在研究中華民國憲法之前，必須對三民主義理論做深入的研究，進而得一確切之結論，庶能增進對吾國憲法之認識。可惜的是，國人對我國憲政制度爭議殊多，對孫中山先生之「五權憲法」，見仁見智，各有不同的看法，所以，有人主張修憲，以符孫中山先生創立「五權憲法」的主旨；有人認為現行憲法已經符合孫中山先生「五權憲法」的精神。

　　個人對公法學素具興趣，蓋有感於若要國家富強、人民幸福，非建立一個良好政府不可，而良好政府的條件，一在於「人」；一在於「法」。固然，所謂「徒法不足以自行」，然則，若無「法」，就是一個沒有組織的社會，而不是一個「國家」了。人生於世，追求幸福乃人之本能和權利，任何人不得干預他人為追求幸福而奮鬥的自由權利，只要在追求自己幸福的過程，不影響他人的同樣自由權利即可。然則，「法」為何物？個人認為「法」就是「制度」，沒有「法」，就「沒法度」。我們要建立一個良好政府，就必須使「制度」健全！

　　孫中山先生一世，為苦難中國而奮鬥，他逝世，個人尚不自知置身何處？蓋余之生也晚，來不及和他研究憲政制度的問題。如今，只有從其留下來的文獻和遺言，配合政治學理論，參酌各家高明見解，誠懇的研究他在政府制度方面的真正主張，而加以歸納創新，俾使孫先生的「政府論」得以更充實，而不違背其民權主義真精神。以故，吾人堅決認為，研究他的「政府思想」，斷不可只看「五權憲法」及「建國大綱」，而必須將其「三民主義」思想與「五權憲法」理念併合研究才行。

　　吾人認為孫先生是改變中國歷史的關鍵人物，其思想頗具研究價值，雖然有人故意不關心他和他的思想，但吾人須知，雖然他的革命未完全成功，他的思想亦未具學術論文一樣的有系統。但是，我們不能不承認，他的思想和行動改變了中國。

　　過去數年來，吾人對孫先生的政治思想，曾做過部份較深入的研究，如1978年發表過《國父政黨思想研究》，1981年發表過《國父政權思想研究》，均本乎學術良心鑽研，不為任何個人，亦不為任何團體，只忠於「孫中山精神」和謹守做為一個學術研究工作者應具備的人格和良知。幸而，前二書曾獲好評，因此，乃繼續從事本專題之研究。無論如何，「國父政府思想研究」已成為個人對「中國國民黨政治思想」系列研究之三。吾人不敢謂為是「佳作」一篇，但日以繼夜，對本論文花過不少心血，則為事實。

　　在此，我特別要感謝的是幾位師長的指導：如在我大學時代教過我「中國政府」的傅啟學教授，對本論文章節的安排曾給我寶貴的啟示，許多重要觀念亦承蒙指點；教過我「憲法」、「行政法」兩門課程的張劍寒教授，亦曾對我提出的問題加以解惑，使我對自己的見解產生無比信心。還有阮毅成教授知道我在研究孫中山的「政府論」，特別主動寄給我一本《胡漢民自傳》，並勾劃出孫中山先生主張建立「總統制」政府的重要證據，使孤陋寡聞的我，獲益不少，並對本專題之研究能掌握住正確的方向。他們的善意以及對學生「誨而不倦」的精神，將使我永銘在心。還有幾位平日常給我鼓勵的師友，他們的政治精神也是我模仿的榜樣。個人自量不適於經商，也不適於仕途，我將走孤寂的學術道路，一輩子，常聞書香；並與古今中外富於公義和良知的學人為友。這是我的快樂！

　　本書之研究，儘管澆灌過我的心血，但不敢說沒有缺點和疏漏，尚望大雅方家予我指正，不勝感禱之至。

我國憲法第一條規定：「中華民國基於三民主義為民有、民治、民享之民主共和國。」由此可知三民主義思想是中華民國憲法制度的重要指導原則。吾人在研究中華民國憲法之前，必須對三民主義理論做深入的研究，進而得一確切之結論，庶能增進對吾國憲法之認識。可惜的是，國人對我國憲政制度爭議殊多，對孫中山先生之「五權憲法」，見仁見智，各有不同的看法，所以，有人主張修憲，以符孫中山先生創立「五權憲法」的主旨；有人認為現行憲法已經符合孫中山先生「五權憲法」的精神。

　　個人對公法學素具興趣，蓋有感於若要國家富強、人民幸福，...

第一章 緒論
第一節　研究目的
第二節　研究方法

第二章 孫中山政府思想之淵源
第一節　中國固有者
第一項　孟子民貴學說
第二項　中國考監制度
第二節　規撫歐美者
第一項　議會政治
第二項　三權分立
第三節　孫中山獨創者
第一項　五權憲法
第二項　權能區分

第三章 孫中山政府思想之理論
第一節　權能區分理論
第二節　五權分立理論
第一項　五權分立的意義
第二項　五權分立的內涵
第三節　均權主義理論
第一項　均權主義的必要
第二項　均權主義的原則
第三項　均權主義優點
第四節　地方自治理論
第一項　地方自治的起源
第二項　地方自治的重要
第三項　地方自治的實施
第四項　地方自治的組織
第五節　政黨政治理論
第一項　政黨政治的必要
第二項　政黨政治的競爭
第三項　政黨政治的制度
第六節　文官制度理論
第一項　文官制度的起源
第二項　文官制度的類型
第三項　文官制度的建立

第四章 孫中山政府思想之制度
第一節　政權機關─國民大會
第一項　國民大會的性質
第二項　國民大會的組織
第三項　國民大會的職權
第二節　治權機關
第一項　大總統
第二項　五院制
第三節　政治機關相互關係
第一項　國民大會與大總統之關係
第二項　國民大會與五院之關係
第三項　大總統與五院之關係
第四項　五院之間相互關係
第四節　中央與地方之關係
第五節　結論

第五章 孫中山政府思想之特徵
第一節　民主的政府
第二節　法治的政府
第三節　廉能的政府
第四節　責任的政府
第五節　專家的政府
第六節　服務的政府

第六章─結論

第一章 緒論
第一節　研究目的
第二節　研究方法

第二章 孫中山政府思想之淵源
第一節　中國固有者
第一項　孟子民貴學說
第二項　中國考監制度
第二節　規撫歐美者
第一項　議會政治
第二項　三權分立
第三節　孫中山獨創者
第一項　五權憲法
第二項　權能區分

第三章 孫中山政府思想之理論
第一節　權能區分理論
第二節　五權分立理論
第一項　五權分立的意義
第二項　五權分立的內涵
第三節　均權主義理論
第一項　均權主義的必要
第二項　均權主義的原則
第三項　均權主義優點
第四節　地方自治理論
第...