鋼鐵德國：難民潮下的危機與轉機

貳、遍及全球的難民問題

「每四秒鐘就有一個人被逼逃亡，他必須離開他的故鄉，並且還得拋棄他的住虎」（UNHCR如此聲明）*。目前遍及全球有將近六千萬人處於逃亡或是陷於一種「類似逃亡」的處境。根據聯合國高等專署難民辦事處的估計，它是比第二次世界大戰還高出許多的數據。

我們還可以繼續讀到這樣的一個句子：「假如全部的這些處於逃亡和被驅趕的人，他們如果想要建立一個國家的話，在這世界上將會是排名為第24大的一個國家。」

百分之八十到八十五的難民留在同樣的地方或者他們的故鄉。這些人被稱為「內部／內心的被驅逐者」。2014年估計有3千8百20萬的內心流亡者。向其他國家申請保護的難民大多數都遠離歐洲（Europa）去過自己的生活；10個裡有9個難民（占86%）在發展中國家生活，因為大部分的難民逃到一個鄰國的交界處去。

逃向歐洲的難民

2014年在全歐盟（Europäische Union）地區整整有50萬人申請「避難權」。在這些歐盟國家裡的大部分難民都在德國提出他們第一次的「避難申請」，2014年有17萬2千9百45人。德國雖然接受了絕對數的大部分難民，但並不影響本國居民的人數。比起德國，瑞典、丹麥或者瑞士接受難民申請者的比例明顯的比德國高出許多。

比起前2年，在2014年有高於44%的避難申請者來到歐洲（Europa）。雖然如此，在法國的避難申請者的人數甚至下降一個百分點。相對的，在德國卻有59%強的申請，但是在義大利甚至有154%。2015年那時，德國估計會有80萬個避難申請者。

人民為什麼要逃亡？

「人們必須離開他們的故鄉，因為他們在那裡由於他們的種族、他們的宗教、他們的生活方式，或者是他們的政治立場受到威脅，這時他們就成為政治難民了。他們大家都有權在另外一個國家生活得如此地久，直到他們能夠回到他們自己的故鄉去為止。」

人們由於不同的理由，離開他們的故鄉：比如戰爭、被追緝、天災，或者是希望過更好一點的生活。然而從國際法的觀點來看，有必要區別兩點人們離開原居住地的原因：一是必須從他們的故郷逃亡，二是自願到另外一個國家定居或旅行，這兩者之間的不同。

根據避難的法律程序可以確定申請者是否具難民身份資格。國際難民署審理程序法決定，那一些難民申請者可獲得國際性的保護，而具有難民資格。聯合國高等專署難民辦事處（UNHCR）向避難機構提供意見並且監督，為了使它的委託者（即指難民）能依法享有難民權、難民保護，並且確保1951年以來制定的「日內瓦難民公約」（Genfer Flüchtlingskonvention，簡稱GFK）能夠付諸實施。「日內瓦難民公約」從1951年起，即承認基於種族、宗教、民族、隸屬於一種固定的社會團體或者由於政治信念而需要逃亡，皆為合法的逃難原因。

然而半個世紀之後，除了先前（即上面）提過的「合法逃亡原因」，還有無數其它的原因及理由，每年逼使成千上萬的人離開他們的家鄉（祖國）。這都是由於衝突、糾紛和一般的權力糾葛，比如內戰，但是還有天災、氣候變遷或者飢荒的因素。

最重要的國際難民權益研究所（GFK）明確地指出，人們並不只是因為如上提及的因素而要逃亡。當國際性的組織解除GFK的職務時，它是以第二次世界大戰的難民潮的過程來看的，那時候既不是氣候變遷，也不是內戰造成逃難的因素。

來源國家的「推動因素」 多項因素 （被）接受國家的「拉扯因素」

人口成長 ← 人口發展 → 人口停滯，也即人口下降

失業、低薪、低消費和低生活水準 ← 經濟因素 → 缺乏人力、高薪資、高富裕和消費水準、高生活水準

教育資源不足和缺乏健康照顧，缺少社會保險，沒有住房 ← 社會因素 → 教育機會多，健康照顧，社會安全

專制，酷刑，內戰屠殺人民 ← 政治因素 → 民主制度，保證人權和公民權

歧視宗教、民族及文化群體，追捕少數民族群，禁止宗教和語言訓練 ← 宗教─人種的因素 → 沒有宗教─人種的歧視，保護少數民族，保證宗教信仰

「合法」的貶低，合法的種族主義，行政的監督 ← 法律因素 → 遷入的多種可能性，權利保障，禁止貶低

環境浩劫，荒地的形成，燃料和飲水的缺乏，土地腐蝕，缺少環境政策 ← 生態因素 → 完整無損的環境，資源和環境保護準則

法律上不同的認定

針對難民的法律問題產生了不同的看法與定義。就像「非洲統一公約組織」（die Organisation für Afrikanische Einheit）於1969年明確地認可突和一般的權力形勢造成合法的逃亡理由。就連國際上的運作也有部分和已改變的法條相吻合。所以「聯合國援助難民機構」（也即指UNHCR）所持的觀點是，由於這些理由而逃亡，並且其國家不能或者是不願意保護他們時，都可將這些人判斷為難民。一些國家，比如德國就會保護這些既不符合難民定義，而也不能夠享受難民法的人，提供所謂的「援助保護」。但是也有一些國家對此難民的定義非常狹礙地闡釋，這也即是說，因戰爭因素而逃亡的人或者由於像叛亂的活動家那樣擔驚受怕，則無法獲得難民資格。今天在專業領域裡，還在爭論GFK是否符合時代潮流的思考。

這些難民是從那裡來的？

為了要在另外一個國家尋求庇護，這些難民必須要常常為這危險的逃難途徑擔驚受怕。因為他們必須倉促地離開他們的故鄉，或者在他們的國家也缺少與此有關的官署可資協助，難民們身上常常沒有合法的旅行證件。因此他們大多數人都沒有辦法逃離，所以只好相信肆無忌憚的人蛇集團，由他們帶領離開邊界。許多人為了想要有一個更好的將來，為了這趟旅行不只花了一大筆錢，有時卻也要賠上生命。

八個難民最多的來源國 （以百萬計）

敘利亞（Syrien） 三．八八

阿富汗（Afghanistan） 二．五三

索瑪利亞（Somalia）　 一．一一

蘇丹（Sudan）　 ○．六六

南蘇丹（Südsudan）　 ○．六二

剛果共和國（Demokratische Republik Kongo）　 ○．五二

緬甸（Myanmar）　 ○．四八

中非共和國（Zentralafrikanische Republik）　 ○．四一

八個收容難民最多的國家 （以百萬計）

土耳其（Türkei）　 一．五九

巴基斯坦（Pakistan）　 一．五一

黎巴嫩（Libanon）　 一．一五

伊朗（Iran）　 ○．九八

衣索比亞（Äthiopien）　 ○．六六

約旦（Jordanien）　 ○．六五

肯亞（Kenia）　 ○．五五

查德（Tschad）　 ○．四五

境內被驅逐者人數最多的國家 （以百萬計）

敘利亞（Syrien）　　 約七．六○

哥倫比亞（Kolumbien）　 約六．○○

伊拉克（Irak）　 約三．六○

剛果共和國（Demokratische Republik Kongo）　 約二．八○

蘇丹（Sudan）　 約二．一○

南蘇丹（Südsudan）　 約一．五○

索瑪利亞（Somalia）　 約一．一○

歐盟的難民政策

新近在地中海（Mittelmeer）發生的難民悲劇事件，促使歐盟委員會迫切地定出十點如下的計畫：

1.提供更多的海上緊急救難措施：邊界防守方案「特里通」（Triton）和「波賽冬」（Poseidon）計畫應該獲得更多的金援。針對此計畫可能擴大巡迴檢查有船隻行駛的海域。

2.摧毀人蛇集團的小船：應該扣押人蛇集團的船隻，並且將它們銷毀。

3.合作：警察機構「歐洲刑警組織」（European Police Office），「邊界保護特勤員」（Frontex）和法律機構「歐盟法庭」（Eurojust）應該更進一步加強合作，查輯人蛇集團。

4.修訂「難民申請法規」：「歐盟有關避難問題贊助室」（EASO）應該在義大利（Italien）和希臘（Griechenland）成立專業工作團隊，快速地審查處理難民申請案件。

5.按手指印：歐盟國家應該確保全的難民都需要按指印。並列入保管其資料的檔案裡。

6.緊急事件：應該徹底地研究，是否在緊急事件時，能夠分擔並處理一個特殊事件。

7.分擔：這個構想是一項歐盟針對更長遠、更自由的分配難民的規劃。在第一梯次的分配，可能有辦法給予5000位需要保護的人。

8.快速的驅逐：一項新的和Frontex並列的新項目應該能留意到，將非法的移入者順利地再度送回其國家。

9.利比亞和北非的鄰居：委員會建議和利比亞（Libyen）鄰近的週邊國家合作──這些國家也即是搭乘船隻的難民之最重要的過境國。

10.官員之聯繫：在一些重要的第三國裡，可以任命所謂的聯繫移民問題的官員，這些人比如可以收集針對難民活動的資料。

難民身分資格的認定

根據「難民迫害條款」（AsylVfG）第三章節第一款的規定，一個外國人會被承認為難民，其先決條件是：如果他因為其種族、宗教、國籍、政治信仰、或者不住在他的來源國，但屬於某一個特定的社會團體，這些都可以構成他恐懼被迫害的理由，他可以不需要這種保護，或者因為害怕而不願意受保護。根據德意志聯邦共和國的「基本法」（Grundgesetz，即德國憲法）第16a款規定，政治被跟蹤者可享有「避難權」（Asylrecht）。在德國的避難權不只是像在很多其他的國家一樣，享有來自1951年「日內瓦難民公約」（GFK）國際法的義務保護，並且也是屬於憲法層級的公民基本權利。它是只有外國人應當得到的唯一的基本權利。

基本上只要考慮到國家法律上的追究，也即以國家為出發點的迫害。只有例外，如果被看成是國家的迫害者，或者不是國家的迫害者及好像是國家的迫害者則不被認為是難民。一般的緊急狀況，比如貧窮、內戰、天災或是毫無任何觀點，基本上都要對於難民加以輔助的。在這裡的這些狀況下都會同意考慮給予援助保護。

在援助保護方面，一個第三國的家屬（親屬）或是無國籍者都可以提出援助要求，因為他或她既不是經由被承認有難民資格，也不能經由「難民法」給予保護。他或她就會被承認在法律上必須給予支持的有資格者，先決條件是如果他或能提出有根據的、且能被接受的理由，即是指在他或她的家鄉，或在他或她的來源國受到嚴重的損失及威脅。被視為嚴重的損失有：災難、禍患或是法律上判決的死刑懲罰、烤打逼供或是不人道或是侮辱地被對待、或是處罰、或是個人生命受到嚴重的威脅、或者是一個平民雖未受到傷害，但由於專橫的強權統治者在一件國際或國內挑起配備武器的爭端事件，都可尋求援助保護。

貳、遍及全球的難民問題

「每四秒鐘就有一個人被逼逃亡，他必須離開他的故鄉，並且還得拋棄他的住虎」（UNHCR如此聲明）*。目前遍及全球有將近六千萬人處於逃亡或是陷於一種「類似逃亡」的處境。根據聯合國高等專署難民辦事處的估計，它是比第二次世界大戰還高出許多的數據。

我們還可以繼續讀到這樣的一個句子：「假如全部的這些處於逃亡和被驅趕的人，他們如果想要建立一個國家的話，在這世界上將會是排名為第24大的一個國家。」

百分之八十到八十五的難民留在同樣的地方或者他們的故鄉。這些人被稱為「內部／內心的被驅逐者」。2014...

自古以來人類逐水草而居，嚮往安居樂業的生活，在史書上已經留下不少的記載。歷史上屢見不鮮的各民族之遷徙活動，無非是尋找一個能夠「生存」並適合居住的地方。

西元四世紀末葉，羅馬大帝國西方諸行省被蠻族侵略與征服，在基督教文明史上開啟了所謂「黑暗時期」（Dark Age），人民為避災禍，異地而居；這個時期一直延續到西元第十世紀，而無獨有偶，阿拉伯人在西元第七世紀的侵略與擴張，也使人民流離失所，一樣造成動盪不安。

現今二十一世紀了，同樣的事件，異地而演，不過這次的舞台不在歐洲，卻聚焦德國；由於伊斯蘭國（簡稱ISIS）的崛起，造成遍地烽火，人民四處逃難，擁向歐洲富裕的德國，使得國成為一個提供難民躲避災禍的最佳避風港。

至於「歐洲聯盟」（Europäische Union，簡稱EU）的龍頭老大─德國，才剛在一九九○年大肆慶祝分裂長達四十五年之後的再次統一（第一次的統一係於一八七一年由鐵血宰相俾斯麥領導），德國人都盼望從此之後平靜無波，過著和平安樂的日子，但卻在二○一五年下半年時，出現了一個「難民問題」，從伊朗、黎巴嫩、伊拉克、敘利亞、約旦等地，陸陸續續地擁入了上百萬的難民。難民千里跋涉，逃向他們心中的人間樂土─德國，但此時卻產生了一種怪現象，即有些人根本不是難民，卻為了要在德國過好日子，拚命學習敘利亞語，裝扮成難民，進入德國，申請難民庇護。

正當世人對這些難民寄以同情，除了捐獻之外，有點愛莫能助時，難民還是猶如一波波的潮水從四面八方擁入德國。

由於文化背景的差異極大，一些不法之徒的難民在德國造成轟動的社會案件，即二○一六年初在科隆（Köln）有一難民強姦德國女孩，讓德國人大為憤怒，因而有些人的同情心慢慢地消失了，梅克爾（A. Merkel）總理的「難民政策」備受質疑，這可由二○一六年三月十三日德國巴登─烏騰貝（Baden-Württemberg）、萊茵蘭─普法茲（Rheinland-Pfalz）和薩克森─安哈特（Sachsen-Anhalt）三大邦的議會選舉，CDU/CSU黨大大地失敗了，使得梅克爾總理的難民政策面臨嚴峻考驗，三邦政府全部下台，而反對梅克爾難民政策的一個新成立不久的政黨「德國另類選擇黨」（Alternative für Deutschland，簡稱AfD）並不意外地讓人有跌破眼鏡的感覺，成為最大贏家。各邦選舉結果不但對傳統上維持各黨（即幾個黨）地聯盟執政產生了莫大的壓力與困難度，在全國性效應上，也為梅克爾堅持現行的「難民政策」帶來更大的壓力。因此AfD黨在此次的地方選舉獲得壓倒性的勝利，被歐、美媒體一致評為「極右派展現實力」的地方選舉。這結果也反映了德國人對「難民問題」的轉變。那麼難民問題會否給德國帶來一個機會，抑或會增加德國的負擔，而拖跨了德國的經濟？是危機還是轉機？當需全體國民嚴正以待。

本書將隨著時序的推移探討「難民」形成的背景和原因、及其逃亡路線。他們為什麼會選擇在德國定居？當前德國政府如何安置難民？德國人贊成或反對接收難民？其難民政策能否徹底的實行？對於這些問題，筆者也同德國友人談論了對「難民潮」的看法。

拙著承蒙臺灣商務印書館編輯部的策劃與提供不少寶貴的意見，在此致上謝意。本書係在教學之餘，倉促中撰寫完成。疏漏之處，在所難免，尚祈先進賢達，不吝指正。

賴麗琇　謹識

2017年7月於台北

自古以來人類逐水草而居，嚮往安居樂業的生活，在史書上已經留下不少的記載。歷史上屢見不鮮的各民族之遷徙活動，無非是尋找一個能夠「生存」並適合居住的地方。

西元四世紀末葉，羅馬大帝國西方諸行省被蠻族侵略與征服，在基督教文明史上開啟了所謂「黑暗時期」（Dark Age），人民為避災禍，異地而居；這個時期一直延續到西元第十世紀，而無獨有偶，阿拉伯人在西元第七世紀的侵略與擴張，也使人民流離失所，一樣造成動盪不安。

現今二十一世紀了，同樣的事件，異地而演，不過這次的舞台不在歐洲，卻聚焦德國；由於伊斯蘭國（簡稱ISIS）...

序言
導讀

壹、德國現況
國家體制
政黨與選舉制度
憲法組織
外交政策
經濟整頓和政策
社會結構與整合
教育、學術語研究

貳、遍及全球的難民問題
逃向歐洲的難民
人民為什麼要逃亡？
法律上不同的認定
這些難民是從哪裡來的？
歐盟的難民政策
難民身份資格的認定

參、歐洲難民潮的背景
敘利亞簡介
伊斯蘭國（ISIS）簡介
逃亡路線
難民逃亡德國之因

肆、德國如何處理難民問題
德國的難民政策
對德國造成的衝擊
難民問題有無解答？

伍、分裂的歐洲─接納或拒絕難民？
參考書目
致謝詞

序言
導讀

壹、德國現況
國家體制
政黨與選舉制度
憲法組織
外交政策
經濟整頓和政策
社會結構與整合
教育、學術語研究

貳、遍及全球的難民問題
逃向歐洲的難民
人民為什麼要逃亡？
法律上不同的認定
這些難民是從哪裡來的？
歐盟的難民政策
難民身份資格的認定

參、歐洲難民潮的背景
敘利亞簡介
伊斯蘭國（ISIS）簡介
逃亡路線
難民逃亡德國之因

肆、德國如何處理難民問題
德國的難民政策
對德國造成的衝擊
難民問題有無解答？

伍、分裂的歐洲─接納或拒絕難民？
參考書目
致謝詞