思想（５）轉型正義記憶政治

台灣的轉型正義及其省思

「轉型正義」（transitional justice）是近年來台灣輿論界的熱門議題，尤其在每年二二八紀念日前後，以「轉型正義」為主題的研討會、座談會、記者會及出版品似乎有增無減。今年適逢二二八事件六十週年，轉型正義問題的討論，更是達到前所未有的高峰。在這些相關活動中，有的比較嚴肅且有助於我們對轉型正義的認識，譬如《思想》第2期所刊出吳乃德教授的文章，以及《當代》第230期所刊出的轉型正義專輯；有的則比較草率並充滿政治操作的鑿痕，如2007年初安排五國卸任元首來台出席的「全球新興民主論壇」，或是民進黨中常會在同年2月7日所提出的「去納粹化」運動。

雖然轉型正義的口號甚囂塵上，但是我們也注意到一個饒富興味的現象：絕大部分倡導轉型正義概念的，都是泛綠或親綠的學者及團體；而泛藍或親藍的學者及團體，則刻意不觸及這個問題，或是以嘲諷、否定的態度看待這個問題。對於生活在台灣社會、凡事已經習慣按藍綠分野思考的人們，這似乎也是天經地義的發展。然而，如果我們希望台灣社會能夠就事論事、能夠擺脫藍綠本位的思考，並期待建立一個講理的、公正的民主社會，我們實在應該鼓勵大家真誠地面對問題，釐清轉型正義的意義與作法。也許我們無法在所有爭議性問題的處理上獲得共識，但至少對歷史有所交待，對未來世代也可以提供進一步思考的契機。


一、民主轉型與轉型正義
由於某些政治人物的蓄意扭曲，目前輿論在談論轉型正義問題時，會把許多相干、不相干的議題混雜在一起，使大家對轉型正義的內涵感到困惑，或甚至產生嫌惡排斥的心理。舉例而言，陳總統因家人濫用特權而遭到反對黨猛烈抨擊時，辯解說過去的「七海官邸」到現在都還享有特殊待遇，大家憑什麼指責民生寓所幫傭支領特工人員的津貼叫做貪腐與特權。我們遺憾的不只是陳總統以「過去別人可以，為什麼我現在就不行」的心態看待此一事件，更在於他主張這是「轉型正義」的問題，彷彿我們應該徹底檢討「七海官邸」的陋規，同時又諒解民生寓所的作法，這樣才符合轉型正義的要求。然而，轉型正義如果要有意義，當然是要一併檢討七海官邸（現在叫「大直寓所」）以及民生寓所（當時是總統女婿住所）是否必須配置國安人員、及以清潔工能否支領特工人員薪資的問題。陳總統以「轉型正義」替自己不當行為辯護的結果，只會使一知半解的人認為轉型正義並不是什麼好東西。

再以最近民進黨中常會所討論的轉型正義提案來講，游錫堃主席除了力主全國徹底消除「蔣中正」的名字（如「中正紀念堂」、「中正路」、「中正公園」改名），加速通過「政黨不當取得財產條例」之外，還主張威權時期曾參與政府體系者不得入黨，並呼籲立即制定新憲法、確立總統制或內閣制的問題。這個提案所涉及的項目中，有些的確與轉型正義有關（如國民黨黨產問題），有些作法上值得商榷（如中正路全部改名或擴大排藍條款），有些則與轉型正義沒有關聯（如修憲或制憲以確立中央政府體制）。這種提案事實上是假「轉型正義」之名，行貫徹一黨政見或遂行一人意志之實。雖然提案本身能夠幫助提案者爭取深綠選民的青睞，但是不斷操弄議題的結果，也同樣讓敵對政黨的支持者鄙夷其動機，並質疑轉型正義訴求的合理性與正當性。

如果我們不要掉入政治鬥爭的泥淖，而回歸到轉型正義的原始涵意，就會知道「轉型正義」是一個與「民主轉型」（democratic transition）息息相關的概念，並不是無所不包的術語。所謂民主轉型，是指一個原本屬於威權專制或極權獨裁性質的國家，因為各種因素的作用，轉變成一個民主國家的過程。這種情況較早的例子，有二次世界大戰之後的德國、義大利與日本（由法西斯主義國家轉型為民主國家，但都是由外力主導）。比較晚近的例子，則包括許多「第三波民主化」浪潮下的新興民主國家，如南歐的希臘（1974）、西班牙（1975），拉丁美洲的阿根廷（1983）、巴西（1985）、烏拉圭（1985）、智利（1990），東歐的波蘭（1989）、匈牙利（1989）、東德（1990），非洲的南非（1994）、獅子山共和國（2002），東亞的菲律賓（1986）、韓國（1993）、台灣（2000）等等。由於一個國家從威權或極權政體轉型為民主政體是一件相當複雜的事情，因此相關的研究就包含了「轉型原因」、「轉型過程」、「民主倒退」、「民主鞏固」等等文獻。我們所關心的「轉型正義」，也是在這個脈絡之下出現的。

借用Louis Bickford的界定，轉型正義指涉的是「一個原先不民主的社會，如何處理過去所發生過的人權侵犯、集體暴行、或其他形式的鉅大社會創痛（包括種族滅絕或內戰），以建立一個比較民主、正義、和平的未來」。換言之，威權或極權統治時期，當政者曾經對人民（尤其是異議分子）所施加過的種種暴行（如任意逮捕、囚禁、酷刑、殺害、栽贓、侵佔等等），到了民主轉型成功之後，都必須在正義原則下，獲得釋放、平反、道歉、賠償，或司法上的訴究。在過去的政治學文獻中，人們稱此種彌補措施為「溯往正義」（retrospective justice）；現在由於「民主轉型」研究的盛行，學者改稱之為「轉型正義」。

由於轉型正義與民主轉型息息相關，因此它的運用有一定限制。譬如說相反方向的政治轉型（由民主國家變成威權或軍事獨裁國家），就不容許我們稱轉型後的追溯行為（如逮捕政敵、沒收企業資產）為轉型正義。同樣，單純的政權更迭（如英國工黨在1997年代取代保守黨執政），也不涉及轉型正義問題。這並不是說單純政權轉移的社會不存在正義補償的問題，而是說其他正義概念已經足以處理（包括貫徹「司法正義」打擊犯罪、落實「分配正義」以縮短貧富差距、追求「性別正義」以創造男女平等的社會等），因此與「轉型正義」所關切的問題沒有直接關係。

根據前述瞭解，我們可以說「轉型正義」主要適用於兩種情境：第一種是「一個國家由威權或極權政體轉型為民主政體後，對過去各種違反公義情事的追究與矯正」；第二種情形是「一個國家在戰爭或內戰結束，並建立民主政體後，對過去各種違反正義情事的追究，以及衝突各方對和解的追求」。除此之外，也有人將轉型正義應用在主流社會對邊緣社群的長期壓迫，而如今必須採取的補救措施（如美國白人對黑人的剝削、加拿大白人對原住民的壓迫、或各個社會男人對女人、異性戀對同性戀的欺凌等），但這顯然是一種擴大解釋的做法，恐怕會治絲益棼，因此較少為學界所接受。

二、轉型正義的具體內容
轉型正義當然不只是一個口號，而牽涉到許多具體的做為。「國際轉型正義中心」（International Center for Transitional Justice, ICTJ）根據他們協助處理各國轉型正義的經驗，把主要工作區分為幾個項目。如果我們按處理時序的可能先後加以排列，並將女性受害者問題併入一般受害者，則大致如下所示：

1. 真相調查（Establishing the truth about the past）
2. 起訴加害者（Prosecution of the perpetrators）
3. 賠償受害者（Reparation of the victims）
4. 追思與紀念（Memory and memorials）
5. 和解措施（Reconciliation initiatives）
6. 制度改革（Reforming institutions）
7. 人事清查（Vetting and removing abusive public employees）

「真相調查」往往是落實轉型正義的第一步工作，因為過去的專制者往往不會清楚留下自己暴行的紀錄，所以轉型之後的政府（或受害者）就必須先釐清每一樁不義行為的時地、經過、受害人數、損失規模、長期影響等等。有了真相調查作為基礎，受害者及其家屬才能提出具體的正義訴求，譬如要求物質或精神賠償、起訴加害人，或給予寬恕與和解。南非的「真相和解委員會」是人們最津津樂道的處理模範，因為它在屠圖主教的領導下，以兩年多的時間對種族隔離政策時期的暴行進行調查，總共聽取了超過23000位受害人或目擊者的証詞，舉辦了無數次的公聽會，最後完成了厚達五冊的調查報告。當然，南非的處理方式也蘊含著一些爭議，因為它是以「坦承暴行者可獲得赦免」的條件，來換取加害者的志願配合調查。如此一來，真相調查與正義伸張無法建立必然的關係，有些受害者固然能在獲知真相之後原諒加害者，但也有些受害者覺得正義沒有獲得伸張，始終無法原諒加害者。由此可見，真相調查絕不是容易之事，因為這裡可能涉及「如何順利取得証據」與「如何追究應有責任」的兩難之局。

「起訴加害者」是轉型正義的重頭戲所在，因為唯有將侵犯人權、製造不幸的原凶繩之以法，才能昭告世人正義獲得伸張，也才能嚇阻其他未來的獨裁者，讓他們知道迫害百性的下場。智利的獨裁者皮諾契特將軍在1973年推翻民選總統阿葉德，以鐵腕政策統治這個國家長達十七年。在他的統治期間，據估計至少三千多人被處死、謀殺或平白失蹤。1990年政權轉移之後，智利法庭試圖以各種罪名將他繩之以法，但是他在2006年12月去世，逃過了可能的審判。與此情況類似的還有墨西哥總統Echeverría，他在1968年擔任內政部長時，涉嫌下令殺害政治抗議者。其後他擔任總統的期間，也曾下令鎮壓並殺害過學生。墨西哥在2000年民主轉型之後，新政府設立了特別檢察官辦公室以調查並起訴Echeverría任內的罪行。雖然墨西哥最高法院認為這些罪行已超過三十年的追訴期，但是2006年11月，他還是被一個法官下令軟禁，並等待進一步的法律行動。其他著名的獨裁者如伊拉克的海珊總統，則於接受審判後被處以極刑。

「賠償受害者」是轉型正義另一個面向上的重要工作。曾遭受專制政府迫害的人，只要能夠向新成立的民主政府提出充分的証據，則理應獲得國家的補償。補償的形式很多，包括罪名的平反、名譽的恢復、身體的醫療、教育的提供、金錢的賠償、財產的歸還、工作的保障等等。當然，基於國家財政資源的限制，新興民主國家很難做到讓所有受害者滿意的程度。在有些情況下，政府能夠提撥的經費，根本不足以支付人數龐大的受害者（及其眷屬）的各種需求；在有些情況下，受害者真正在意的並不是金錢賠償，而是精神層面的彌補。至於身心傷害的長期醫療、子女教育權的優先考慮、工作機會的提供等等，更不是剛從威權專制轉型過來、或剛從內戰兵禍掙扎出來的新興民主國家所能企求。祕魯政府目前正針對藤森總統任內的貪污、濫權、侵犯人權罪嫌進行追究，同時也成立一個高階的委員會去落實國會所通過的賠償條例。南非則是在真相和解委員會之下，專門設置了一個「賠償與復權委員會」（Reparation and Rehabilitation Committee）來處理種族隔離期間受害者的各種求償問題。這份工作之艱鉅，誠如2003年所發表的報告書所言，絕非南非政府獨力所能承擔。因此，如何鼓勵企業部門及非營利組織一起合作，想出具有創意的方案，應該是大家可以努力的方向。

「追思與紀念」相對而言比較容易，因為指定特定日期為國家紀念日、興建紀念碑或紀念館、舉辦溫馨的追思活動，都不需要鉅額的經費；同時此舉對受害者心靈的撫慰以及社會和解前景的開創，也具有正面的意義。世界著名的紀念館很多，譬如德國、法國、以色列、波蘭等國為了紀念被納粹屠殺的猶太人所興建的「大屠殺紀念館」、南非為了記取種族隔離政策之教訓而興建的「第六區紀念館」、阿根廷為了提醒後人獨裁者濫用國家安全之名遂行恐怖統治之實的Abrerta紀念堂等等。值得注意的是，追思與紀念應該以「教育後人絕勿重蹈覆轍」為宗旨，而不只是為了讓受害者家屬發洩傷痛，或製造社會內部的怨懟與仇恨。
「和解措拖」是一個涉及層面廣泛、但不容易界定清楚的概念。轉型正義以調查真相、追究加害者責任開始，但是絕不希望整個社會因此陷於相互對立或分裂的境況，因此除了審判罪行嚴重的加害者之外，如何讓罪行輕微的從屬者有機會表示懺悔、讓心胸開闊的受害者（及其家屬）有機會表示諒宥，以結束過去的不幸經歷，共同生活在一個自由、平等、相互尊重的新社會，便成了轉型正義最重要的挑戰。國際轉型正義中心建議，各國在處理和解問題時，一定要著眼於「公民信任」（civic trust）的建立。所謂公民信任，就是超越個別加害者與受害者兩造之間的恩怨，而致力於全社會所有公民之間的基本信任感。

一方面，要讓所有公民彼此之間能夠相信對方不再有迫害或報復的意圖；另方面，要讓他們都能夠信任新興民主國家的制度。因為只有制度上軌道，公民才不會擔心侵犯人權的事情重演。不過，和解是一件知易行難的事情。以南非為例，黑人政府執政已達十年以上，真相和解委員會的努力也是有目共睹，然而目前黑白種族之間仍有極多嫌隙及緊張。有的白人自始不諒解戴克拉克對非洲民族議會的讓步，有的黑人也始終無法原諒白人統治者所犯過的罪行。這種緊張的社會關係，一旦加上經濟衰退、治安惡化、失業上升等其他因素，就更難期待有重大的突破。或許我們必須瞭解：和解需要時間。撕裂過的社會，尤其需要有堅定的和解意志及協商智慧，來度過這段漫長的時間。

「制度改革」也是轉型正義極為重要的工作。一個專制國家的統治者之所以能做出許多令人髮指的暴行，多半是因為這個國家沒有符合法治原則的制度，或是既有的制度名存實亡，無法發揮防止濫權的作用。因此民主轉型之後，人們必須認真檢討政府制度上的缺失（尤其是軍隊、警察、情治、司法及教育等部門），廢除所有容許獨裁者再度產生的機制，徹底改革政府機構的功能，使基本人權及民主程序得以確保。許多東歐國家及拉丁美洲國家，都是在專制政府垮台之後，大規模地整頓警察及安全部門，限制行政首長的裁量權。不過，司法及教育體系由於涉及的人事問題比較複雜，通常無法像裁撤安全部門或縮小軍警編制那樣，收到立竿見影的效果。

行政部門的改革，其實也會涉及另外一個敏感而複雜的轉型正義問題，那就是「人事清查」。許多威權或極權主義國家都曾經建立龐大的祕密警察機構，以控制人民的自主結社或反政府活動。這種單位的公務員以及替他們蒐集情報的線民，當然都是廣義的壓迫體系的一部分。民主轉型之後，究竟要如何處理這些公務人員、究竟能否讓他們繼續擔任公職，便成了一個棘手的問題。以匈牙利的經驗為例，共產黨政府垮台後，國會在1994年通過了一個與公職人員任用資格有關的「淨化」法案（lustration），任命了三名法官去徹底檢閱所有現任重要公職人員（包括總統、部長、議員、法官、國立大學校長、國營企業主管等等）的安全檔案。

他們如果發現其中有人曾參與過去政權的安全運作，就會私下通知當事人請他自動辭職下台，否則就公布其過去資料。不過這件事情後來引起憲政爭議，而且三名法官之中竟也有兩名的「潔淨度」也出現問題。幾經辯論及修正妥協，後來的法律縮小了人事背景清查的範圍，基本上只有總統、國會選任的高官、以及正式任職於情治單位的公務員，才需要經過「淨化」程序。至於國會議員，如果被查出有從事特工的紀錄，則可選擇辭職或面對資料被公開的後果。另外，匈牙利也成立一個歷史檔案局，負責保管所有共黨統治時期蒐集的人事安全資料，只對申請檢閱的當事人提供資料。當然，每個國家的情況不同，人事清查的必要性及其範圍，也隨著專制政府的暴虐程度而有差別。通常大部分的國家都是針對黨政高官員進行檢驗，以免政府運作因撤換所有公務員而陷於癱瘓，或整個社會產生無法承受的分裂。

台灣的轉型正義及其省思「轉型正義」（transitional justice）是近年來台灣輿論界的熱門議題，尤其在每年二二八紀念日前後，以「轉型正義」為主題的研討會、座談會、記者會及出版品似乎有增無減。今年適逢二二八事件六十週年，轉型正義問題的討論，更是達到前所未有的高峰。在這些相關活動中，有的比較嚴肅且有助於我們對轉型正義的認識，譬如《思想》第2期所刊出吳乃德教授的文章，以及《當代》第230期所刊出的轉型正義專輯；有的則比較草率並充滿政治操作的鑿痕，如2007年初安排五國卸任元首來台出席的「全球新興民主論壇」，或是民進黨...