以核養綠：台灣能源新願景

推薦序　以核養綠減碳，為台灣能源找出路（馬英九基金會董事長　馬英九）
推薦序　公投結果，不容漠視（長風基金會董事長　江宜樺）
專題篇　全球能源發展──數據解析全球能源發展趨勢（香港城市大學校長　郭位）
 
第一章　化石能源──從空汙、暖化到減碳
火電──空汙與暖化的迷思（前吉興工程顧問公司董事長、台灣能源部落格版主　陳立誠）
從公投結果看我國能源政策未來（中央大學管理講座教授　梁啟源）
溫室氣體減排與再生能源發展：問題與對策（台北大學專案約聘教授、清華大學榮譽退休教授　黃宗煌）
 
第二章　　再生能源──在台灣該如何發展？
台灣發展再生能源的機會（前行政院副院長　杜紫軍）
逐夢現實，以核養綠（前台大醫院副院長、台大醫學院麻醉學科教授　王明鉅）
再生能源經濟分析（淡江大學經濟系教授　廖惠珠）
 
第三章　　核能──為什麼台灣需要？
核，能不能？（以核養綠公投發起人、中華民國醫學物理學會理事　廖彥朋）
能或不能只在一念之間（國立清華大學工程與系統科學系教授　葉宗洸）
 
第四章　　核廢料──如何存放及處理？
「以核養綠」公投通過之後……（國立清華大學榮譽特聘教授　蔡春鴻）
核廢無解，我們又被綁架了嗎？（清華大學工程與系統科學系特聘教授兼原科院院長　李敏）
消除「純核廢料」之理論基礎與工程設計（旅美核能專家　趙嘉崇）
 
【圓桌論壇】從專家角度看台灣的能源配比
馬英九基金會董事長　馬英九
長風基金會董事長　江宜樺
中華民國全國工業總會副理事長　林明儒
中華民國全國商業總會副理事長　許舒博
資深媒體人　陳鳳馨
以核養綠公投領銜人　黃士修　
 

推薦序

以核養綠減碳，為台灣能源找出路

　　2016年3月30日，我卸任總統一個多月前，跟民進黨總統當選人蔡英文女士在台北賓館會談。談到能源問題時，我提醒她，民進黨2025年「非核家園」的目標太樂觀，因為台灣再生能源每年成長極有限，無法取代可以全天候發電的核能；廢核造成缺電，將傷害到台灣的經濟發展與人民生活。

　　公投否定廢核，蔡政府卻拒絕接受

　　當時蔡總統認為她的能源顧問是頂尖的，非核家園的目標一定可以達成，對於我的提醒並不重視。一年半之後，2017年8月15日，全台灣大停電五小時；2018年5月、6月間台北市、新北市又發生24次跳電。蔡政府終於被迫將停機600天的核能二廠二號機恢復運轉，以維持足夠的備轉容量。「沒有核電，就會缺電」的冷酷現實，讓民眾感受深刻。

　　而2018年11月結合地方選舉的「以核養綠」公投，以589萬票讚成、401萬票反對（比數為6比4），同意廢止《電業法》95條之一「核能發電設備，應於中華民國104年以前全部停止運轉」的規定。四座核電廠所在的金山、萬里、恆春、貢寮，地區公投結果大多與全台6比4相近。台灣最新的民意有力否定了蔡總統「2025全面廢核」這個脫離現實的能源政策。

　　新民意如此清楚，蔡政府的回應卻是「不予理會」。即使廢止了《電業法》95條之一，但經濟部於2019年1月底所公布新版能源政策中，原先「燃氣50%、燃煤30%、再生能源20%、核能0%」的能源配比完全沒有改變，而且核一、核二和核三都不延役，核四也不重啟。3月4日，經濟部公布修正的新能源配比，燃氣50%、綠能20%不變、燃煤降為27%、剩下的3%由核能、燃油、與抽蓄水力各占1%，預估2025年電價將大漲三成(但國內專家估計將上漲至少45%)。前後版本都否定「以核養綠」、「核綠並存」的理念。

　　民進黨長期要求「修正鳥籠公投法」，降低公投門檻；為了「核四公投」，民進黨前主席林義雄千里苦行三次，要求「人民作主」。如今公投門檻降低了，鳥籠打開了，人民作主了，蔡政府卻對人民作主的結果毫不理會。對這種踐踏民意的蠻橫傲慢態度，國人應該嚴厲譴責。

　　支持核電是主流，能源會議匯聚民意

　　我不是能源專家，但2011年日本福島核災發生後，身為總統，基於維護國家安全的職責，我開始研究能源政策，並在2013年與2015年先後舉辦「能源之旅」與「節能減碳之旅」，率同行政院長、相關官員與媒體高層，訪問全台灣能源設施、機構與企業，希望社會理性思考我國的能源轉型。不過，後來反核運動被民粹淹沒，無法理性討論，因此我們決定暫時封存即將完工的核四電廠。有些人（如李應元、蘇貞昌、林義雄及部分媒體）到今天都一直誤以為封存就是停建，這是嚴重誤會，因為封存只是暫停運轉，不是停建，必要時還要重新啟動。

　　多個民調顯示，絕大多數民眾支持核電，反核已不是民意主流，例如，台灣指標民調在2019年2月底的調查顯示，若為解決缺電問題，有54.8%民眾同意重啟核四廠，不同意的則為33.4%；距離核四廠最近的台北市與新北市，分別有60.3％與58%民眾支持核電，是同意比例最高的地區。面對蔡政府踐踏專業、罔顧民意的心態，長風文教基金會與馬英九文教基金會在2019年3月10日攜手舉辦民間能源會議，就是要以科學與事實戰勝理盲與濫情，匯聚更多的民意，讓掌權者必須謙卑傾聽。

　　這場民間能源會議除了由香港城市大學郭位校長從數據來解析全球能源發展趨勢外，並有「化石能源」、「再生能源」、「核能」等三場專題論壇，深入探討各個能源選項的利弊得失。

　　以火養綠──五成發電仰賴燃氣風險高

　　根據經濟部能源局的統計，2017年我國的火力發電占比由2016年的81.9%成長為85.8%，創下十年來新高；在重啟核二廠二號機後，2018年的火力發電占比才小降為83.9%。2016年到2018年綠能的占比為4.83%、4.58%、4.65%，核能是11.9%、8.3%、10.1%。，一如預料，三年來綠能發電量成長困難，一旦核能發電量下降，就必須以火力發電來填補缺口，否則台灣就可能缺電。

　　蔡英文總統日前呼籲大陸台商把生產基地遷回台灣，以避免受到美國與大陸的貿易戰波及。但無論台商、外商，工商團體最擔心的就是缺電，也都建議政府保留核電，以確保供電安全穩定。儘管蔡總統掛保證「不會缺電」，但事實是，在綠能成長緩慢下，要確保不缺電而且空汙不惡化，政府只好「以火養綠」，將過去作為中載甚至是尖載發電之用的燃氣機組，分擔基載發電任務。我國天然氣幾乎100%仰賴進口，除了國際價格波動將衝擊電價外，更大的隱憂是，台灣夏季(6-9月)燃氣的安全存量僅有7天（核能則為一年半），若液化天然氣載運船受「人為因素」阻礙來不了，很快供電就會拉警報，這是非常嚴重的國安問題，到時蔡總統曾說過的「承受第一波攻擊」還沒開始，情勢就將無比險峻。這也就是為什麼《華爾街日報》早在2015年7月22日社論題目就指出廢核是「台灣選擇脆弱」（Taiwan chooses vulnerability）;台北美國商會2018年6月在《台灣白皮書》中也提醒，蔡政府50%發電仰賴天然氣的作法，風險極高，台灣恐難以承受，因此建議政府保留核能發電。台灣的工業總會也多次建議不要廢核，但蔡政府都不予理會。

　　綠能成長緩慢，離岸風電成本過高

　　2018年通過的「反空汙公投」要求，「火力發電每年減少1%」，經濟部後來承諾可執行兩年，2019年及2020年可以各減1%，總共2%，但若2021年還要再減，台灣就將面臨缺電，原因是綠電、核電都無法再額外增加，火力發電也就沒有減少的空間。

　　2018年綠能發電占比為4.65%，如果接下來兩年無法提高2%以上，讓火力發電占比得以下降，那我們怎麼相信2025年綠能發電可以達到20%來取代核能？其實早在2017年6月，美國彭博新聞社智庫（Bloomberg Intelligence）就指出，這是一個「遙不可及的遐想」（a remote fantasy），因為台灣綠能到時只能提供9.5%的電力，不可能到20%，這與我在任時能源局估計一致。

　　蔡政府能源政策的大問題，是太早、太快推動廢核及綠能，使得綠能發展無法配合廢核時程。國際上風電、太陽光電等綠能的成本都朝下降趨勢，過度激進的綠能發展政策，而將使台灣未來失去享受廉價綠能的機會。

　　為了在短時間內提升綠能占比，經濟部在離岸風電的躉售價格、發電時間與發給執照等環節上對外商大幅讓步，尤其政府在第一階段遴選時提供高額補助離岸風電業者二十年，2018年簽約的業者，每度電收購價高達新台幣5.8元，2019年稍降為5.5元，總計20年支出經費約達2兆台幣。1900年義和團之亂清廷被迫付給八國聯軍的庚子賠款是4億5千萬兩白銀，以每兩白銀以1,500元台幣計算，折合台幣是6,750億元，離岸風電20年的購電支出是庚子賠款的3倍！遠高於國際行情，難怪有人批評這是喪權辱國。遴選決標價格的不當，顯示經濟部門專業嚴重不足，將來必定反映到電價的大幅上漲，受害的還是人民。

　　2018年12月，監察院已針對經濟部推動離岸風電法制作業欠周延、躉購費率過高等缺失提出糾正，要求經濟部檢討改進，以維國家權益；民間也有人要求應將第一階段遴選結果廢標，我們應該正視這些聲音。

　　廢核國大幅減少，核廢料處理已有解方

　　2011年日本福島核災後，世界反核聲浪大幅升高，2013年3月台北反核大遊行有12萬人。2018年3月11日是福島核災七週年，台北反核遊行人數已經不到兩千人，比五年前減少98%。「以核養綠」公投過關後，反核氛圍更是全面翻轉，只有蔡政府還在把頭埋在沙裡，拒絕面對現實。

　　日本在核災兩年後，因為大量天然氣進口支出造成鉅額貿易赤字，決定不再廢核，開始恢復2011年關閉的52個核電機組，已有10個恢復運轉，並規劃於2030年將核電占比提升到20%至22%。歐洲的比利時、瑞士等國，都已決定大幅延後原先廢核的時程，世界各國的核電機組也持續增加到450個。

　　很明顯的，廢核已經不是世界趨勢，「以核養綠減碳」才是。但面對民意的轉向，世界趨勢的轉變，民進黨政府現在最常講的一句話是「核廢料要放在哪？」，這也是一種似是而非的迷思。如果說因為核廢料問題無解就要廢核，那廢核之後，過去30年核電廠所累積的核廢料就會自然消失了嗎？當然不是，還是一樣要解決啊！

　　科技不斷進步，過去無法處理不代表現在仍舊無法處理。以被指為無法處理的高階核廢料，也就是用過的核燃料來說，國外早有十多國有處理的實例可以參考，不論是室外或室內貯存，安全都不是問題。專家告訴我們，高階核廢料可以再利用，可透過再處理技術，減少其體積至原來的5%，並可回收其中90%可利用的元素，重製為新型燃料繼續使用於發電。另外，若未來第四代核反應器技術發展成熟，還可能把用過的核燃料直接發電。

　　以核養綠減碳，訂出最佳能源配比

　　能源轉型並不容易，好的能源必須符合「夠」、「穩」、「廉」、「潔」四個條件。「夠」就是（充分供應）、「穩」就是（供電穩定）、「廉」就是（價格合理）、「潔」就是（排碳很少）。台灣缺乏自有能源，燃煤、石油、天然氣、核能、水力、風力及太陽能等能源，各有其優缺點，我們不該輕言放棄任一選項，應找出最適合台灣現狀的能源配比，當然更要反映最新民意。因此，蔡政府所提出的2025非核家園的計畫不切實際，必須調整，「天然氣50%、燃煤30%、再生能源20%，核能0%」的能源配比也一定要改變。應該讓核一、核二、核三廠延役，核四廠重啟，以保證基載電力充裕，同時持續發展綠能並減碳，降低汙染，讓民眾安心，不使國家的產業發展受到影響。

　　2017年底我在中華民國核能學會年會中演講時，曾提出「一綠(10%)、二核(20%)、三氣(30%)、四煤(40%)」的配比建議，可供各界討論參考。參加3月10日民間能源會議的專家學者及民眾，也提出許多具體建議及構想，我們希望能為台灣找出最適當的能源配比，擘劃充分、穩定、潔淨及可行的電力發展藍圖。

　　為了讓大家寶貴的意見在會後能被保留下來，成為國家未來能源政策的重要參考，我們邀請與會的講者執筆，將當天發表的主題化為深入淺出的文字，集結成書，期望被更多人理解。「以核養綠減碳」，現在的執政者不願做，就讓我們來做！這是我們對台灣能源政策的態度，也是守護環境與能源安全的信念。
推薦序

公投結果，不容漠視

　　2011 年 3 月 11 日，日本東部發生了一場大地震，地震引起的海嘯，不僅造成沿岸居民生命財產的嚴重損失，也摧毀了福島核電廠，導致輻射外洩。這個事件，嚴重衝擊日本的經濟與社會，更影響了世界各國的能源政策。台灣位於西太平洋地震帶之上，國人當然也同樣憂慮核電廠能否禁得起地震及海嘯的衝擊。一時之間，國內反核聲浪高漲，矛頭對準即將完工運轉的龍門電廠，也就是核四電廠。

　　當時核四廠已經投入兩千多億經費，其一號機即將完工，準備插入燃料棒，但是由於福島事件在國內引發強烈的反核聲浪，立法院遲遲無法通過所需要的最後一部分預算。即使政府公開表示願意接受公民投票的考驗，以確保核能政策具有充分的直接民意基礎，但是民進黨仍然不斷以肢體衝突方式，阻止當時的立法院通過核四公投提案，而使得此一重大政策無法決定。最後，在避免社會繼續內耗的考量下，馬總統不得不決定核四暫時封存，等待將來有缺電危機時再啟用，這是一個令人遺憾的決定。

　　但是後續的發展，讓台灣的能源問題越加複雜。因為 2016 年政黨輪替之後，執政黨主張 2025 年全面廢核，也就是說，不僅不會啟用暫時封存的核四電廠，而且要將正常運轉的核一、核二、核三電廠逐一除役，完全代之以火力發電與再生能源。這個主張好高騖遠、不切實際，勢必造成限電、缺電及空氣汙染的問題，因此社會各界不斷呼籲，希望執政黨千萬不要為了堅持「2025 非核家園」的意識形態，而倉促廢核。但是蔡政府一意孤行，即便在 2018 年底的公投之中，台灣人民明確表達反對 2025 倉促廢核的作法，執政黨仍然決定硬幹到底，完全不調整其能源政策。

　　蔡政府決定 2025 廢核的時候，向國人保證將不會出現缺電的危機，也不需要調漲電價，更信誓旦旦表示不會讓民眾在空氣汙染跟使用核電之間做選擇。但是不到三年的時間，這些承諾全部跳票。

　　第一，2017 年 8 月 15 日全台無預警大停電五個小時，人民一片恐慌。大家在停電之後才恍然大悟，原來我們的電力供應系統，在不使用核能的情況之下，是這麼不穩定。這個停電事件也迫使蔡政府面對現實，在 2018 年恢復已經藉故停用的核二廠二號機。如果不是核二廠緊急恢復啟動，我們今年還是會出現缺電或分區限電的窘境。

　　第二，在不漲電價方面，原本蔡政府誇口停用核電之後，增加再生能源的比例，絕對不會調高電價。但是從「絕不調高電價」，到去年偷偷改口說可能會「調高 25%」，到上個禮拜公開承認必須「調高35%」，大家心裡都非常清楚，這只是一步一步顯露出來的真相。事實上，根據學者專家的客觀估計，由於蔡政府錯誤的能源政策，我們的電價到了 2025 年，至少必須調高 45% 以上。這就是所謂「不調高電價」的承諾，到目前短短兩年多的實際發展情形。

　　第三，目前最嚴重的是，蔡政府保證增加火力發電並不會造成空氣汙染，然而我們今天所目睹的事實是，提高火力發電使得中南部霧霾不斷，嚴重威脅到民眾的身體健康。原本可以看到遠方中央山脈的嘉南平原，現在經常處於一片霧霾之中。尤其在冬季，中南部空氣品質惡劣，能見度有時候甚至不到幾百公尺。南部的鄉親生活在這樣的環境中，每天出門必須要戴口罩。但是政府除了不斷告誡民眾紫爆日子不要外出，對空氣汙染完全束手無策。我們為什麼要過這樣的生活？我們為什麼要眼睜睜看著人民罹患肺癌、肺腺癌的比例不斷攀升，卻不能對政府大聲要求減少火力發電、讓我們過個有乾淨空氣的生活？其實問題的答案非常清楚：除非讓現在使用中的核一、核二、核三廠繼續運轉，甚至考慮在安檢無虞的前提下啟用核四廠，否則空汙問題不會減緩。不幸的是，蔡政府對這些呼籲一概置之不理，而對三大承諾的跳票，也沒有任何反省。

　　除了三大承諾跳票之外，目前政府能源政策的另一個大問題就是完全漠視公民投票的結果。2018 年九合一選舉時，民間團體提出多項公投，其中兩項跟能源有關的公投都以絕大多數通過。但是公投之後，政府因應這兩項公投決議的方式卻是「敷衍了事、我行我素」，其踐踏民意的態度令人無法忍受。

　　兩項能源公投的第一項是要求廢除《電業法》第九十五條第一項，也就是俗稱的「以核養綠」公投。《電業法》第九十五條第一項的規定是：「核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉。」當時民進黨政府增加了這個條文，就是要貫徹他們所主張的 2025 廢核政策。但是，過去兩年多來，民眾已經因為全台大停電的震撼，以及空汙嚴重等問題，覺得不應該用這麼倉促的作法，要求2025 年馬上廢核，所以才會透過公投提案，辛苦完成連署，來表達廢除《電業法》該條文的意向。另外一項公投，則是有鑑於霧霾日益嚴重，因此要求「平均每年至少減少百分之一的火力發電」，這裡主要指的是燃煤發電，而不是天然氣發電，因為民眾再也受不了大量燃煤發電產生的二氧化碳、硫化物，以及PM2.5。

　　這兩個公投的結果，都是以非常懸殊的比例通過。這代表台灣民眾已經不像福島事件發生時，對核電廠抱持極端恐懼的心情，或甚至寄望於渺不可期的再生能源大幅成長，來解決我們的能源需求。在這兩個公投案順利過關之後，政府的回應又是如何呢？

　　第一，蔡政府對於「以核養綠」公投，採取表面敷衍、實際蠻幹的作法。它先宣布《電業法》第九十五條第一項在公投之後一個月內廢除，看起來好像不再要求 2025 廢核了。可是接著從總統府到行政院、從經濟部到能源局，每個機關都公開表示 2025 廢核的目標不變。換句話說，核一、核二、核三仍然不會辦理延役，核四廠也不可能啟動，因此實質上仍然繼續推動沒有《電業法》條文依據的 2025廢核政策。蔡政府的狡辯是：「反正我已經公告廢除《電業法》相關條文了，所以就算是已經回應了公民投票的結果，但是我還是要執行2025廢核，不管有沒有法律依據都一樣。」雖然我們都不是法律專家，也一看就知道這是知法玩法的伎倆。蔡政府只是形式上敷衍了公投的結果，但是實際上踐踏了公投所展現的民意。

　　對於「反空汙」公投的回應，蔡政府的作法更是粗暴。反空汙公投要求火力發電必須年減至少百分之一。但是政府的回應則是：明年跟後年連續兩年，燃煤發電可以各減百分之一；但是接下來，我就不再減百分之一，因為電會不夠。民間團體質疑說，公投主文並沒有說只減兩年，蔡政府則搬出《公投法》第三十條，說創制複決所決定的公共政策，政府機關有義務在兩年內，不得變更其內容。但是兩年之後，這個拘束力就不再存在，因此該公投自動失效。這個曲解法律條文的說法一出，各界撻伐不斷，因為本來這個條文的意思是說，無論法律案或公共政策，在公投決定之後，保證至少兩年內，政府不能做任何變更；至於兩年之後，政府如果要更動，就必須經過另外一個公投，或者經過正式修法程序。但是，現在政府的解釋卻變成任何公投最多只有兩年的賞味期，兩年過了之後，公投結果自動失效。

　　如果用這種方式解釋，去年底所通過的七項公民投票，其他的幾項也當然要比照辦理，其效期一律只有兩年。譬如我們通過了「反對興建深澳電廠」的公投，照政府的解釋，兩年之後深澳電廠就可以開始蓋，不必再經過公投同意或任何法律程序批准。又譬如我們通過了「反對核災食品進口」的公投，按照政府的說法，兩年之後公投自動失效，日本核災地區的食品就可以自動進口，不必民眾同意。哪個政府能夠這樣肆無忌憚曲解法律、踐踏公投？就是現在的蔡政府！

　　如果法律可以這樣曲解，我們也不禁聯想，即使將來人民提案要把投票年齡下修到十八歲，並且獲得通過，難道政府也要說，下修投票年齡只有兩年有效，第三年就必須自動恢復到二十歲？這不是造成天下大亂嗎？又譬如，獨派人士拼命追求的「以台灣名義加入聯合國」，或「以台灣名義參加奧運」等公投，如果通過之後同樣只有兩年效期，是否兩年之後就自動恢復「中華民國」的名義？還是政府到時候再硬拗說這些公投永遠有效？《公投法》第三十條豈容如此恣意解讀、選擇性應用！

　　我們看到如此知法玩法、踐踏民意的政府，心裡感到沉痛萬分。在這樣的背景下，長風基金會與馬英九基金會共同主辦「民間能源會議」，希望大家能夠集思廣益，以更理性、更客觀的分析與建議，來探討我們究竟應該如何制定國家能源政策。另一方面，我們也對於去年公民投票結果，沒有被實質尊重，而只是被政府敷衍應付，表達嚴正的抗議。

　　本次會議，非常榮幸邀請到香港城市大學校長郭位教授發表主題演講。郭校長為全球核能系統安全的權威，也是福島事件後第一位被日本政府邀請實地考察福島的外國學者。在主題演講之外，我們依序分組討論化石能源、再生能源，以及核能，每個分組都有三位該領域的傑出學者專家發表論文，並開放觀眾提問。最後，我們以圓桌論壇的形式，邀請產業界、媒體界、社運界，以及政界代表，分享他們對台灣能源問題的看法。無論在分組討論或圓桌論壇，都有不少觀眾發表意見，雖然大家的看法未必一致，但討論的態度是開放、誠懇的。總體而言，這是一場重要、及時且成功的研討會，主辦單位要再度感謝所有出席貴賓、工作人員及志工朋友的共襄盛舉。

　　會議之後，主辦單位決定將所有論文及圓桌論壇的記錄集結成書，以見證台灣民間力量對能源問題集思廣益的努力。另外，有鑑於核廢料如何處理的問題也是社會大眾關切所在，因此我們又邀請了李敏教授及趙嘉崇教授，針對此一課題撰寫論文，一併收入本書之中，以求討論更加完整。本書得以順利出版，我們要特別感謝聯經出版公司林載爵發行人、陳芝宇總經理、胡金倫總編輯的大力協助，以及蕭旭岑先生、張德厚先生、錢玲岑小姐及謝於純小姐的辛勞。希望大家的付出，有助於全國民眾更加了解台灣能源問題的關鍵所在，並因此號召更多有志之士，為台灣的永續發展、全民健康、民主法治一起努力！