淨零排放：能源政策的創新與挑戰

(馬英九　中華民國第12及13任總統、馬英九基金會董事長)

(江宜樺　前行政院院長、長風基金會董事長)

 

(杜紫軍　前行政院副院長、電機電子工業同業公會會策顧問)

(吳珮瑛　國立台灣大學農業經濟學系教授)

(童慶斌　國立台灣大學生物環境系統工程學系教授、永續辦公室執行長)

(魏國彥　前行政院環保署署長、逢甲大學創能學院講座教授)

(毛治國　前行政院院長、國立交通大學終身榮譽教授)

(梁啟源　國立中央大學管理講座教授／塗千慧　中華經濟研究院高級專案管理師)

(陳中舜 中華經濟研究院助研究員)

(葉宗洸　國立清華大學工程與系統科學系教授)

 

主持人：馬英九（中華民國第12及13任總統、馬英九基金會董事長）

與談人：江宜樺（前行政院院長、長風基金會董事長）

李　敏（國立清華大學工程與系統科學系特聘教授）

林聖忠（中原大學榮譽教授）

陳燦耀（國立清華大學工程與系統科學系教授）

陳立誠（台灣能源部落格版主）

黃士修（「以核養綠」公投發起人）

 

 

 

　　長風基金會江董事長宜樺，各位貴賓，各位媒體朋友，大家好！

　　

　　我在總統任內就關心能源，辦過2次大型的能源之旅，邀集政府首長與媒體264人，訪問全國能源機構。我卸任後，繼續關心能源，尤其看到台灣6年來發生5次大停電，缺電情況嚴重，令人憂心。

　　

　　2016年3月，我與剛當選的蔡英文總統在台北賓館會面。我提醒她，2025年台灣綠能占比20%的主張，不可能達成；美國彭博新聞社也認為這是一個「遙不可及的遐想」。 

　　

　　但是蔡總統說，她的能源專家都是世界一流的，不會有問題。結果2017年8月，台灣就發生大停電，6年來已經發生5次，證明民進黨政府能源政策錯誤，根本無法解決台灣缺電問題。3年前，長風基金會跟馬英九基金會合辦「2019民間能源會議」，並提出具體建議，然而蔡政府根本不理會這些建議。三年後的今天，台灣的缺電依舊嚴重。民進黨政府的能源政策必須儘速改弦更張。因此今天辦理第二次能源會議，檢討政府今年3月公布的淨零排放能源路徑圖，能否達成目標，以及台灣如何不缺電。

　　

　　首先我要談2個新的發展。第一是日本首相岸田文雄7月14日宣布，將在今年冬季重啟最多9座11年前關閉的核能機組，以穩定能源供應。加上已重啟的10座與政府批准重啟的7座，總共26座，已超過當年關閉機組的一半；韓國新任總統尹錫悅，今年6月剛上任，就發表「核電復活宣言」，痛批前任總統文在寅錯誤的廢核政策，是「愚蠢的行為」。7月5日韓國政府提出新能源政策方向，在2030年前將核能發電占比提高到30%以上，化石燃料進口依賴度從去年81.8%降至60%。弔詭的是，目前跟我國同樣是獨立電網、缺乏自主能源但不缺電的日本與韓國，都決心大力發展核能，只有缺電的台灣反而堅持廢核，這代表什麼意義？

　　

　　第二個新發展是歐盟正式確認核能也是綠能！工總理事長苗豐強說：令人振奮。顯示大家都知道，如果再不能有效減碳，人類就會走上滅亡之路，而減碳必須靠核能。

　　

　　去年3月底，歐盟「聯合研究中心」就已經認定核能不排碳，是綠能的一種。8月份，聯合國歐洲經濟委員會（UNECE）呼籲不用核能，2050年就不可能達成碳中和。美國能源部長葛蘭紅也在去年11月COP-26中指出，核能是電網排碳的主要工具。英國《經濟學人》週刊則在去年11月刊出專文「核能安全而必要」；同月美國《時代》週刊也以專文強調「以核減碳」的必要性，不用核能就無法達成2050年碳中和的目標。

　　　

　　國際能源總署（IEA）則在今年6月底指出，全球要在2050年達到淨零排放目標，核能發電必須成長兩倍。就在十天前，歐盟在7月6日確定將核電納入「永續分類」的「綠色投資項目」，也就是說，歐盟27國正式認定核能為綠能。世界核能蓬勃發展的趨勢如此明確，台灣如果還繼續忽視這個世界大勢，一定會被淘汰。

　　

　　2021年「聯合國氣候大會」決議在2050年前達成「淨零排放」目標後，要求全球加快「減碳」腳步。然而行政院在今年3月推出的《台灣2050淨零排放路徑》，卻仍堅持將排碳最少的核能排除在外。各界專家都質疑，如此要想在2050年達成淨零，簡直是天方夜譚！經濟部長王美花也坦承這是個挑戰。蔡政府在我國再生能源發展極為遲緩且昂貴的情形下還堅持廢核，完全無視於台灣的電網脆弱、能源短缺、供電不穩。最不可思議的是，蔡政府耗費上兆元新台幣發展綠能，目的是取代同樣是綠能的核電而非火力發電，更是先進國家絕不會犯的奇怪錯誤。這就是我國當前能源政策最荒謬的笑話。

　　

　　蔡總統11年前主張非核家園時，確實有德國、瑞士、比利時主張廢核，但目前瑞、比二國已決定將廢核時間無限期延後；原先堅定反核的德國經濟兼氣候行動部長哈柏克（Robert Habeck）也在今年2月坦承正在考慮是否延長核電廠的使用年限，不再堅持今年底廢核。美國拜登政府，罕見地將協助歐、亞、非6個國家興建核電廠，包括波蘭、烏克蘭、羅馬尼亞、肯亞、巴西與印尼。同時，美國民主、共和兩黨在發展核能議題上意見完全一致。

　　

　　事實上，俄烏戰爭凸顯能源可作為戰略武器，與國家安全密切相關，各國因此更加重視能源自主。據《路透社》報導，德國總理蕭茲，在2月下旬坦承俄烏危機讓德國全面檢討能源政策，必須顧及國家安全。德國的能源中，天然氣僅占27%，且歐洲各國電網相連，德國電價雖貴到台灣的5倍（一度電新台幣12元），並不擔憂缺電，但也必須檢討能源政策。然而日本、韓國與我國，都是獨立電網國家，無法進口電力，必須擁有自主能源供應。我國將50%能源仰賴進口的液化天然氣，在基載電力不足下，這樣的作法會帶來嚴重的國安問題。 

　　

　　現在微小型反應器（Small Modular Reactor, SMR）以及核融合（nuclear fusion）技術的新發展，顯示核能有更多有利條件成為世界未來的主要能源，台灣不能繼續死守在非核家園的觀念中，應該趁歐盟認定核能也是綠能的此刻，毅然改變僵化的能源政策。依據政府非核家園規劃，2025年再生能源占比須達20%，然而經濟部估計只有15.27%。蔡總統非核家園的政策已經跳票了，2025年要達成再生能源20%都做不到，更遑論2050要達成淨零排碳！

　　

　　目前全世界核電機組共440座，法國總統馬克宏在今年2月宣布「核能復興」計畫，將新建14座機組，加上現有的56座，總數將達70座。現有93座機組的美國，將繼續讓現有核電廠延役，並投資興建微小型反應器（SMR）。現有55個機組的中國大陸，預計在2030年前投資5,000億美元新建150座機組，屆時大陸將擁有200多座機組，取代美國成為世界最大的核能國。本世紀末全球估計將有多達700多座機組，包括沙烏地阿拉伯與阿拉伯聯合大公國等產油大國的核能機組在內，核能將成為各國主要的能源。

　　

　　各位女士先生，今天我的結論是：台灣能源問題的解決，並不缺技術、也不缺資金、更不缺人才，唯一缺的，就是一個頭腦清楚，熟悉世局，反應快速，知錯能改的政府！台灣要向前行，能源政策一定要再轉型。

 

　　謝謝大家！

 

 

　　三年前，長風文教基金會與馬英九基金會合辦第一次民間能源會議，以「以核養綠」以主題，探討台灣能源政策的新願景。當時2018年年底的公民投票落幕不久，「以核養綠」公投案獲得多數民意支持，逼使政府必須廢除《電業法》中硬性規定2025年之前停用核電的條文。雖然學者專家都呼籲政府要儘快檢討其能源政策，以防台灣出現「缺電、限電」危機，但蔡總統一意孤行，即使缺乏《電業法》的法律依據，仍悍然推動其建立於「2025非核家園」前提上的「能源轉型政策」。

　　

　　蔡政府所謂「能源轉型政策」，就是試圖透過「廢除核電、全力發展風電、太陽光電及天然氣發電」，在2025年完成「非核家園」的目標。如果以蔡總統上任後的第一個完整年度（2017年）為基準，到目標年度（2025年）為止，再生能源（風電及太陽光電）將從台灣全部電源配比的4.6%躍升到20%，天然氣發電將從33.9%提高到50%，燃煤發電將從47.4%降低為30%，而核能發電則從8～12%左右，逐年下降而終歸於零退場。

　　

　　然而，截至目前為止，「能源轉型政策」的執行率卻嚴重落後。到去年（2021）年底為止，再生能源仍只占全部電力的6%，天然氣仍然只占37%，而燃煤依然高達44%，核電則維持9%左右。換言之，從2016年蔡總統上任到目標年2025年，姑且以9年時間計算，前面5年再生能源只增加了2%，後面4年必須增加14%，才能達到目標的20%，但這是完全不可能的！同樣地，過去5年來，天然氣發電只增加了3%，後面4年必須暴增13%，才能達成目標的50%，但這也是完全不可能的！而燃煤發電在過去5年只減少了3%，卻必須在未來4年再減少14%，更是完全不可能的事情！

　　

　　我們要沉痛地指出：不必等到2025年，大家就知道蔡總統的「能源轉型政策」已經注定失敗，因為空有美夢，但執行進度慘不忍睹。尤其是目前仍然穩定發電、占全部電力9%的核能發電，當核電廠機組逐一停用除役之後，2025年百分之百會出現「缺點、限電」的結果。到了那個時候，台灣面臨的挑戰不是電價漲幅多大的問題，也不是台電公司、中油公司會不會倒閉的問題，而是簡單兩個字：「缺電」！

　　

　　由於「非核家園」政策目標的錯誤，台灣的電力供應已經面臨嚴峻考驗。但是讓這個「必然缺電」前景更複雜的是，我們現在還增加了「淨零排放」（Net Zero Emissions）的挑戰。2021年11月，聯合國氣候大會在英國的格拉斯哥（Glasgow）召開第26屆年會（Conference of Parties, COP26）。有鑑於氣候變遷的危機越來越明顯，與會國家乃一致通過決議，宣佈要在2050年之前，達到全球「淨零排放」的目標。

　　

　　《格拉斯哥氣候公約》的重點如下：

 

　　（1）重申《巴黎協定》的降溫目標，以工業革命前的平均值為準，努力將全球平均氣溫上升的幅度控制在2˚C之內，長期而言最好是控制升幅在1.5˚C之內。

 

　　（2）以2010年平均值為準，必須在2030年前將全球二氧化碳排放量減少45%。

 

　　（3）2050年左右達到淨零排放，意即全球溫室氣體的總排放與總吸收量相平衡之後，其淨值為零。

　　

　　「淨零排放」是一個極為崇高的理想，也是一個極為艱難的挑戰，因為這牽涉到人類如何因應「氣候變遷」、如何共同維護一個適合生存的環境，但也必須認真改變我們既有的生活習慣。在格拉斯哥會議之後，世界各國紛紛擬定如何達成「淨零排放」的策略與路徑圖，雖然目標年度參差不齊、手段各有差異，但都展現了一定的決心。從目前出爐的各國政策來看，大部分呼應COP26的宣言，以2050年為達成淨零的目標年，而手段則包括增加再生能源、增加核能、推廣電動車、實施碳交易、碳捕捉、碳關稅等措施。

　　

　　由於台灣不能自外於國際社會，因此行政院也在今年3月底提出我國的「淨零排放路徑圖」，宣示將從「電力部門」及「非電力部門」雙管齊下，在2050年達成我國的淨零排放目標。簡單地講，「電力部門」將進一步強化再生能源的比重、減少火力發電的占比，而「非電力部門」則從住宅、商業、運輸等方面著手，希望最終達成「零碳排放」的目標。

　　

　　就大家所關心的能源政策而言，在政府的「2050淨零排放路徑圖」中，再生能源將從「能源轉型政策」的全國電力占比20%，進一步提高到60～70%；搭配碳捕捉技術的火力發電，將進一步減少到只占20～27%；抽蓄水力維持1%；剩下的則是加快研究氫氣發電，希望能負擔全國電力的9～12%。

　　

　　然而，這個「淨零排放路徑圖」公布後，社會各界一片愕然，都認為是天方夜譚，因為目前再生能源只有6%，要變成65%左右，等於是必須增加10倍以上，然而我們可用來增置太陽光電的土地在哪裏？可用來增設風力發電的海岸及海域又在哪裏？而目前政府拼命開發天然氣接受站及發電廠，使火力發電占比高達80%（如果幾年後核電除役，火力發電甚至可能高達90%），如何在2050年降為25%左右？至於氫氣發電，現在完全沒有蹤影，如何能在幾年後超越其他起步更早的國家，而設定一個比他們都還要高的發電能量及占比呢？

 

　　行政院「2050淨零排放路徑圖」宣示的願景極為漂亮，包括：新建築物100%為零碳建築、智慧電錶及變電所設置率100%、所有產業全面汰換設備為零碳設備、電動車及電動機車市售比也是100%。但是對於如何達成這個「一切都100%零碳」的美麗新世界，卻沒有任何具體的策略及作法，也沒有像其他國家一樣的每5年計劃書，彷彿只要講完理想目標，事情就已經做完了。

　　

　　值得注意的是：在「淨零排放」的大方向下，世界各國深知目前光電及風電能量仍然有限，光靠發展再生能源並無法達標，因此紛紛借重核能發電，有的恢復核電廠運作，有的增建核電廠以提高核電占比，如日本、韓國、法國、英國、芬蘭等等。另外，歐洲議會也在不久之前（2022年7月6日），通過歐盟的提議，將核能列為「綠能」，可作為「永續能源投資項目」。這個決定極為關鍵，不僅正式承認「核能」確實有助於「減碳」，同時也使各國可以透過發展核能為手段以達成「淨零排放」的目標。

 

　　在全球「反核運動」日漸邊緣化、「淨零排放」成為環境生態的首要議題之際，惟獨台灣的蔡英文政府反其道而行，固執地堅持「2025非核家園」的反核意識形態，提出一個「廢除核電的淨零碳排路徑圖」。在這種「意識形態掛帥」的決策思維下，可以預期政府的「2025能源轉型政策」與「2050淨零排放路徑圖」都必然失敗收場，因為台灣既無法達成再生能源大幅增長的目標，也必須燃燒更多的煤炭來補足廢核之後的電力缺口（大約660萬瓩）。

　　

　　就民眾的角度來看，我們幾年後必須承受的後果是：（1）缺電、限電、跳電，日常生活及產業活動都深受影響；（2）大量燒煤，空污嚴重，呼吸系統疾病及死亡劇增；（3）由於綠能不足，出口貿易遭受歐盟國家「碳邊境調整機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）的懲罰，使經濟成長及就業機會減少。

　　

　　以上兩個議題（「淨零排放」與「能源政策」）是息息相關的，如果能夠從科學、民生的角度來分析並做成決策，我們就有機會完成台灣真正需要的「能源轉型」，並對控制溫室氣體做出重要貢獻。但是如果先入為主地堅持某種政治立場，不願面對事實真相也不願進行理性辯論，那就會讓公共政策被「意識形態」所綁架，而走入無解的死胡同。過去多年來，蔡政府不顧現實情況、漠視世界潮流，堅持要在2025年之前完全廢除核電，不願意考慮讓核電在再生能源尚未成熟佈建之前扮演「以核養綠」的角色，更不願接受「核電」最後也晉身「綠電」、從而「核綠共生，取代火力」的發展，這是台灣能源轉型政策最致命的錯誤。

　　

　　「錯誤的政策比貪污還嚴重」，台灣的「2025非核家園」政策就是一個典型的例子。它在願景訴求上相當動人，卻是欠缺現實基礎、無法達成「穩定供電、減少空污」目標的口號而已。本次研討會，正是有鑑於「追求淨零排放」的世界趨勢、以及「穩定電力供應」的重要性而召開，因此我們分成兩個場次，邀請了多位傑出的學者專家與會，希望從「觀念釐清」、「問題分析」到「政策檢討」，創造一個不同於政府意識形態宣傳的思考空間。相信會後所出版的專書論文，對於台灣社會瞭解「淨零碳排」及「能源政策」兩個議題，都能有實質幫助。