新聞傳播、兩岸關係與美利堅：台灣觀點-FindBook 找書網 ISBN:9789570873085

章節試閱

公共服務媒介的錢、人與問責：多重模式，兼論中國傳媒改革
前言
「中國模式」不會只有一種論述，不會只有一種實踐。同理，公共服務媒介（public service media, PSM）的模式也有許多種，各自烙印其歷史條件的胎記，面對當代資本壓力，各國PSM的奮進成果，亦見差別。

有些在商業影音環境中，被迫增加私人的贊助，如美國。與此相反，另有逆流而上，將原本是PSM部分財源的廣告，從其收入剔除，為此而短缺之數，另從財政撥款與商業稅捐挹注，如法國與西班牙。有些蓄勢待發，先由民間社團醞釀鼓動，要求其政府創新組織與開徵多樣財源，鞏固、支持與擴大PSM的能見度與影響力，平衡商業勢力，方向之一是結合高教等等非營利資源與機構，如美國。另外，同樣或說可能更值得注意的是，已經有公廣機構，如英國的BBC，力能以其人之道還諸其人之身，卻又因為其市場競爭力強大，因「成功」而遭忌，政治力在意識形態作祟，以及資本遊說的壓力與召喚下，出面阻撓PSM擴充。
「不是BBC就不可能是公共電視嗎？」答案是明顯的。何況，BBC本身也歷經變化，並不靜止，BBC以外，PSM模式林立、五花八門，本文的任務就在釐清與闡述，先說同，後述異，目的在於從中演繹理論的憑藉、實踐的取徑，作為改革中國傳媒的參考。
中國各層級的廣播與電視機構，與世界各國的PSM，至少有兩個共同點。
首先，財產權都不是私人所有，1980、90年代以來的私有化浪潮，沒有席捲公廣領域，法國第一台之外，各國公廣機構不但維持公有地位，其頻道數量亦在擴張，包括香港特首在2009年9月宣布，香港電台未來數年內即將升級，收音機之外，另要自擁數個電視頻道，不再如同現制，只是責成私人商業台播放其節目。其次，不斷改革，隨技術條件的變化，公廣機構產制與採購的內容，不僅只是利用地表特高頻無線電波傳輸，而是業已利用衛星與超高頻電波，並進入了有線、電信系統與互聯網，這就使得傳統的PSM不得不與時俱進，成為公共服務「傳媒」（public service media, PSM），融合影音圖文於一爐，雖然各國PSM進入這個新階段的速度與表現，必有差異。
有共相，就有殊相。除了產權公有不變與服務範圍的不斷革新，各國PSM的內涵頗見差異。PSM在各國誕生的條件與性質，是很重要，惟後天演變，更稱關鍵。下文擇要簡述PSM出現的歷史背景後，隨即進入主體，分梳PSM的三個面向。一是財政收入的來源。二是人員構成，包括兩類人，一是經營團隊，再就是基層員工。PSM員工的多寡與組織形式，經常又是PSM財政大小的直接反映。三是PSM通過哪些機制（市場表現、受眾參與及資訊公開），以示對其真正主人，也就是本國公民與社會負責；反過來說，社會如何向PSM「問責」，如何要求PSM對公民負責。最後，依據對各國PSM的共相與殊相的析辨，本文主張，在公有產權的基礎下，承襲但又創新的財政與內容流通模式，可以是改革中國傳媒的優先選項。
誕生背景
反對公共廣電的眾多論述當中，相當常見的理由之一，就在反覆強調，該制度成為當年的世界主流，是因頻道稀有，如今技術發達，頻道過多而不再稀少，既然如此，公共體制就當退位。事實上，這個說法並沒有正視史實，若能正本清源，予以還原，就會發現，無論是歐洲或美國，電波資源稀有都不是最重要，更稱不上是政府高度管制這個新興傳媒的唯一理由。更不用說，不但早年已有經濟分析，指陳廣電的公共性與外部性，都是PSM問世的重要原因，迄今，更有精湛的專業解剖，指出在多頻道的年代，公共服務廣電制度不但並非明日黃花，反倒更見需要。
英國廣電協會（BBC）最早是私有，1922年由電器商聯合組成，1927年元旦改為公營，主要原因有三。先是民族與統治階級的「文化」考慮，擔心商業低俗，品味擾人。其次是市場經濟競爭的殘酷性，導致第一次歐戰，「社會」力量遂有反省，進而反制。最後是「經濟」因素，消費電子器材廠商無力供應制播節目的資源，公權力直接向納稅人抽取收視費，對硬體廠商無害，反倒有利於快速籌措生產廣播內容的經費。
美國的體制雖然不同，但仍保留二成電波作為非商業用途，商用波段不是如同土地按價出售，而是依據「公共信託」模式分配，申請人必須滿足「公共利益、便利或需要」的條件。同樣，電波稀有與否並非重點，1920年代國會就此辯論時，議員清楚指認，電波是公共財，電波承載的內容足以產生龐大的政治、文化……作用，10亦即廣播具有明顯的「社會效益」，不容任何人完全占有其利。
只是，信託與公益，只能在小範圍約束私有的商業電子傳媒。美國公共電視的誕生，還要等到1960年代。當時，民權運動風起雲湧，權利意識延伸進入傳媒，除了抨擊利潤歸私的傳媒，美國人成群結社，紛紛要求政府創設公視。1967年末，總統詹森（Linden Johnson）很快收割社運的果實，跳上推動公視的列車，要求國會快速通過法案。就在美國民眾尚且沉醉於公視降臨時，詹森迅速提名陸軍名人、曾任「通用動力」（General Dynamics）公司總裁的培士（Frank Pace）作為公視首任執行長。培士表示，他將研究如何利用公共電視，作為控制暴動之用：現在，一度熱情擁抱公共電視的支持者，不免納悶「這下子公視豈不要被詹森擁抱至死？」
創建公共電子傳媒的動力，出於政治，不是電波多寡的技術原因，同樣顯現在亞洲，只是更戲劇化。1979年南韓總統遇刺身亡、次年光州事件，隨即有大眾傳媒重新組合的政策，一舉將所有私人廣電國有化，殘酷的歷史際遇竟然意外地成為日後韓流的先河。2006年，反對泰國首相塔信（Thaksin Shinawatra）政府的示威活動長期盤據曼谷大街，軍方介入後，塔信外逃，軍方成立臨時政府，沒收塔信擁有的電視公司。幾經折衝，軍政府順應社會業已倡議一段時間的要求，亦即將該商營頻道轉變為公共電視。雖然不乏國會議員質疑，傳播學者、社會行動人士及媒改社團的意見亦告分歧，有人認為軍政府不可信賴而反對，但也有人主張順水推舟並無不可。正反勿論，2008年元月，亞洲最新的公共電視台誕生於激烈的社會與政治衝突聲中。
財政來源：政府撥款、執照費與廣告
如同誕生背景有別，各國公視的收入來源及其規模，亦見差異。節目產制經費從何處取得，對於傳媒內容的品質良窳、多樣程度與保守改良或激進的性格，固然不是一對一的決定或影響方式，卻不可能不生短期的牽制，也不會不對公視之長期性格與內部文化，發生長遠的約制及塑造之能。如果徹底依賴商業收入，並且必須自行承攬廣告、進入市場競爭的傳媒，即便產權國有或公有，其表現究竟與私有商業傳媒會有多少差異，恐有疑問。反之，縱使必須從事市場競爭、爭取合適的收視份額，但只要其產權公有，且收入不取廣告而是另由政府安排，全額撥款或取執照費，則其表現與「私有且營利導向」的傳媒，必有差異，甚至可以大相逕庭。

公共服務媒介的錢、人與問責：多重模式，兼論中國傳媒改革
前言
「中國模式」不會只有一種論述，不會只有一種實踐。同理，公共服務媒介（public service media, PSM）的模式也有許多種，各自烙印其歷史條件的胎記，面對當代資本壓力，各國PSM的奮進成果，亦見差別。

有些在商業影音環境中，被迫增加私人的贊助，如美國。與此相反，另有逆流而上，將原本是PSM部分財源的廣告，從其收入剔除，為此而短缺之數，另從財政撥款與商業稅捐挹注，如法國與西班牙。有些蓄勢待發，先由民間社團醞釀鼓動，要求其政府創新組織與開徵多樣財源，鞏固...

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作者序

「新聞」一詞，最早可能是出現在唐朝。兩岸具有「現代新聞」意義的連動，最早可能起於1870年代。
根據溫禎文的考查，上海《申報》在創刊那一年底，報導前一年（1871）發生在八瑤灣（今日屏東縣滿州鄉港仔村）的船難事件，登陸的琉球人有五十餘位遇害。《申報》刊登該則新聞的同時，另有按語，指這是否事實，「未可知也」。這個按語引來讀者質疑報社，「不敢保證其真實性」，顯見沒有查證。當時，《申報》想要從官方探知真偽，「難如登天」。過了一年多，原本與日本無關的屏東海難，成為東瀛覬覦台灣領土的口實。當時，明治維新啟動不久，日本的「征韓」派失勢，「征台論」取而代之，日人利用美國人李仙得「番地無主」的謬論，執意派兵入台。這時已是1874年4月，《申報》記者於是來台，並在報頭說明，這次派遣專人赴台，是要藉機宣告自己的「新聞最為詳盡」。
依照此說，「採訪記者」（特派員）在中國出現的較早（甚至也許是第一個）例子，起因於後來演變為日本首次發兵侵台的「牡丹社事件」。
兩岸新聞業的發達，相去千年，但民間新聞得以後來居上的原因，基本相通。
新聞史學者朱傳譽曾有專書，指出在官辦的邸報之外，宋朝已經另有民辦的「小報」。業主出資聘請專人，向接近皇帝或其他「消息靈通人士」打探，「小報的每一條消息，都是靠採訪而得……小報有了專任的記者」，如「內探」就「相當於今日跑總統府的記者」。這些小報的內容有兩大特徵，頗能牟利。
一是「人情喜新而好奇」，尤其是在外患入侵，民眾想要知道時局政情之際，就會有小報「打破官方新聞限禁，迎合與滿足民眾需求」；雖有外患，宋朝與先前的唐朝不同，宋朝已是「夜禁鬆弛……到處商鋪……夜生活豐富……遷徙自由」。二是小報以誇張不實或聳動說法，作為廣為招來的手段，舉凡宮廷祕辛或名人八卦，不是口語謠言，而是白紙黑字，就在小報版面刊登，甚至出現假造詔書，抨擊在朝擔任宰相前後17年的「蔡京……公行狡詐，行跡諂諛，內外不仁，上下無檢」。
小報為了牟利而衝擊權威，朝廷自然採取多方手段，試圖禁止其發行。看小報被抓流放五百里，有人告發看小報，賞以銀兩。但殺頭生意還是有人做，小報屢禁不絕，存在長達兩百多年。唐朝的「恨天下無書以廣新聞」的「新聞」，並無貶義。但是，最慢至南宋1236年，已有著作指小報的內容多有「洩漏之禁」。報人只好「隱」小報之名，轉而「號之曰新聞」；至此，「新聞」二字等同於「小報」刊登的內容。這個時候，「新聞」的中性乃至正面形象，形同受累而成為貶抑之詞。
宋朝之後，華人社會的這類報刊，略可比擬但也不可同日而語的，包括1950年代初，創刊在台北市的《聯合報》與《中國時報》。兩報從1960年代中後期起，以渲染「社會新聞」逐漸使官營報紙失去主導地位。從1970年代開始，它們大放異彩二十餘年。在這個階段，我國從1970至1989年，年均經濟成長率逼近10%。兩報在1980年代初由美國稽核組織背書，相繼聲稱發行量達百萬，直到上世紀中後期、乃至本世紀初，兩報仍執言論之牛耳。陳飛寶教授來台訪談取得之資料，指兩報集團的海內外員工最高曾有六千與四千多人，即便兩個數字難以核實而可能需要打個折扣，規模仍很驚人。李金銓教授在本世紀初受訪，認為戒嚴年代的我國，《自立晚報》之外，位居主流的兩報迄至1990年代的二十餘年間，「開闢論壇、專欄灌輸民主價值」，對台灣有「莫大貢獻」。
電視在解嚴前的新聞表現，比較乏善可陳，儘管台、中與華視（三台）派駐海外的特派員與地方記者人數，如果比較現在的24小時新聞台，可能還是比大多數頻道，來得多些。我國約有十個全天候電視新聞頻道，電視記者的總人數雖多，分配到的資源卻少了很多；南韓與英國人口及電視的收入，數倍於我國，但南韓24小時新聞頻道僅一個，英國是兩或三個。這就使得我們的電視記者，若要施展所長，並不容易，即便記者仍在努力，讓人想起一百餘年前，韋伯（Max Weber）所說：「值得吃驚的，是在這些情況之下，這個（按：記者）階層中居然還有許多可貴的、道地的人存在。」就此理解，中視董事長鄭淑敏1999年在報紙刊登的付費評論，令人讀之心有不忍。她控訴，「商業競爭已經到了如火如荼的地步……每日節目收視排行……使已經惡劣的電視生態雪上加霜……令所有的電視人變成『蛋白質』（笨蛋：相信節目排行榜有意義，白癡：去附和追逐節目排行榜的爛規則，神經質：成天為節目排行榜雞飛狗跳）的行徑。」
往後，電視新聞的激烈競爭以及名嘴現象，並未減弱，反而加強。這是因為，電視新聞資源分散在前，記者的工作條件已經無法合理，其後，又隨著影音科技平台／社交媒介（如谷歌與臉書……）的出現，廣告主更是「移情別戀」，傳統媒介收入銳減，記者的處境雪上加霜。從2010至2020年，我國GDP增加超過四成，但上百電視頻道的廣告收入，從261億減少至176億；報業更驚人，由120億陡降為14億，兩報的路線與品質分道揚鑣，新興的第三家報紙旗幟鮮明。曾有《看》雜誌在這段期間調查，發現七家新聞頻道及四家無線台的新聞時段，「三器」新聞的比例平均高達43.4%，亦即記者的消息來源或取材對象，將近一半來自「網路瀏覽器」、「行車紀錄器」與「街口監視器」。電視新聞使用三器，也許無法全免，但比例如此之高，違背專業的要求；唯一沒有出現三器的電視新聞，是遲至1998年才在我國誕生的公共電視。
公視不使用或較少使用三器新聞，主要原因，來自公視的成立宗旨，以及隨之而來的制度支持，其中一個重要的表現，是公視相對必須、也能夠提供相對合理的「資源」，缺此，新聞記者的專業難有棲身空間。這個專業內涵，取決於「公共服務」的實踐，不是、無法也不應該如同醫師、律師等等專業，不宜通過政府或公會的檢測，核可其專業資格。實踐的成果不是檢驗信念的唯一標準，但最重要的標準，包括實踐的成果。
據此，提供資源讓記者專業得以發揮的較大空間，應該就是「公視」。或者，既然技術的變化天翻地覆，在手機、互聯網、串流與AI的年代，公視更準確的名稱，會是「公共服務媒介」（public service media, PSM）。這個專業表現於我國在內的所有國家，有一共同指標，亦即PSM提供的新聞，由於儘量恪守平衡而不偏倚的報導原則、理解新聞自由的真諦就在接納異端而不能只是鞏固同溫層，PSM在各國都得到較高的信任。當然，「此地不是佛國，不是滿街聖人」，這是很不完美的世界與傳播環境，PSM的報導與評論仍有性別、國家或民族、階級等等面向的偏差，遇有戰爭爆發，甚至會出現嚴重的失誤。惟若能給予總體評價，瑕不掩瑜的形容，也許不算離譜。
因此，已有國際組織，認定PSM是矯正「假新聞、不實資訊」的一帖良方；PSM愈是壯大，也就愈是能夠舒緩不實資訊對人心與民主的騷擾。始自2016年底，隨著美國總統大選，不實資訊的問題從美國往外溢散。至2017年3月，已有四個國際組織就此提出建言，題名是〈表意自由、假新聞、不實資訊與宣傳的聯合宣言〉；他們是聯合國的「表意自由特別報告人」、歐洲安全與合作組織（OSCE）的傳媒自由代表、「美洲國家組織」的表意自由特別報告人，以及「非洲人權委員會」的表意自由與近用資訊特別報告人。四個組織聯袂呼籲，表示公權力所當採取的六項重點工作之一，就是「國家應該確保強大、獨立與資源充分的公共服務媒介之存在，PSM有其清楚的職掌，就在服務所有公共利益，就在設定與維持高標準的新聞事業。」如果存在大規模的PSM，並且使其成為市場領導者，又有法規的要求，則私人產權並且以廣告為主要收入來源的電視頻道，同樣也必須服膺公共服務的角色。此時，民間商業傳媒既是依法，同時也尚有財政能力，必須、也可以遵循新聞務求平衡與不偏倚的準繩。在歐洲若干國家，公共產權且不取廣告的PSM角色重要，它們是影音新聞的主要供應者，並且也能主導市場；在這個前提之下，不少歐洲國家也有法律規範，要求「私有且播放廣告」的廣電，也要符合PSM的要求。雖然，歐洲的這個體制無法高枕無憂，是經常枕戈待旦，隨時都在警戒，務求維持這個空間於不墜，而最好是還能擴大。

「新聞」一詞，最早可能是出現在唐朝。兩岸具有「現代新聞」意義的連動，最早可能起於1870年代。
根據溫禎文的考查，上海《申報》在創刊那一年底，報導前一年（1871）發生在八瑤灣（今日屏東縣滿州鄉港仔村）的船難事件，登陸的琉球人有五十餘位遇害。《申報》刊登該則新聞的同時，另有按語，指這是否事實，「未可知也」。這個按語引來讀者質疑報社，「不敢保證其真實性」，顯見沒有查證。當時，《申報》想要從官方探知真偽，「難如登天」。過了一年多，原本與日本無關的屏東海難，成為東瀛覬覦台灣領土的口實。當時，明治維新啟動不久，...

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自序

第一章　公共服務媒介的錢、人與問責：多重模式，兼論中國傳媒改革
前言
誕生背景
財政來源：政府撥款、執照費與廣告
公廣人：組織規模及垂直整合
問責公廣：資訊透明、受眾參與、公信力與收視率（質）
中國傳媒改革
結語
第二章　公共服務媒介、共和民主論與「假新聞」
前言：私有化止步
PSM實踐「共和民主論」
「假新聞」扭曲「自由多元論」
結語：燈火通明中
第三章　辨識「中國因素」，還原新聞自由：建構台灣傳媒的出路
前言
國家的矛盾屬性與轉變：從政治雙重性到納入市場想像
資本的分裂與算計：三類五種...

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