環境管制：權力、市場與責任

環境管制的內涵
　　環境的許多切點，影響著環境管制的單元與內涵。環境介質是當中一個重要的切點，包括空氣、水、廢棄物或毒性化學物質（空水廢毒），都可能成為一個獨立的管制單元，其內涵（包括管制手段的選擇、管制程序的設定等等）因而有異，立法的方向（空氣污染防制法、室內空氣品質管理法）或執行的機制安排（空氣品質管制處、氣候變遷署）也因而相應分疏。管制手段的結構性轉變，更影響管制的內涵。隨著市場機制在環境管制上的運用，引起經濟誘因的興起，創造出環境收費、補貼，可交易的污染許可市場，與傳統用環境標準、許可、制裁等形成對比與改革關係。民主機制下程序的改變，尤其是公共參與及對話協商的強化，也反映出環境管制的結構性變遷。環境管制因而形成了傳統的命令控制與強調協商與經濟誘因的改革環境主義(reform environmentalism)。
　　自然環境分為「源」(source)與「匯」(sink)，影響著實體的環境管制。「源」指涉包括空氣、水、土壤、土地、草木、礦物等資源，「匯」則指涉包括污染、廢棄物、毒物等必須處理掉的部分。從環境管制的角度看，「源」與「匯」的區分，與自然保育及污染防制的區分相當。但正因為兩者在性質上有根本性的差異，因而環境管制的內涵與邏輯也相當不同。當然，兩者都是環境管制的一環，自然也分享許多共同的性質。

程序理性的環境預防
　　環境問題也可分為預防與處理。實體環境管制受到環境預防與處理的切點，而有結構性的差異。在絕大多數環境議題的處理，都涉及問題發生的因應，包括污染防制及棲地破壞的處理。但也有許多環境管制在於透過機制的建立，預防環境問題的發生。無論因應或預防，都可能在具體的環境管制中出現（例如空氣污染管制）。然而，環境管制當中，最具有預防性的，不外在七○年代的美國透過國家環境政策法(National Environmental Policy Act, NEPA)所建立的環境影響評估(environmental impact assessment, EIA)，這也是環境法領域帶給其他管制領域最大的啟發與貢獻（如管制影響評估〔regulatory impact analysis〕的發展）。

環境管制帶動的三個突破
　　環境管制提供我們超越法律條文的視角，從脈絡中務實掌握影響決策的因素，並做機制的建構與運用，進而檢討精進，強化量能建構。相對傳統「依法行政」執著於法律條文的解釋，環境管制提供了三個可能的突破：
　　首先是全面理解管制結構。從管制的角度可以跳脫法律學科的分界，看到環境議題的管制可能由各種不同的法律共同構成，各有其功能及侷限。例如廢水污染可以從契約、侵權行為損害賠償、行政管制或有期徒刑等各種法律領域切入。
　　發展較晚的環境法，鑲嵌在當時既有的法律學科分界中，不僅變成割裂的議題，也被各領域既有的法學方法影響，往往聚焦成構成要件是否該當、請求權基礎是否具備、有無違反一事不二罰原則等問題，對於解決實際問題的貢獻相當有限。例如2013年日月光廢水排放到後勁溪的案件中，高雄市環保局依據當時水污染防治法對日月光排放污水行為，處罰法定上限的60萬元罰鍰。法律解釋的研究方法既無法凸顯臺灣各地工廠「暗管文化」的管制赤字，面對法律的裁罰上限也無能為力，更難跳脫不斷提高裁罰上限或刑罰化的修法迷思，以全面的觀點思考制度因應的可能。
　　從政策與結構性的高度來了解法律的管制角度，可以掌握法律條文背後由管制目的、管制主體客體、工具與程序共同建構出來的系統，以分析不同管制法律間的異同，以及其整體所欲達成的政策意義。
　　其次是決策的多元網絡。在現代的環境決策中有多種不同的參與者，包括市民社會、法院、立法部門、行政部門、環保團體、行政部門、環境法學者、律師等等。這些不同的參與者，在利益衝突的環境決策中，都占有一定的角色與功能。不同案件的決策網絡也不盡相同。
　　1979年高雄林園聯合污水處理廠的廢水污染，因為欠缺法律依據而無法可管。立法院於1983年修正水污染防治法，授權由主管機關訂定事業管末排放廢水的標準，主管機關卻等到修法四年後才發布處罰事業排放廢水的依據。當高雄市環保局依據法律對污水處理廠開出罰單並要求兩個月限期改善時，行政法院以改善期限過短而撤銷處分。林園判決的後續法律討論經常只聚焦在兩個月期限是否過短的議題上，或者指摘判決打擊了地方環保機關的努力。然而，這個案件凸顯了環境決策的多元網絡。從司法與行政、立法機關間的關聯結構，可以看到立法程序粗糙、行政機關延宕發布命令，才能理解地方主管機關的急切，以及對法院判決有更全面而公允的評價。
　　在全球越來越緊密的時代，環境的決策經常是國際互動的結果。即便臺灣不是聯合國的會員國，但國際社會的壓力，或者透過經濟貿易體制、雙邊談判的途徑，甚至是跨國公司的供應鏈要求，都在在影響臺灣的環境決策。
　　最後則是多元治理機制的呈現。在法律之外，科技與市場、社會規範、協商程序等非法律方式，同樣可能達到管制功能。「道德勸說」是政府經由教育或勸導方式，試圖以喚起企業或大眾的道德感，期待人民自動自發地配合政府的環境保護政策。此外，非營利組織亦早已在社會的各個角落，展開教育、醫療、娛樂、保存自然資源、維護人類尊嚴與人權等行動，承擔了督促政府企業、帶動社會規範等等的重要功能。經濟學則提供了透過市場與經濟誘因帶動管制的觀點。透過對人們「自利心」的運用，允許政府介入市場，透過設定環境成本價格，使污染者能將其生產或消費活動所造成的損害成本內部化，以促成更有效的資源配置。
　　協商也從程序的視角提供另一種可能。協商可以降低雙方的對立，有助於理性的溝通與協調，並即時提供資訊予管制者，減輕管制者在事實釐清及分析有脫離現實及專家偏見的疑慮，不僅能減少訴訟成本，亦能開創出靈活而有效率的解決方案。
　　在行政管制的面向，行政管制更必須看到在行政裁罰之外，許可、標準、分區等管制工具的差異與侷限。管制理論可以看到形塑環境議題的機制、經濟與行為，環境惡化反映的不只是法律問題，還包括治理、市場與社會協調失靈等議題。
　　環境的治理，必須超越科技解決的迷思，也必須跳脫法條解釋的狹隘，運用管制理論於現實的治理脈絡，更能釐清問題，評估適當的管制策略，反饋為政策與法律的興革。是否進行管制、何時進行管制、不同管制工具如何運用、管制程序如何安排才能合理迎向管制目的？傳統的科技與法律狹隘聚焦，將有生命的環境置身於科技的運用與法條邏輯的梳理，從環境管制的視角，難以看到機制與結果、動態決策過程、管制效率以及機制的設計與調適。

環境管制的內涵
　　環境的許多切點，影響著環境管制的單元與內涵。環境介質是當中一個重要的切點，包括空氣、水、廢棄物或毒性化學物質（空水廢毒），都可能成為一個獨立的管制單元，其內涵（包括管制手段的選擇、管制程序的設定等等）因而有異，立法的方向（空氣污染防制法、室內空氣品質管理法）或執行的機制安排（空氣品質管制處、氣候變遷署）也因而相應分疏。管制手段的結構性轉變，更影響管制的內涵。隨著市場機制在環境管制上的運用，引起經濟誘因的興起，創造出環境收費、補貼，可交易的污染許可市場，與傳統用環境標準、許可、...

1980年代前期，臺灣與亞洲四小龍正值經濟快速成長；進入了八○年代末期，臺灣與許多第三波民主化的國家開始民主轉型。1985年，我帶著滿懷的希望，到美國耶魯大學法學院，配合教育部的公費留學計畫，攻讀環境法。
　　八○年代的氛圍，環境法仍保有濃濃的保護性管制色彩，對抗的對象就是那些不負責任的污染者，包括無良的跨國企業。因而，環境法與勞工法跟消費者保護法，被認定為三大對抗不當開發與無良企業的良心公益學術領域，這與以市場為導向的經濟法、貿易法、證券交易法、財稅法等法律範疇形成對比。因此，到美國專攻環境法所釋放的訊息是：比較喜歡公益事務、樂於從事公共參與。
　　這樣的定位基本上沒有錯，初到耶魯法學院的學術殿堂，我就感受到學術理想很高，關心的議題很廣，公益性格濃厚，大大碾壓過去認為就讀後將成為商務大律師、在貿易金融業上呼風喚雨的傳統印象。然而，當時美國在雷根(Ronald W. Reagan)總統的主政下，正上演一場大變革，上比羅斯福(Franklin D. Roosevelt)的新政，下比當今川普(Donald J. Trump)的美國再度偉大。
　　面對日本與亞洲四小龍的超額貿易逆差，美國一方面施壓這些國家讓匯率升值，另一方面對內則尋求管制舒緩(regulatory relief)，除了減少不必要的管制，也透過內部機制進行成本效益分析(cost-benefit analysis)及管制影響評估(regulatory impact analysis)。當時，雷根所發布的行政命令也一樣很有名，最值得一提的是行政命令12291與12498號，建立了聯邦行為的成本效益影響評估機制。而其中首當其衝的，就是環境管制事項。可以想像，環保署署長被鎖定為配合政策的人，環保團體則惴惴不安，因為好不容易建立起來的強勢環境管制，開始要向市場靠攏了。
　　不僅是如此，耶魯與哈佛兩個法學院的當家公法學者阿克曼(Bruce A. Ackerman)與史都華(Richard B. Stewart)教授，竟破天荒地聯手寫了一篇文章，批判強勢環境管制缺乏效率，好似蘇聯的計畫經濟一般，並呼籲美國政府盡速納入經濟誘因的管制改革。美國環保署也配合趨勢，採用了污染泡政策(bubble policy)，讓企業在防治污染上，取得更多的彈性。這項具有爭議的政策，引起環保團體的不安與不滿並告到法院，美國聯邦最高法院最終卻做出了美國管制史上最有名的Chevron判決(Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 1984)，肯定行政部門追求環保成本效益的努力，建立了司法對專業行政機關順從(judicial deference)的判例。環境法真的從骨子裡轉變了，而從臺灣來學習環境法的留學生，躬逢變局，思路面臨磨練與考驗。終究，臺灣正值經濟剛起飛，環境隱憂日顯，與美國「過猶不及」的情形有所不同。
　　這樣一個豐富的脈絡發展，在臺灣的發展歷程上，也是如質如實地反覆呈現。在環境法的學習上不斷論辯，除了以法律為基礎思考環保外，更必須在制度、人心、科技與市場面向上反覆辯證，最終孕育出從管制看待環境的環境法，而這也是本書的精神韻味所在。
　　動態的脈絡，反映了社會的真實，也看穿了政治的現實。美國環境政策深受總統理念與風格影響，更難逃大時代的變遷轉折。同樣地，回到臺灣任教的留學生，更深刻感受到臺灣解嚴後的環境吶喊，與公害救濟事件在民主化啟動後的大爆發。這麼需要掌握方向的環境課題，卻必須受到轉型臺灣各種勢力無情的拉扯，形成了政府與民間、國內與國際、中央與地方、實體與程序、專業與政治、科技與法律的暴力衝撞。其中，環境影響評估制度的引進與實際運作，從制度移植、去脈絡化的實踐到套牢無序，從學術的角度來看真是精彩萬分。
　　希望透過環境系列的第二本書《環境管制》，呈現環境問題的管制結構與脈絡論辯。全書的各章議題當中，除了環境影響評估最具有議題代表性外，傳統命令控制式的管制相對於改革環境主義的變化，也是最精彩的部分之一。改革方向中朝程序發展的協商，以及翻轉政策工具的經濟誘因，都是新型環境法的重點。協商與經濟誘因後續在國際環境議題上的運用（例如氣候變遷的碳稅或碳交易市場），更是當中我自認最精彩的部分。
　　感謝的名單總是列不完。由於參與環境議題的緣分，我有許多機會與游錫堃、陳定南、謝長廷、張隆盛、蔡勳雄等共事學習。從最年輕的臺大副教授開始，因為環境課題讓我受惠並結識臺大內外許多跨領域的學術同好，與他們的互動甚至多於法律學院的同事。包括於幼華、張石角、劉小如、蕭新煌、黃榮村、劉兆漢、周昌弘、余範英……，以及李玲玲、蕭代基、駱尚廉、劉錦添、王俊秀……等研究夥伴。臺大法律學院環境永續政策與法律中心的同仁、學生助理，尤其是張文貞與林春元兩位同事，以及歷年來諸多優秀的研究生助理。此外，也要向許多環保團體的中堅分子致敬與致謝。這本書都有你們貢獻的足跡。

1980年代前期，臺灣與亞洲四小龍正值經濟快速成長；進入了八○年代末期，臺灣與許多第三波民主化的國家開始民主轉型。1985年，我帶著滿懷的希望，到美國耶魯大學法學院，配合教育部的公費留學計畫，攻讀環境法。
　　八○年代的氛圍，環境法仍保有濃濃的保護性管制色彩，對抗的對象就是那些不負責任的污染者，包括無良的跨國企業。因而，環境法與勞工法跟消費者保護法，被認定為三大對抗不當開發與無良企業的良心公益學術領域，這與以市場為導向的經濟法、貿易法、證券交易法、財稅法等法律範疇形成對比。因此，到美國專攻環境法所釋...

序
第一章 緒論
第一篇│管制結構
第二章　環境管制的結構與決策網絡
第三章　傳統命令控制的環境管制
第四章　改革環境主義：協商
第五章　改革環境主義：經濟誘因

第二篇│管制環境
第六章 環境影響評估
第七章　污染的管制與程序
第八章　自然保育的管制與程序
第九章　環境糾紛與環境責任制度
第十章　結論

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序
第一章 緒論
第一篇│管制結構
第二章　環境管制的結構與決策網絡
第三章　傳統命令控制的環境管制
第四章　改革環境主義：協商
第五章　改革環境主義：經濟誘因

第二篇│管制環境
第六章 環境影響評估
第七章　污染的管制與程序
第八章　自然保育的管制與程序
第九章　環境糾紛與環境責任制度
第十章　結論

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