書摘/試閱CH1我國中小學師資培育政策的回顧與展望
壹、前言
師資培育可謂教育之母。師資培育制度之良窳是影響教育品質的核心要項。各級師資培育之成敗，直接影響到教育人員之良窳，攸關教育競爭力與國家未來發展。國民教育是整體教育之基盤，小學教師扮演著穩定基礎教育建設的重要角色。為提升教育成效，應健全師資培育體系，制定優良之師資培育政策。
隨著社會變遷與教育革新的推展，觀諸世界主要國家的師資教育亦產生了根本性的變革，例如以派典轉移的觀點來看，師資教育的變革與發展，從1960年代的能力本位師資教育（Competency-based Teacher Education, CBTE）轉向1990年代的標準本位師資教育（Standards-based Teacher Education, SBTE）；師資培育學校進行改制，從師範學校提升到高等教育階段；師資培育體系的管理也從政府計畫培育轉移到開放自由多元的培育。
遷臺後的師資培育已逾半世紀，培育了無數教育人才，提升國民教育素質，也間接創造臺灣經濟奇蹟。
而臺灣師資培育的相關法令規定歷經多次變革，每次轉變可說都是我國師資培育史上重要的里程碑。其中最大的二次變革為1979年公布之「師範教育法」，以及1994年修正公布之「師資培育法」。歷次師資培育相關法規的變革，主要和時代背景、社會脈動、政治型態與民主開放的思維有關，吳清山（2006）曾歸納指出影響國內中小學師資培育理念發展的因素，除受到不同教育學者所持教育哲學觀的影響外，亦受到民意機關、教育行政機關、中小學、社會發展、科技發展、教師團體、教育專業團體和民間教改團體的影響，絕非單一因素所致，可謂多重因素交互影響。
是故，師資培育是一個動態的發展歷程，不同的國家會有不同師資培育的制度與課程，即使是在同一個國家之內，不同時期亦有其不同的師資培育作為。基此，本文首先從我國師資培育的法規歷史談起，根據相關文獻資料及實施概況，回顧師資培育政策的發展歷程，並進一步對我國中小學師資培育政策內容進行省思及提出未來展望，以供各界參考。
貳、我國中小學師資培育政策的回顧
按我國師資培育政策之演變歷程來看，其約略可分成三個時期：（1）1945年－1994年：一元公辦的師範教育政策，（2）1994年－2005年：多元開放的師資培育政策，（3）2005年迄今：轉型評鑑的師資培育政策。以下從師資培育的法令變遷、培育機構轉變、方案規劃、教育報告書提出等四面向來回顧師資培育政策內容。
一、法令的變遷
十九世紀末正值臺灣的日據時代，日本總督府於1896年成立國語學校師範部，1899年臺灣總督府頒佈「臺灣總督府師範學校規則」，作為日本人為殖民統治而設立的國語學校師範部，可視為臺灣正式師範教育之始，其並提供公費讓為數甚多清寒且優秀臺灣子弟可以進入就讀（吳文星，1983；周志宏，2003）。1932年12月國民政府頒佈「師範學校法」，確立師範學制地位，規定師範教育由政府辦理、師範學校應脫離中學而單獨設立。師範學校及師範學院採公費制，不收學費並由政府供給膳宿制服書籍，其畢業生由政府派往指定地點服務。後續1933年頒佈「師範學校規程」、1938年頒佈「師範學院規程」等相關法令。
1945年國民政府光復臺灣，1949年國民政府遷臺後，對於中小學師資培育初始仍是採取單一、公費的師培政策，並沿用「師範學校法」。直到民國60年代，為提升國內教師素質，1963年開始至1967年止，政府將九所師範學校全數相繼改制為五年制專科學校。此時師專時期教育政策的法源基礎，主要是建立在1961年1月27日教育廳以教一字第13786號令備查「臺灣省立臺中師範專科學校學則」，及各師專所訂定「學校組織規程」，後至1973年10月6日訂定「臺灣省立師範專科學校學則」，作為師專培育小學師資的法令依據，對於師資生從入學到畢業的學習過程，均有嚴謹的課程、教學和實習制度規定。
然因原有的師範教育相關學則規定已不能符應當時社會發展的需求，教育部乃於1976年成立「師範教育法研訂小組」，並在1979年11月21日由總統令公布「師範教育法」（吳清山，2003a），1982年頒佈「師範教育法施行細則」。
「師範教育法」確定了師範教育一元化的法律基礎，明定國民小學師資僅能由政府設立之九所師範專科學校培育，而中等學校師資則由師範大學、師範學院及其他公立大學教育學院系培育。換言之，早期師範教育系統之師資培育面臨到第一次的調整改變，其中有關中等教育師資的培育已非由師範體系學生或畢業生所獨占，修習中等教育學程者不再侷限於師範體系的學生，普通大學學生與畢業生亦有機會能成為中學教師（王智弘，2011：211）。但總括來說，師範校院仍是我國培育中小學師資的主要管道，師資培育採「計畫性」招生，視各地區師資需求，由教育部核定公費師資培育名額，而「師範教育法」的實施，除對我國師資培育相關工作深具顯著效益，促使部分師資類科水準大幅提升，也已經使得非師範體系畢業的普通大學畢業生可以進入中等師資職場尋求教職，影響至深。
爾後隨著1980年代臺灣經濟快速發展，1987年政府宣布解嚴，整體社會與政治結構產生巨大改變，解除黨禁、報禁，國際化、民主化、多元化、自由化浪潮一波波衝擊師資培育思維；為能符應當時社會結構、政治結構、與時代潮流的轉變，教育部遂於1987年成立「師範教育法專案研究小組」，開始著手研議修正「師範教育法」，終至1994年1月立法院三讀通過「師範教育法」修正為「師資培育法」，並咨請總統於1994年2月7日公布施行。
新法最主要有以下幾項重大變革：（1）師資培育機構由一元化變為多元化，（2）由公費培育修正為自費為主，公費、獎學金為輔，（3）畢業分發改為自行甄選，（4）增加初檢、複檢的程序，（5）由計畫性培育變更為儲才式培育，（6）中小學師資培育合流化，（7）師資培育實習制度的轉變（吳清山、黃政傑、吳俊憲等，2002；楊朝祥，2002）。易言之，中小學師資培育制度面臨極大變革，不僅形式上將「師範」改為「師培」，而且實質上亦顛覆了傳統師範教育的體制，培育方式由一元化、公費、計畫性培育，轉為多元化、自費、儲備式培育，對整個師資培育可說影響深遠，導引了17年來師資培育的演變。
隨後陸續公布幾項和中小學師資有關法規，包括1995年8月9日公佈實施「教師法」、1999年6月23日公佈實施「教育基本法」等。「師資培育法」自施行以來，確保了師資培育多元化之精神，但也產生不少問題，諸如：（1）教育學程中心設置過於浮濫，（2）師資供需不平衡，（3）師資培育課程規劃不能配合中小學課程變革，（4）教育實習有名無實，（5）實習教師身份定位不明，（6）實習津貼發給問題，（7）教師資格檢定形式寬鬆，（8）教師在職進修流於形式，（9）師範大學校院轉型出現空窗期，（10）志業教師培育的理想越行越遠（吳清山，2003a；楊深坑，2002；楊朝祥，2002）。故自1994年公布起至2011年，先後歷經立法院前後10次幅度大小不一之條文修正，最近一次則在2005年12月通過修法。
其中變動幅度最大的一次是在2002年所做的修正。該次的修法乃是教育部在1998年5月成立專案小組負責法規修正工作，歷時4年終於在2002年7月24日由總統公布修正「師資培育法」全文26條，重新建構師資培育新體制，將教師檢定制度及方式有所調整，由原書面文件檢覈的「形式」檢定走向「實質」資格檢定。當次修法最大不同之處，計有：（1）師資培育法目標的改變（2）大學師資培育中心的設立（3）師資培育審議委員會的設置（4）教育實習課程由一年改為半年（5）廢除教師初檢和複檢檢定程序（6）實習就業輔導單位的設置（7）學生收費標準的規範（吳清山，2003a）。
有鑑於距離上次「師資培育法」修法至今已有6年之久未作變動，與建立教師進修制度與課程內涵需求，並期望能符應教育部在2011年「中華民國教育報告書」提到：將「研訂『師資培育白皮書』，以確保教師素質為核心，規劃推動教師職前培育、進用、專業發展、獎優汰劣等具體作為，並輔以修正『師資培育法』、『教師法』及『教育人員任用條例』等相關法規，以健全並落實執行師資培育及教師專業發展政策」（教育部，2011a）；我國「師資培育法」目前正在修法討論中，就各類科師資培育歷程而言，有必要從師資生甄選、職前教育、實習、檢定及在職進修等，進行完整的規劃與設計，並賦予教師在職進修法源依據。
此外，為期能有效管控師資培育數量及品質，教育部於2005年公布「大學校院教育學程評鑑作業要點」，2006年5月23日修正為「大學校院師資培育評鑑作業要點」，建立師資培育評鑑規準與制度，落實進退場機制，大學校院師資培育評鑑結果：一等：維持原核定師資培育招生名額；二等：自下一學年度起減量20％，並列入下一年度複評對象；三等：自下一學年度起停止招生。並對國內師培大學進行全面評鑑，其中對師範校院及師資培育相關學系的評鑑方式與內容，配合大學系所評鑑來辦理；對於各校之師資培育中心則採取每年評鑑一次的方式辦理，師資培育評鑑包括下列項目：（1）教育目標與發展特色；（2）行政組織、定位與運作；（3）學生遴選與輔導；（4）圖儀設備、經費、空間等資源運用；（5）教師員額、師資素質及研發成果；（6）課程與教學規劃及實施；（7）教育實習與就業輔導；（8）地方教育輔導或教師在職進修之推廣。期望藉由評鑑的實施以符合「保優汰劣」原則（林新發、王秀玲、鄧珮秀，2007；教育部，2009）。
二、師資培育機構種類的轉變
從光復初期開始積極擴增師範學校，到1948年已有八所省立師範學校；然而由於1950－1960年處於政權從大陸轉移到臺灣的格局，整個社會生態在混亂無序中，又必須迅速地建立政經社會文化的教育基礎，當時師資培育政策係以奠定師範學校組織型態為支援國家社會建設中心為主。在積極建設臺灣，準備反攻大陸的最高國策指導下，教育政策趨向推行計畫教育，實施軍訓教育，推展社會教育，實施教育改革，重視教育成效，以去除日本化，完成反共復國大業。師範學校亦著手革新有關小學師資培育的師資、學生、課程、教學、公費待遇、生活教育等制度，樹立三民主義的教育制度（沈翠蓮，2004）。進言之，政府遷臺後的師範學校培育制度受日本教育體制及威權社會體制影響，其公費制度吸引甚多清寒優秀的學生報考，經嚴格之培訓後，培育了許多優秀的師資，為國民教育奠定了良好的基礎，提供社經地位較低家庭向上社會流動的機會。
1957年省立師範學院改制為師範大學，而師範學校改制為師專主要是依據1960年8月15日府令第591008號令「臺灣省教育廳舉辦師範專科學校計畫要點」，進行三年制師專的規劃。1960年臺中師範學校首先改制為三年制師專，臺北和臺南師範學校分別在1961年和1962年改制為三年制師專。1962年2月16日教育部召開第四次全國教育會議，在各界人力需求和提昇國內教師素質前提下，決議檢討三年制師專的培育成效，建議從1963年8月（即52學年度）起開始招收五年制師專生。是以，1963年8月1日起到1967年8月1日止，全省九所師範專科學校全部陸續改制為五年制的師範專科學校（沈翠蓮，2004）。至此，可謂確立師專培育小學師資制度。且1968年由於實施九年國民教育，因此需要大量中學師資，教育部指定國立臺灣大學、國立政治大學、國立成功大學與國立中興大學開辦教育學分班，各師範院校也開始開設學士後教育學分班（李麗玲，2009：17）。
1987年教育部簽報行政院通過，將九所師範專科學校改制升格為師範學院，隸屬於臺灣省政府教育廳，以培育大學程度之國民小學師資；另將高雄師範學院及臺灣教育學院改制為高雄師範大學及彰化師範大學，以培育中等學校師資，自此確立臺灣中小學師資皆為大學畢業程度（吳鐵雄、李坤崇，1997），國小師資由專科生變成大學生。1991年改隸屬於教育部的國立師範學院。
隨後1994年公布「師資培育法」，將國內中小學師資改採多元管道方式培育後，培育單位由原師範校院擴大為各大學校院經核准可以開設教育學程及師資培育學系，共同參與高級中等以下學校及幼稚園師資的培育。且學生由全公費改為自費為主，公費及助學金為輔之培育方式，自費生不再分發。師範校院面臨到前所未有的挑戰與競爭壓力。
除此之外，由於社會大眾期許師範校院繼續扮演我國師資培育體系裡的中堅穩定力量，及作為師資培育專業典範領導角色之期待仍然強烈，職此之故，政府一方面協助師範校院保存其固有特色；另一方面積極檢視師範校院既有的結構與功能，構思其未來的轉型發展與定位，規劃方向有四：（1）單獨發展為綜合大學，（2）與鄰近大學（尤其是功能互補之大學）合併為綜合大學，（3）師範校院彼此進行整合，（4）單獨發展為教育大學。據此，在政策考量和學校自我期待交互糾葛之下，國立嘉義師範學院與國立嘉義技術學院於2000年2月1日政策合併為國立嘉義大學；國立臺東師範學院與國立臺南師範學院分別在2003年和2004年改制為國立臺東大學和國立臺南大學；國立花蓮師範學院則先於2005年改制為國立花蓮教育大學，2008年8月1日則奉核定與國立東華大學合併為國立東華大學，原國立花蓮教育大學改為國立東華大學美崙校區；其餘5所師範院校（國立臺北、新竹、臺中、屏東和臺北市立師院）則於2005年8月1日起改制為教育大學至今（林新發、王秀玲、鄧珮秀，2007）。要言之，原九所師範學院全升格為教育大學或綜合型大學，與國立臺灣師範大學、國立彰化師範大學以及國立高雄師範大學同列大學之列。
發展至今，當前師資培育的管道大致有三種，包括：師資培育大學、教育學程及學士後教育學分班。而師資培育機構可分為三種類型：（1）第一種為「師資培育學校」，是指師範大學或是教育大學而言，截至2011年全臺此種類型的師資培育學校為8所。（2）第二種為「師資培育系所」，是指一般大學經教育部核可所設立的教育相關系所，此類系所設立目的是為了培育師資，截至2011年全臺設有師資培育系所的大學約為10所。（3）第三種為「師資培育中心」，是指一般不具有教育相關系所但經教育部核可設立「師資培育中心」培育師資之大學，截至2011年學校設有師資培育中心且尚在招收師資生進行培育的大學約有36所（教育部，2011c）。
三、方案的規劃
師資培育管道開放後，由於教育當局未嚴格審定師資培育機構的成立，缺乏合理的師資管控機制，使得師資培育數量快速增加。從「師資培育統計年報（99年版）」公布核證之師資人員任職情況資料（如表1）顯示，1997－2010年期間，依「師資培育法」在各大學院校修完教育學程並通過檢定、取得合格的高中職以下教師證書者累計163,409人，其中86,804人是在職教師、15,977人是代理代課教師，其餘60,628人仍在「儲備」狀態；其中尤以2005年的發證量和儲備量達到高峰，足見師資數量擴增問題的嚴重性。
有鑑於師資培育數量快速增加，教育部於2004年12月起開始推動「師資培育數量規劃方案」，逐步對師範校院、大學師資培育中心、與學士後教育學分班三方面落實師資培育數量控管，要求應以2004年大學部師資培育招生人數為基準，預定三年內（即93學年度至96學年度）至少減少大學部師資培育數量達50％，且師資培育機構評鑑結果評為三等者，2007年立即停止招生，藉以淘汰不合適的師資培育機構，改善師資培育人數供過於求現象，達到「優質適量」、「保優汰劣」的師資培育政策目標（林新發、王秀玲、鄧珮秀，2007；教育部，2004；教育部，2006b）。
教育部（2006a）參據中華民國師範教育學會2004年所提「師資培育政策建議書」，並廣泛蒐集各界意見，且經師資培育審議委員會審議通過後，已於2006年2月23日正式發函公布「師資培育素質提升方案」，對應師資培育的五大層面分別訂定九項行動方案（如表2），各個方案項下再訂定分項目標、實施重點、具體作為、完成期程、主辦/協辦單位、經費需求等內容，該方案將從2006年推動至2009年，期程4年編列新臺幣約40億元經費，預期促成師資培育專業化、優質化及卓越化，從而建立師資培育永續發展之目標。
為期全面提升教師素質，強化教學品質，確保每位學生享有適性學習機會，教育部業於2009年9月9日函頒「中小學教師素質提升方案」，以4年為期，自2009年至2012年推動。本案為整合型方案，就教師職涯歷程從師資培育、教師進用、教師專業、教師退撫及獎優汰劣等5大層面，完整規劃師資養成、教育實習及檢定、教師甄選、兼任代理代課、偏遠師資、進修及進階、評鑑、退休與福利、獎優及汰劣等10大重點，25項執行策略（如圖1），推行時程規劃自2009年至2012年，編列新臺幣約33億元的經費，期透過四年方案之推動，達到優質適量、專業發展及精進效能之終極目標（教育部，2009）。
四、教育報告書的提出
教育部曾於1994年6月召開第七次全國教育會議，會後針對會議各項結論，於1995年發佈「中華民國教育報告書︰邁向21世紀的教育遠景」，全書以「紓解升學壓力」和「教育自由化」為主軸，內容涵蓋幼兒教育、國民教育、高中教育、技職教育、大學教育、社會教育、師資培育、體育衛生、訓育輔導、文教交流、支援系統等十二個專章，並提出十項新世紀的遠景，有關師資教育改革項目如下（教育部，1995）：
1. 建立多元培育制度，因應教育發展需求
2. 成立師資審議機構，釐訂師資培育政策
3. 研訂教育學程標準，樹立師資培育制度
4. 發揮師範校院特色，強化教育研究功能
5. 規劃特約實習學校，落實實習輔導制度
6. 建立教師檢定制度，確保師資優良素質
7. 強化教師在職進修，提高教師教學知能
8. 建立在職進修網站，落實終身教育理念
9. 培育特殊類科師資，實現有教無類理想
10. 完成訂定教師法規，樹立教師專業地位
隨後，教育部因應社會及教育發展需要，陸續召開「全國教育改革檢討會議」（1999年）、「教育改革之檢討與改進會議」（2001年）、「全國教育發展會議」（2003年）、「第八次全國教育會議」（2010年8月）等會議，以促進教育革新與發展。
為回應立法院的要求及國人的期盼，教育部2010年8月28-29日召開第八次全國教育會議，並根據第八次全國教育會議之結論與建議事項，及結合學者專家、行政主管與民間團體匯聚心力，於2011年提出「中華民國教育報告書：黃金十年，百年樹人」，是以「新世紀、新教育、新承諾」為願景，以「精緻、創新、公義、永續」為價值追求，涵括國民教育與學前教育、教育體制與教育資源、師資培育與專業發展、人才培育與教育產業、國民素養與健康促進、多元尊重與弱勢關懷、兩岸及國際交流與海外僑教、終身學習與學習社會等八大課題，同時推出、「推動十二年國民基本教育與幼托整合」、「建全教育體制與厚植教育資源」、「精緻師資培育與專業發展」、「促進高等教育轉型與發展」、「培育知識經濟人才與創新教育產業」、「發展多元現代公民素養」、「推展全民運動與健康促進」、「尊重多元文化、關懷弱勢與特殊教育族群權益」、「拓展兩岸、國際教育與海外僑教」、「深化終身學習與學習社會」等10項發展策略，列有36項行動方案。
其中，2011年「中華民國教育報告書」內有關師資教育改革方面，主要列於「師資培育與專業發展」專章，其下包括「精緻師資培育素質方案」和「優質教師專業發展方案」兩個方案。在「精緻師資培育素質方案」中提出三項目標：第一、建立專業優質「師資培育政策系統」，以發揮師資培育中間穩定功能；第二、貫徹教師專業標準本位，提升教師專業素養；第三、再造師道文化，提昇教師社會地位；以及提出7項作為及25項措施。而在「優質教師專業發展方案」方面亦有三項目標：第一、整備完善教師進修體系，提昇教師專業能力；第二、培育教師終身學習素養，履踐教師永續學習；第三、建立教師專業成長機制，促成教師專業發展；以及提出6項作為及18項措施。有關師資教育改革的重要作為可見表3（教育部，2011a）。
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