圖解立法學：立法程序與技術

1-1 立法學

（一）立法學之興起

1.立法學成為一門學科之背景因素

（1）法案態樣之專業化

因現代國家型態已從夜警國家（watch-dog state）演變為福利國家（welfare state）。特別是，伴隨選舉權之普及化及擴大化，一般民眾亦可參與國家公共政策之決定，讓環保及社福政策成為21世紀各個國家政策之主軸。此類法案極具專業性，立法機關需相對應地提升自身專業能力，方能遂行其立法職能。

（2）立法因素之複雜化

現代的立法之考量因素，亦較過去複雜；除應考量政策問題之解決與政策目標之達成外，尚須進行法案衝擊影響評估（Regulatory Impact Assessment），評估法案對政府、企業、社會等各個層面所產生之成本及效益影響。影響立法之因素，趨於複雜化，有必要建構立法學的知識體系。

（3）法律體系之國際法化

我國長期因國際處境艱難，無法參與相關國際公約之締結，讓我國的法律體系疏離國際法體系。然而近幾年，政府本於《聯合國憲章》所揭櫫的「人權保障」普世價值，以制定國內法之途徑，賦予相關重要的國際人權公約之國內法效力。例如，2009年制定的《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》，及2011年制定的《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》，實質上讓該三部國際公約成為我國之「人權基本法」。

此種「國際公約國內法效力化」之立法技術，以國內法之立法程序，讓未完成締約程序之國際公約產生國內法之效力，促使我國之國內法體系必須與國際法體系接軌。

2.立法學為一門科際整合的學科

一直以來，立法學是法學學門中的一個分支。然而，現代的立法學，不再是單純的立法程序之探討。制定法律時，需衡酌諸如政治現實與政治衝突解決、現行機關組織權責、政策問題與政策目標、地方自治團體是否支持、國際義務的履行等因素。

是以，立法學涉及了憲法學、政治學、行政學、公共政策、地方自治、國際公法等相關領域學門，是一門跨領域研究之科際整合學科，必須整合相關學門的理論，並建構立法學的知識體系，讓立法學成為一門獨立的學門，俾利立法程序與技術之精進。

（二）精進立法學研究以落實人權保障

現代民主政治的核心價值為「人權保障」，為建構人權保障機制，多數國家以「成文憲法」將人權條款入憲，並採「權力分立」之設計，以避免國家濫權侵害人民之權利。由人民選出代議士組成議會，制定法律，要求行政機關相關行政行為必須「依法行政」。而制約立法權之機制，除「由上而下路徑」以成文憲法限制立法權行使之範圍及程序外，尚應強化「由下而上路徑」之公民參與的「民主課責」（democratic accountability）機制。

立法學研究之視野，除傳統的立法程序與技術外，應運用相關學門理論（如人權保障理論或民主課責理論），強化對立法部門之課責，以精進立法品質。

1-1 立法學

（一）立法學之興起

1.立法學成為一門學科之背景因素

（1）法案態樣之專業化

因現代國家型態已從夜警國家（watch-dog state）演變為福利國家（welfare state）。特別是，伴隨選舉權之普及化及擴大化，一般民眾亦可參與國家公共政策之決定，讓環保及社福政策成為21世紀各個國家政策之主軸。此類法案極具專業性，立法機關需相對應地提升自身專業能力，方能遂行其立法職能。

（2）立法因素之複雜化

現代的立法之考量因素，亦較過去複雜；除應考量政策問題之解決與政策目標之達成外，尚須進行法案衝擊影響評估（Re...

本書的撰寫動機有二，其一是在臺灣立法學知識體系建構脈絡下的思考，其二為個人於英國進修之經驗。

隨著臺灣民主法治的發展，及社會結構的複雜化，各大學院校中的法律學知識體系也從傳統的法律系，發展出財經法律系所、科技法律研究所，法律科際整合研究所等，法律學走向跨領域及科技整合。復因選舉權的普及化及擴大化，現代國家多趨向於福利國家，國家管制措施介入社會各領域，立法政策及技術更加複雜化。發展立法學及建構立法學知識體系，是精進立法品質及提升國家競爭力之重要基礎。

英國採取不成文憲法，政治的運作基礎都在國會，國會運作又以傳統與慣例為基礎。本人在臺灣唸書時，就對英國政府體制運作，深感好奇，考取「中山獎學金」得以一圓出國夢，在美國與英國兩個選項下，首選英國。2012年來英國進修迄今，貼身觀察這個曾經是「日不落帝國」的強權國家，更加深刻地發現英國制度運作之獨特性。例如，擁有高度自治權的蘇格蘭，選出國會議員參與西敏寺的立法工作，但許多國會通過的法律，僅適用於英格蘭或威爾斯，如2011年《警察改革與社會責任法》僅適用於英格蘭和威爾斯的41個警政區。故若不能掌握英國立法權的精髓，實難充分理解英國政府體制或內閣制的運作。

為促使立法程序與技術的知識體系發展，本書的主要目標為介紹立法所需要的基本知識與法律概念，立法時應該注意的程序與技術知識；並讓讀者有能力從具體的個別法律，將立法學所具備的知識跟實際處理立法業務的工作建立二者之間的連結關係；以及有能力協助業務單位擬定法規草案。在此目標上，本書除說明我國中央立法權之立法程序與技術外，特別就地方自治法規及地方立法機關立法程序與技術，詳加闡明。同時，為掌握歐美國家的立法程序與技術，作為我國精進國內立法程序與技術之參考，本書並就英國、美國、中共的國會結構及立法程序，加以論述。

期待以立法程序與技術之學理、我國中央立法權、地方立法權、外國立法程序與技術等四大構面，透過學理建構、外國制度引介，得以精進我國的立法程序與技術。

王保鍵

2013年11月

Southampton

本書的撰寫動機有二，其一是在臺灣立法學知識體系建構脈絡下的思考，其二為個人於英國進修之經驗。

隨著臺灣民主法治的發展，及社會結構的複雜化，各大學院校中的法律學知識體系也從傳統的法律系，發展出財經法律系所、科技法律研究所，法律科際整合研究所等，法律學走向跨領域及科技整合。復因選舉權的普及化及擴大化，現代國家多趨向於福利國家，國家管制措施介入社會各領域，立法政策及技術更加複雜化。發展立法學及建構立法學知識體系，是精進立法品質及提升國家競爭力之重要基礎。

英國採取不成文憲法，政治的運作基礎...

目錄
第一章 基礎理論
1-1 立法學
1-2 立法學知識體系
1-3 立法權
1-4 公共政策與立法權
1-5 政府體制與立法權：內閣制
1-6 政府體制與立法權：總統制
1-7 政府體制與立法權：雙首長制
1-8 國會結構與立法權：單院制與兩院制
1-9 政黨體系與立法權
1-10 影響法案通過之因素：非結構性部分

第二章 立法機關
2-1 我國國會的演變：三國會時期
2-2 我國國會的演變：雙國會時期
2-3 立法院之沿革
2-4 立法院之組織結構：立法委員
2-5 立法院之組織結構：委員會
2-6 立法院之組織結構：國會黨團
2-7 立法院之組織結構：幕僚單位

第三章 立法院之職權
3-1 立法院之非常態性職權
3-2 立法院之聽取報告與質詢
3-3 立法院之同意權行使
3-4 立法院之覆議案處理
3-5 立法院之不信任案
3-6 立法院對總統副總統之彈劾與罷免
3-7 立法院之文件調閱權
3-8 立法院之調查權
3-9 議決法律案權
3-10 議決預算案權
3-11 行政命令審查權
3-12 議決戒嚴案
3-13 議決大赦案及宣戰案
3-14 議決媾和案與條約案

第四章 立法院議事程序
4-1 立法院議事程序規範基礎：憲法與立法院組織法
4-2 立法院議事程序規範基礎：立法院職權行使法與立法委員行為法
4-3 立法院之集會及會期
4-4 議案審議之讀會
4-5 委員會審查議案：程序審查與實體審查
4-6 委員會審查議案：委員會召開與進行
4-7 委員會審查議案：公聽會之舉行
4-8 立法院議事規則：委員提案
4-9 立法院議事規則：議事日程及開會
4-10 立法院議事規則：討論及表決
4-11 立法院議事規則：復議及秘密會議
4-12 立法院議事規則：議事錄及其他特別規定

第五章 起草法律的基本原則
5-1 依法行政原則
5-2 一般法律原則：法律明確性原則與授權明確性原則
5-3 一般法律原則：平等原則
5-4 一般法律原則：比例原則
5-5 一般法律原則：正當法律程序原則與信賴保護原則

第六章 立法技術與實務
6-1 立法技術概說
6-2 擬議法規
6-3 法制作業應注意事項：格式
6-4 法制作業應注意事項：分行或發布
6-5 行政院各機關法案報院審查：分行或發布
6-6 組織法規涉及考銓業務
6-7 法規編排方式
6-8 法規之定名稱與條文分項
6-9 法規之適用與精簡
6-10 立法技術之新趨勢

第七章 地方自治與自治監督
7-1 我國地方自治發展歷程
7-2 地方自治：垂直分權與地方自治
7-3 地方立法權
7-4 地方自治法規：自治條例
7-5 地方自治法規：自治規則與委辦規則
7-6 地方自治權及自治法規之監督
7-7 上級介入干預權
7-8 地方民選公職人員之停職及解職

第八章 地方立法機關與立法程序
8-1 地方立法機關
8-2 地方民意代表
8-3 地方立法機關之會期及職權
8-4 地方立法機關之結構
8-5 地方立法機關之議事
8-6 地方立法程序與技術
8-7 地方立法機關之議事程序（一）
8-8 地方立法機關之議事程序（二）
8-9 地方自治法規之管理

第九章 歐美及中共立法制度
9-1 英國國會之結構與運作
9-2 英國立法程序與技術
9-3 美國國會之結構與運作
9-4 美國立法程序與技術
9-5 中共政府與政治
9-6 中共民主集中制與全國人民代表大會
9-7 中共全國人民代表大會之結構與運作
9-8 中共立法程序與技術

附錄一：法律統一用字表
附錄二：法律統一用語表
附錄三：臺北市市法規制（訂）定、修正作業程序審查表
附錄四：臺北市政府自治條例(制定/修正案)性別影響評估表
附錄五：動議規則一覽表

目錄
第一章 基礎理論
1-1 立法學
1-2 立法學知識體系
1-3 立法權
1-4 公共政策與立法權
1-5 政府體制與立法權：內閣制
1-6 政府體制與立法權：總統制
1-7 政府體制與立法權：雙首長制
1-8 國會結構與立法權：單院制與兩院制
1-9 政黨體系與立法權
1-10 影響法案通過之因素：非結構性部分

第二章 立法機關
2-1 我國國會的演變：三國會時期
2-2 我國國會的演變：雙國會時期
2-3 立法院之沿革
2-4 立法院之組織結構：立法委員
2-5 立法院之組織結構：委員會
2-6 立法院之組織結構：國會黨團
2-7 立法院之組織結構：幕僚...