風險社會：公共治理與公民參與

六、台灣治理與決策創新

觀諸各國，治理典範與決策制度創新構成驅動社會在新時代全球化巨變中重要的成長引擎，而目前我國侷限於僵化的技術官僚專家政治與社會對立之僵局風險治理狀態，與之背道而馳。尤其，從全球科技競爭面向來看，我國近年已逐步從著重在製造業經濟生產之「效率驅動」，轉向資訊、服務與知識密集之「創新驅動」發展【68】。因此，面對知識經濟與科技不確定時代，如何創新我國科技治理系統、進行創新的決策制度安排，為當務之急。

事實上，除了傳統上政府與人民之公僕與主人關係、政府將民眾視為「消費者」外，在面對越來越多全球化風險與科技爭議事件中，公私部門的創新、公民有「知」權利、公民有要求政府部門負起更多的責任與義務、公民有責任參與國家的決策以共同創造更好的永續社會，為目前學界思考政府部門創新重要的思維（Bason, 2010）。而政府決策制度的設計，更應當從傳統的內部決策、計畫決策、單一領域決策轉向創新性的與公民互動決策、多元領域決策、開放價值應重視衝擊評估、體察公民感知、朝向社會永續轉型之決策典範（Sanders & Stappers, 2008; Bason, 2010）。

(一) 建構「科技治理白皮書」

然而，上述重視風險社會巨大轉型、建構政府與社會共同創造、學習的治理創新典範與制度，正為台灣所嚴重缺乏。從公民知權與決策參與的角度來看，即使2006年我國通過資訊公開法，但在實務上技術官僚之治理結構及管制文化，使得公民團體在調閱資訊室受到種種技術程序阻礙；另一方面，公民團體參與監督能耐相對貧弱，民間尚無法針對眾多的各項法案之諮詢提出回應。同時，在立法、司法與行政三權分立架構下，明顯的，整個國家治理為行政權獨大、弱勢的國會、初步的司法審查制衡與仍待茁壯的的公民社會。雖然，近年來公民社會日益成長，但缺乏制度性管道；近日數項包括安坑、台東美麗灣、中科三期等環評訴訟案下，法院扮演一定程度對行政管制不當的矯正，但我國司法審查對行政權制衡功能仍亟需制度上的革新【69】；而國會一方面不但缺乏組成專業委員會之制度，來監督與對抗行政部門專家主義、專家政治的不當，另一方面也欠缺科技評估制度來強化公民參與。

因此，即使面臨國家與社會轉型易轍的臨界點，直到目前台灣仍然缺乏全盤的治理、決策制度與法制創新，而更令人擔憂的是，此種「創新遲滯」不但將使得國家糾纏在延續不斷的風險爭議中，而深化隱匿風險溝通之雙重風險社會，同時在國際科研競爭中也明顯落後鄰近的日本、韓國之科技評估體制。

因此，要從此種僵局的風險治理、長期以來政府與公民社會互不信任的弔詭中走出，本文認為，政府應以全盤的創新思維積極擬定「科技治理白皮書」，重視風險溝通與公眾參與，而能趕上國際治理典範的潮流，亦即，科技決策由專家驅動（expert-driven creation）轉向政府與人民共同創造（co-creation）、共同執行（co-production）解決風險的模式與內涵（Hartley, 2005; Jasanoff, 2006; Boyle et al., 2010; Bason, 2010）。而後者，需要整個國家政府部門、公民社會與公眾長期的相互學習與摸索；如果能如歐盟一般，從政策創新之白皮書位階進一步公布政府之「科技與社會行動綱領」，同時積極發展治理與行動研究方案或政策，如歐盟自2008年展開之第六期科研架構計畫，鼓勵各公私部門在先期進行行動研究與實踐步驟研擬，將有助於我國政府治理從微調革新逐步轉向創新性治理。或者，政府也應該積極的成立類如歐盟成員國所重視的未來委員會（future commission），以對應全球化衝擊之社會轉型挑戰。

(二) 建構參與式科技評估制度

而治理創新依賴鑲嵌於不同國家政治社會之制度路徑，因此，需要反省與建構該國的制度與社會變革，創造政府、社會、利害相關人之創新學習氛圍。目前台灣各界已經意識到缺乏長程政策設計、民主程序的專家政治決策困境，而注重到研擬決策前瞻思維，建構包括遠景思維、治理創新、科學決策、多元參與等前瞻治理的重要性（前瞻社，2010；柯承恩、戴元峰，2011；翁啟惠，2011）。這個發展，尤其在面對日益成熟之公民社會要求決策民主的挑戰，具有重大意義。相對於政府決策體系之公民社會，涵蓋全國或地區性的環境、消費、文化、歷史、醫療團體，以及獨立的公共知識分子或學者。因此，日趨豐富、強健的公民認識論（公民知識）正足以呼應前瞻治理中所期待的科學化決策、系統方法與多元參與的決策，而能夠與政府合作、共同擘劃國家的前景與政策。

然而，相對於日本及韓國透過制度創新強化公民參與決策的實質作為，我國之創新遲滯將遠遠落後於全球科技民主潮流，屢屢的決策爭議將導致越陷越深的、政府與社會不信的任的僵局風險治理。雖然，我國也於2,000年初期引入決策民主審議思潮，並大大小小實踐數十場的公民會議，但總體而言由於缺乏制度化與法制化，明顯落後與日、韓。即使，日本尚未如韓國一般成功的將參與式科技評估體制化，但科學技術振興機構（JST）下設之RISTEX，基本上為注重科技、社會與民主的獨立研究機構，其全面性的探討當代全球化風險的九大議題，並從行動研究計畫之中鼓勵進行與開發各種審議溝通、公民參與活動【70】；此種日本學者稱為「類科技評估」（TA-like）活動（Shiroyama, 2009; Shiroyama et al., 2010），其規模與系統遠非我國國國科會人文處、科教處或永續會目前規劃所及【71】。

因此，台灣此種創新遲滯不但體現在決策前瞻研究中，缺乏系統性科技與風險政策內涵與決策革新研究，同時，制度創新與法制創新的闕如，也趨動不了口號式的治理創新；因此，我們看到近年來一次又一次的決策爭議，耗損了大量的政府成本與社會能量。而依照臺灣脈絡現況，要實質推動治理創新除了包裹式的需要改變政府與社會的決策關係與思維，更重要的需要在制度創新、法制創新來帶動前者的決策創新，而產生全社會學習、溝通的社會創新。其包括兩大面向，第一大面向為，其一，建構參與式科技評估制度，可以發展類如歐盟的國會科技評估，在國會成立科技評估機構，或者，建立類如荷蘭或南韓之獨立的科技評估機構；其二，為配套上述的發展，需要修改科技基本法相關科技對社會影響評估內涵，並增列設立機構條款與公民參與條款。

(三) 政策研議、政策可行性評估、政策執行之三階段決策創新

這兩個面向的制度創新與法制創新，將實質的影響治理與決策的機制與精神，並改變政策研議、政策可行性評估、政策執行三個實務決策流程。傳統上，我國行政官員操作這三個決策階段，基本上屬於線性的風險溝通模式；亦即，在政策研議階段，由中央部會擬定既定政策目標，並透過專家會議或委外計畫進行政策可行性評估，最後，在政策執行階段強力推動或進行置入性行銷【72】。這種決策模式由於往往在政策研議階段未能廣泛參酌各界意見，進行與專業團體、公民團體或地方社區充分的溝通，同時在政策可行性評估專家會議或委外計畫往往僅進行對既定政策小步地修正，因此往往埋下黑箱決策與專家政治之爭議變數【73】。

國光石化爭議案與中興新村高等研究園區爭議案為典型的兩個例子。國光石化案牽涉到包括大氣、水利、公衛、社會、產經、農業、生態、氣候變遷等不同專業團體對台灣永續經濟發展走向，也牽涉到環境、生態與地方團體的主張與權益，因此，在政策研議階段、甚至到政策可行性評估階段，經濟部缺乏前瞻性的、開放的、充分的規劃與溝通，引發社會各界高度的對立與對政府嚴厲的批判，堪稱決策的負面典型教材。而中興新村高等研究園區爭議案，也有類似的過程，經建會在政策研議及政策可行性評估階段並未充分進行與文史、藝術、在地居民與環境團體的溝通，也部分忽略對當地文化資產保存的評估，甚至被批評缺乏文史專業的評估與規劃，因此引發各界串連抗議。其導致開發的爭議與開發區位的受限，也是政策研擬者事前所未能想像的。

然而，面對這麼多的爭議，我國行政官員也逐步體會到決策與治理模式變革的重要型，尤其第一線負責執行的行政官員夾於決策高層與公民團體之間，其要求變革之聲已經響起【74】。根本問題在於，既有三階段決策的模式像是一個連環套，中央決策官僚習於以計畫、指導方式、特別是單線的經濟開發成長思維來制訂決策，因此，在第一階段，若決策者未能體察全球永續經濟、民眾要求更為健康、永續的社會潮流，則封閉的發展思維與決策最終將引發社會在舊的經濟與環境對立的典範迷思中，國光石化案之決策與爭議則圍繞於此假象【75】。從制度路徑來看，這決策制度創新遲滯的後果。因此，要打破台灣經濟社會發展的困局，首要的便是在第一階段政策研議、與第二階段政策可行性評估，即引入WHO或歐盟的風險溝通機制，重視利害關係人包括專業團體、社會各界、公民團體的參與性與管道性原則。尤其，善用目前台灣勃發的社會能量與公民認識論，來共同規劃國家發展與經濟走向，不但能化阻力為助力，而且能前瞻的發現問題與迴避可能性爭議，及早深耕民眾共識與信任。

實務上要改變此種線性的風險決策與溝通模型，並非一蹴可幾。反身性治理研究指出，由於長期以來技術官僚大部分習於專家規劃與指導，面對複雜的經濟、市場與工業體系往往因循苟且、便宜行事以尋求所謂最有效率的發展方式；因此，其對於永續性政策需要更細緻、充分溝通與開放多元專業的現實政治要求，往往無法立刻跟隨與轉換作法。而此階段，社會更需要發展轉型管理（transitional management）機制或策略來引導此過渡時期的變革，以一步步的修正方式改變技術官僚、生產者、市場與消費者的永續觀點，來導致決策與治理的逐步變革（Grin 2005）【76】。

因此，要扭轉我國政策研議、政策可行性、政策執行三階段的決策模式，需要透過價值、思維、制度、法制創新來逐步調整，形成治理創新的社會氛圍與方向。而前揭提出制定科技治理白皮書、擬定科技與社會行動剛領、設立國家層級的未來委員會、建立參與式科技評估體制等，都是重要的方法。而最關鍵也最需要的制度路徑創新，即修改科技基本法，以法制來規範與引導科技決策體系變革。

(四) 修訂科技基本法朝向科技治理轉型

基本上，要落實政策研議、政策可行性、政策執行之決策模式改革，必須是全盤性的調整，而我國政府治理目前的僵局並非是單一事件中政府與社會的對立衝突現象，而是長期的結構性問題。對比2011年、2006年中研院社會變遷調查（章英華等編，2011；傅仰止編，2007）、2006年、2004年個別學者風險感知與政府治理調查（Chou & Liou, 2009; Chou, 2007），顯示近十年來民眾對於政府無論在環境、食品、資訊、科技等問題的決策與治理能耐之信任程度皆相當低落；另一方面，大部份民眾認為缺乏政策參與的管道，但對公民團體政策參與的信任卻逐步上揚並達一定的比例。這些跨年的調查結果清晰的顯示，長期以來的決策模式面臨轉型的要求，而強化社會參與、進行政府與社會夥伴關係的決策創新，需要制度路徑的變革。

科學技術基本法雖然指涉政府推動科學技術發展的基本綱領，但由於其牽涉到科技發展關聯的產業、研發、經濟、社會永續發展、環境生態、倫理與區域發展等面向，原則上為各國政府面對全球化科研競爭與風險之政策決策綱領，因此，並不僅僅只侷限於科學技術發展之管理。近年來，我國近年來雖然數度修正科技基本法，但大多集中於調整產學合作、專利授權等以鼓勵研發創新，然而，就經濟、社會、健康、倫理或生態環境的爭議與決策挑戰，並未隨著社會巨大的轉型與要求進行調整修正。南韓在其科技基本法第20條明訂科技評估組織設立、在第14條第1項明定政府應該執行科技對社會影響的事前評估、同時納入政策決策參考、第5條第3項明訂強化科技決策的透明度並確立公民參與制度，都是我國可以參考的治理創新內涵。

相對的，我國科技基本法的謹於第7條將政府制訂及推動科技政策之國家責任侷限於「環境生態之考量」，而第7條第1項也只針對「為推動科學技術發展，政府應考量總體科學技術政策與個別科學技術計畫對環境生態之影響」。這項規定並不契合現行全球化衝擊下除了環境生態之外包括健康、倫理、性別、族群等風險的政策研議與政策可行性評估考量範圍。

另一方面，第7條第2項規定「政府推動科學技術發展計畫，必要時應提供適當經費，研究該科學技術之政策或計畫對社會倫理之影響與法律因應等相關問題」，雖然授權國科會在實際執行國家型計劃時應推動「倫理、法律、與社會意涵」研究，但其實際上執行科技對社會影響評估之範圍過小，除了同樣不足以呼應上述全球化風險衝擊之政策考量，同時最重要的是，該項規定並未發展成影響決策之制度化規範，一方面並未發展並建構成為政府近年來考量科技決策重要參考之機制，另一方面，實質上近年僅有非常少數重大國家科技計畫進行ELSI研究【77】。

而最關鍵的、全球科技治理潮流中所最重視的參與性科技評估機構及公民參與條款則嚴重闕如。我們看到，許多主要國家無論是施行國會科技評估或成立獨立性的科技評估機構，都清晰的提供科技治理之公民參與制度路徑；而南韓則更明確的揭櫫於其科技基本法第20條明訂成立KISTEP的重要性，以作為實踐參與性科技評估的重要起步。他山之石，可以攻錯。和南韓同樣具有發展型國家威權政治歷史與社會結構的台灣，應當可以透過科技基本法的修訂，增列科技評估體制或機構條款，以此制度路徑基礎，與南韓相類似初步摸索科技風險決策之民主參與模式與經驗。更進一步的，相對於南韓科技基本法第5條第3項，我國也亟需增列公民參與條款來作為配套。目前，我國科技基本法僅在第10條第2項中模糊的規定政府科技決策應重視包括社會團體之意見，實質上欠缺明確的公民參與各種當代涉及科技、健康、倫理、族群、環境等風險決策之制度路徑。

這些作為朝向新興科技治理制度路徑的法制修訂，事實上將開啟我國治理決策典範的新方向。由於我國長期以來在發展型國家威權政治傳統影響下，科技治理傾向「信託專家模式」，以菁英技術官僚為主導的專家政治來決策國家重大的政策（周桂田，2008）；這樣的決策模式雖然有其效率與優勢【78】，然而隨著民主化與趨於劇烈的全球化風險挑戰，整個政治與社會結構缺乏創新式的回應，而長期以來在轉型的過程中陷入不信任的僵局【79】。因此，如何善用信託專家模式並引入公民參與決策制度路徑，應該是我國科技決策轉型管理的正確方向。從中研院最新的社會變遷調查研究（章英華、杜素豪、廖培珊編，2011）中指出，仍然有高達86.7%的民眾認為「關於複雜的科學與技術的政策，應該由專家來決定」。可以說，這個結果顯示我國社會仍然普遍尊重與信任科學專家專業上的意見與建議，延伸而言，各個部會體制上的專家委員會的代表性設計與妥適的進行就相當重要。而相對於相當比例的民眾長期以來不信任政府的治理能耐，表示我國在治理轉型關於中需要小心翼翼的維持專家委員會體制的正當性，並創新性的導向回應全球化風險之公民參與制度。

然而，如本文上述分析的近年來幾項重大決策爭議案，政府決策模式與操作專家委員會已經屢屢遭受質

疑【80】，一方面破壞體制上專家委員會的客觀性，另一方面在專家委員會的設計上又缺乏公民團體推薦參與的專家代表，使得我國以信託專家模式為主導的決策典範逐步喪失正當性。因此，面臨此等國家治理與決策的危機，除了在政策層面上擬定科技治理白皮書，重新界定與建構政府與社會的夥伴關係之外，修訂科技基本法朝向建立科技評估機構、公民參與決策之制度路徑，並藉此延伸影響與變革其他層面的決策與評估機制（例如區域委員會、環境影響評估法中之公民參與機制等），已無法推遲。

六、台灣治理與決策創新

觀諸各國，治理典範與決策制度創新構成驅動社會在新時代全球化巨變中重要的成長引擎，而目前我國侷限於僵化的技術官僚專家政治與社會對立之僵局風險治理狀態，與之背道而馳。尤其，從全球科技競爭面向來看，我國近年已逐步從著重在製造業經濟生產之「效率驅動」，轉向資訊、服務與知識密集之「創新驅動」發展【68】。因此，面對知識經濟與科技不確定時代，如何創新我國科技治理系統、進行創新的決策制度安排，為當務之急。

事實上，除了傳統上政府與人民之公僕與主人關係、政府將民眾視為「消費者」外，在面對越...

序
壹、前言:不可逆、高度不確定性衝擊的全球化風險巨變
貳、治理與決策創新
参、東亞發展型國家的治理轉型能耐與弔詭
肆、拆解僵局的風險治理
伍、治理創新
陸、台灣治理與決策創新
柒、結論

序
壹、前言:不可逆、高度不確定性衝擊的全球化風險巨變
貳、治理與決策創新
参、東亞發展型國家的治理轉型能耐與弔詭
肆、拆解僵局的風險治理
伍、治理創新
陸、台灣治理與決策創新
柒、結論