災害管理與實務

緒論

自然界的變動原為地球物理現象的反應，然在全球人口突破七十億之際，天、地、人之間的交會衝突，卻成了一次又一次的強烈文明震撼，災害防救的課題也在如是的大環境下，成了世界各國致力發展的重點。根據國家災害防救科技中心（National Science and Technology Center for Disaster Reduction, NCDR）引用聯合國緊急災難資料庫（Emergency Disasters Database, EM-DAT）的統計結果可知，近20年（82-101年；1993-2012），災害平均每年約340件左右，前10年平均發生308件，後10年平均發生373件，顯高於前10年（行政院，2014），前述顯示天然災害發生的頻率有持續增加之趨勢。事實上，防災工作並非獨賴少數族群即可成就，日本311事件更點出了「有無防災意識」為臨災時生死存亡的分界點。「防災意識」的建立，有賴於國家政策的推動及國民教育的實施，為具體化「災害」的基本概念，本書於本章首以災害的定義、風險以及管理的角度初步切入檢視「災害」議題涉及的範疇，並於其後各章建置、細述本章所提及、以及相關領域所需之各類相關知識，包含基本原理以及在地化的實務推動原理，以為學生、管理及操作人員入門之參考。

一般而言，「災害」可具體定義為「造成之人命、財產或資源損失」的危害、意外或突發事件，因此可言，災害隨人而至、甚至因人而致，也因此，人們在日常生活中，時常要面對各種各樣的「災害」；在臺灣，隨著氣候混亂的影響、人口的增長，災害所致的危害愈發鮮明，儼然形成一另類的專有名詞，並一再經由媒體及教育管道重複周知予一般民眾。宣傳是有用的，提到災害幾乎人人皆知，但要進入到實質的防災工作推行，確切的定義與認知仍有其較為精確的前示必要性。本章將先就災害的定義、範疇、型態與分類進行說明，續行導入災害風險基本觀念，作為本書系列章節鋪陳的前導。

1.1　災害的定義與範疇

災害一詞，最早出現在中國古籍「左傳」中—成公十六年中提及之「以神降之福，時無災害」。言災者為人，人，是災害的基本元素，人在所處之時空背景，自有其自成一格的「災害」定義，因此，防災是一門需客製化的學問，茲羅列國際組織、美國及臺灣對災害的定義，供作讀者參考比較之用。

壹、國際組織對災害的定義

國際紅十字會（International Committee of the Red Cross, ICRC）定義之災害（Disaster）泛指颱風、龍捲風、暴風雨、水災河水高漲、暴風夾帶的大水、潮波、地震、乾旱、雷擊、蟲災、飢荒、火災、爆炸、火山爆發、房屋倒塌、交通事故或其他造成人類苦難，致人於無法自助、生存的地步（非經援助無法生存）的事件。

世界衛生組織（World Health Organization, WHO）定義災害為人類與環境之間發生巨大的生態破壞，在相當規模之嚴重破壞下，災區需外界幫助或國際援助者。

災害流行病學研究中心（Center of Research on the Epidemiology of Disaster, CRED）則就人為災害之定義，分為短暫突發性與長期性兩類：

1.短暫突發性：如重大交通事故、房屋倒塌、科技災害（如火災、爆炸等）、以及海洋、環境、大氣汙染等。

2.長期性：如戰爭（內戰、國際性戰爭）與大量人口被迫遷移（如福島核災）等。

貳、美國對災害的定義

美國對災害定義的共識大致為：「由於極端的自然、人為因素或共同的作用，超過了當地的承受能力者，是為災害」（U.N, 1992）。而美國聯邦緊急事務管理總署（The US Federal Emergency Management Agency, FEMA）對災害用詞—「hazard」與「disaster」有不同的定義，其中「hazard」定義為潛在危險或有害狀況的來源；「disaster」則指一連串社會機能的崩解，導致人類、物資、經濟或環境的損失，而這些損失超過社會既有資源所能應付者。

參、臺灣對災害的定義

「災害防救法」第一章、第2條定義災害為下列災難所造成之禍害：

1.風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。

2火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。

中央氣象局災害的定義：凡危害人類生命財產和生存條件的各類事件通稱為「災害」。

1.2　災害的形態與分類

人類生存環境中對人類生命的危害事件可分為頻發事件（incident）、突發事件（emergency）、危機事件（crisis）、災害事件（disaster）與災難事件（catastrophe）等五個級別（林春男，2012），各事件發生機率與危害程度可概表為圖1-1所示，其中頻發事件發生機率較高，危害相對較低（例如車禍）；而災難事件發生的機率最低，然其一旦發生，其危害程度重、影響範圍較廣（例如海嘯），可能擴及國際救援層級。

在災害分類的部分，各種切入觀察的面向各有其自成一格的區分方式，茲以災害的起因、空間範圍、時間範圍、因果關係與社會學的角度進行各式分類的說明：

壹、以災害的起因區分

一、自然災害

1. 氣象災害：水、旱、風、雪、冷凍、雷擊、焚風、龍捲風等。

2. 海洋災害：風暴潮、海嘯、潮災、海水入侵、海平面上升和海水倒灌等。

3. 地質災害：地震、火山爆發、地陷、土石流、滑坡（landslide）、雪崩、水土流失等。

4. 地震災害：包括由地震引起的各種災害及由地震誘發的各種次生災害，如土壤液化、噴沙冒水。

5. 水文災害：風暴潮、泥砂淤積、海嘯、海浪、海冰、赤潮等。

6. 生物災害：病蟲害、鼠害、外來生物入侵等。

7. 環境災害：水汙染、大氣汙染、酸雨、臭氧層空洞等。

8. 天文災害：彗星碰撞、隕石衝擊、太陽輻射異常、電磁暴等。

二、人為災害

1. 社會災害：由少數人的直接主動行為所導致的嚴重災難。如：美國911事件，日本地鐵毒氣事件、毒品泛濫等。

2. 科技災害：由於科技因素而引發的各類災害事故，一般是由科學設計缺陷或科技操作失誤所造成的重大事故或事件。如：核電廠泄漏、油輪失事等。

三、複合型災害

災害之發生型態通常不會單一發生，多種自然災害同時發生或自然災害與人為災害同時發生時則為複合災害，例如颱風引發土石流，或地震引發海嘯導致核災等。

貳、以災害的空間範圍區分

一、全球性災害

空間尺度達到全地球皆會受到影響之範圍，如大氣汙染、溫室效應等。

二、區域性災害

災害影響範圍為一區域，此處區域之定義可由洲的尺度到某地區之範圍，如：旱災、海嘯等。

三、局部性災害

災害影響為一小範圍，如：土石流、陸上交通事故。

參、以災害的時間範圍區分

一、突發性災害

在致災原因的作用下，在數月、數天、數小時，甚至數分鐘、數秒鐘內呈現災害形態的災害，如地震、洪水、颱風、風暴潮、冰雹、交通事故等。而旱災、農作物病蟲害等，雖然成災時間一般需要數個月的時間，但災害的形成和結束仍然比較快速、明顯。一般來說，突發性災害容易使人類猝不及防，因而常造成死亡事件和很大的經濟社會損失。

二、緩發性災害

在致災原因長期發展的作用下，幾年甚至更長時間逐漸呈現出災害形態的災害，如土地荒漠化、水土流失、生態失調、環境惡化等。

肆、以災害之間的聯繫和因果關係區分

一、直接災害

相關聯災害中首先發生的災害，如因地震造成的地面破裂、地形變動、建築物損壞……等。

二、次生災害

由原生災害誘導出來的災害，如風災—沙塵、暴雨—洪澇、颱風—暴雨等。一次地震災害是直接災害，緊隨而來的水災、火災、滑坡、土石流等，便成為次生災害。

三、生災害

次生災害之後發生的相關聯災害，如旱災—蝗災、水土流失—水旱災。大地震導致次生災害之後，由於衛生環境急劇惡化，死傷人員大量出現，從而引起瘟疫等衍生災害。

伍、以社會學理念區分

一、自然災害

以自然變異原因為主產生的呈現為自然形態的災害，如地震、火山爆發、風暴潮等。

二、人為災害

以人為原因為主產生的呈現為人為形態的災害，又稱人文災害，如人類故意行為造成的社會災害、人類疏忽所帶來的科技災害、人為引起的火災、交通事故（車禍、空難、海難）、工程災害（如水庫、油田誘發地震）、生產事故、醫療事故、環境汙染（如酸雨、煙霧、沙塵暴）、城市公害，還包括毒劑外泄、放射性物質擴散、人口過剩、社會騷亂、戰亂、恐怖襲擊等。

三、自然人為災害

以自然原因為主引發的人為形態災害，如太陽活動峰年發生的傳染病大流行及地震、水災過後引起的瘟疫蔓延等。

四、人為自然災害

以人為原因為主引發的自然形態災害，如人類自身造成的生態災害、過量採伐森林引起的水土流失、過量開墾放牧引起的土地貧瘠災害等。

1.3　災害風險管理概述

臺灣被列為是全世界最容易致災地區之一，歸納其原因可概分為自然環境的敏感性升高及社會的易致災風險增加（行政院災害防救辦公室，2010）。根據英國風險管理顧問公司Maplecroft於公布之「2011年天然災害風險地圖（Natural Hazards Risk Atlas, 2011）」，如圖1-2所示，我國經濟活動之絕對災害風險指標（Absolute Economic Exposure Index）列為全球第四，與美國、日本與大陸地區並列為具有極端風險之國家（行政院災害防救白皮書，2012）。

緒論

自然界的變動原為地球物理現象的反應，然在全球人口突破七十億之際，天、地、人之間的交會衝突，卻成了一次又一次的強烈文明震撼，災害防救的課題也在如是的大環境下，成了世界各國致力發展的重點。根據國家災害防救科技中心（National Science and Technology Center for Disaster Reduction, NCDR）引用聯合國緊急災難資料庫（Emergency Disasters Database, EM-DAT）的統計結果可知，近20年（82-101年；1993-2012），災害平均每年約340件左右，前10年平均發生308件，後10年平均發生373件，顯高於前10年（行政院，2014），前述顯示...

第1部　災害防救概論
第一章　緒論
1.1　災害的定義與範疇
1.2　災害的形態與分類
1.3　災害風險管理概述
　1.3.1　災害風險概念
　1.3.2　災害風險管理概述
　1.3.3　災害風險處理方法
習題
第二章　災害管理機制
2.1　災害管理概述
2.2　減災作業管理機制
　2.2.1　減災之類型
　2.2.2　減災之運作機制
2.3　整備作業管理機制
　2.3.1　政府的整備
　2.3.2　民眾的整備
　2.3.3　大眾傳播媒體溝通
2.4　應變作業管理機制
　2.4.1　緊急應變
　2.4.2　災前應變整備
　2.4.3　災後應變操作
2.5　復原重建作業管理機制
　2.5.1　災害對社會的影響
　2.5.2　災前復原重建整備
　2.5.3　災後復原重建原則
習題
第三章　防災體系及分工
3.1　世界各國災害防救體系
　3.1.1　美國災害防救體系概況
　3.1.2　日本災害防救體系概況
　3.1.3　美日災害防救體系發展的啟示
3.2　我國現行防災體系及分工
　3.2.1　我國災害防救法制的沿革
　3.2.2　我國災害防救體系之組織架構與運作
3.3　我國災害防救計畫體系
　3.3.1　災害防救基本計畫與災害防救業務計畫
　3.3.2　地區災害防救計畫
習題
第四章　災害防救法暨其施行細則概述
4.1　災害防救法基礎架構
4.2　災害防救法與災害防救法施行細則之整合概述
　4.2.1　第一章　總則
　4.2.2　第二章　災害防救組織
　4.2.3　第三章　災害防救計畫
　4.2.4　第四章　災害預防
　4.2.5　第五章　災害應變措施
　4.2.6　第六章　災後復原重建
　4.2.7　第七章　罰則
　4.2.8　第八章　附則
習題
第2部　災害防救資訊及資源整備
第五章　災害特性與潛勢分析
5.1　天然災害特性及潛勢分析
　5.1.1　風水災害
　5.1.2　地震災害
　5.1.3　坡地災害
　5.1.4　海嘯災害
5.2　人為災害特性及潛勢分析
　5.2.1　輻射災害
　5.2.2　公用氣體與油料管線災害
　5.2.3　毒性化學物質災害
　5.2.4　重大交通災害
　5.2.5　森林火災災害
習題
第六章　防災地圖類別概述與繪製
6.1　國內外防災地圖繪製概念與成果
6.2　防災地圖製作原則與繪製程序
6.3　防災地圖應用案例
　6.3.1　防災地圖之應用
　6.3.2　防災避難看板規劃設置
　6.3.3　避難疏散路線規劃
習題
第七章　避難收容之場所及物資整備
7.1　避難收容場所適災性評估
　7.1.1　風水災害
　7.1.2　地震災害
　7.1.3　土石流災害
7.2　避難收容場所能量評估
　7.2.1　避難收容場所種類
　7.2.2　避難收容場所收容能量規劃
　7.2.3　避難收容場所設施評估準則
7.3　避難收容場所安全性評估
7.4　避難收容之民生物資整備
　7.4.1　民生物資之界定與儲備量
　7.4.2　民生物資維護管理機制
　7.4.3　民生物資之準備與取得
　7.4.4　災時物資受理及分配規定
習題
第八章　全民防災知識傳播
8.1　全民防災素養培植
　8.1.1　防災教育概論
　8.1.2　防災教育基本理念與目的
　8.1.3　防災教育的重要性與未來展望
8.2　防災社區
　8.2.1　防災社區與社區防救災之定義
　8.2.2　推動防災社區的面向
　8.2.3　防災社區相關理念
　8.2.4　防災社區的推動者
　8.2.5　防災社區推動流程
8.3　企業防災
　8.3.1　企業防災之定義
　8.3.2　營運持續管理（Business Continuity Management, BCM）與防災機制的連結
　8.2.3　小結
習題
第3部　災害防救應變規劃
第九章　災情查通報分工與架構
9.1　各層級災害應變中心之建置
　9.1.1　災害應變中心（EOC）之功能
　9.1.2　災害應變中心（EOC）之事件指揮系統
　9.1.3　災害應變中心（EOC）之設置規劃
9.2　災害通報流程
9.3　災情查報通報流程
習題
第十章　天然災害預警系統及機制
10.1　颱風預警機制及警戒顏色燈號意涵
　10.1.1　颱風監測系統
　10.1.2　颱風預警機制
　10.1.3　颱風警報警戒顏色燈號意涵
10.2　水災預警機制及警戒顏色燈號意涵
　10.2.1　雨量與河川水位監測系統
　10.2.2　豪（大）雨特報、淹水警戒、河川警戒水位預警機制
　10.2.3　豪（大）雨特報、淹水警戒、河川警戒水位警戒顏色燈號意涵
10.3　土石流災害預警機制及警戒顏色燈號意涵
　10.3.1　土石流觀測系統
　10.3.2　土石流災害預警機制
10.4　地震災害預警機制及警戒顏色燈號意涵
　10.4.1　地震觀測系統
　10.4.2　地震災害預警機制
　10.4.3　地震災害警戒顏色燈號意涵
10.5　海嘯災害預警機制及警戒顏色燈號意涵
　10.5.1　海嘯觀測系統
　10.5.2　海嘯災害預警機制
　10.5.3　海嘯警報警戒顏色燈號意涵
10.6　乾旱災害預警機制及警戒顏色燈號意涵
　10.6.1　乾旱預警機制
　10.6.2　乾旱警戒顏色燈號意涵
習題
第十一章　災害防救演練規劃
11.1　災害防救應變演練之類型
　11.1.1　簡報導引演練
　11.1.2　技術演練
　11.1.3　桌上演練
　11.1.4　功能性兵棋推演
　11.1.5　全面性實兵演練
11.2　災害防救演練架構之通則研擬
　11.2.1　演練前置規劃
　11.2.2　演練規劃事項執行
　11.2.3　演練評估檢討
11.3　兵棋推演與實兵演練架構之擬訂
　11.3.1　兵棋推演架構研擬
　11.3.2　實兵演練架構之擬訂
習題

第1部　災害防救概論
第一章　緒論
1.1　災害的定義與範疇
1.2　災害的形態與分類
1.3　災害風險管理概述
　1.3.1　災害風險概念
　1.3.2　災害風險管理概述
　1.3.3　災害風險處理方法
習題
第二章　災害管理機制
2.1　災害管理概述
2.2　減災作業管理機制
　2.2.1　減災之類型
　2.2.2　減災之運作機制
2.3　整備作業管理機制
　2.3.1　政府的整備
　2.3.2　民眾的整備
　2.3.3　大眾傳播媒體溝通
2.4　應變作業管理機制
　2.4.1　緊急應變
　2.4.2　災前應變整備
　2.4.3　災後應變操作
2.5　復原重建作業...