社會政策與社會立法：兼論其社工實務

第一章 社會政策與社會立法的基本概念

在探討社會政策與社會立法之前，必先具備一些基本概念，包括：社會政策與社會立法的解釋、內涵，以及其在社會工作實務的運用。

第一節 社會政策與社會立法的解釋

社會政策(social policy)與社會立法(social legislation)這兩個名詞，通常被相提並論，甚至以社會政策涵蓋社會立法。美國社會工作百科全書(Encyclopedia of social work)自1987年版之後，已經不再收錄社會立法一詞，而將之併入社會政策之中。不過，在台灣，習慣上仍然同時使用社會政策與社會立法。

就實務的運作而言，社會工作者在協助案主的過程中，經常會列入考量的政策，有：個人政策、團體政策、組織政策、社會政策( Midgley, et al, 2000:57)。其中，社會政策，通常指涉政府的法律或規範。例如，對未婚父母提供協助，必須考量當地政府的福利政策及相關法律的規定。照這樣的解釋，社會政策是以政府的政策為主，但有時也擴及其他規範。這是比較廣義的解釋。

再者，史克密特(Carl Schmitt)曾給社會政策一個耐人尋味的定義。他首先將「政策」(policy) 界定為認同的過程，好比幾個人在彼此對立的情況下，會仔細考量誰是自己的朋友？誰是敵人？再逐步凝聚共識，去對抗共同的敵人。接著，他將這種「敵 / 友」二分法的政策，用來解釋社會政策，認為社會政策是一種促使「福利」(welfare)極大化，「不福利」(illfare)極小化的過程(Fitzpatrick, 2001：22)。這樣的解釋，是將社會政策，視同社會福利政策，這是比較狹義的解釋。

國內，蔡漢賢(2000)主編的社會工作辭典，對於社會政策與社會立法，也是採取廣義與狹義兩種解釋：

一、社會政策的定義

社會政策是國家或政黨為謀達成某種目標，所確立的某些基本原則或方針。而社會福利政策，則為解決或預防社會問題，以維持社會秩序並謀求人民福利，所確立的基本原則或方針(詹火生，2000:291)。

在這個定義中，廣義的社會政策，即國家政策；狹義的社會政策，即社會福利政策。

二、社會立法的定義

狹義的社會立法，著眼於解決與預防社會問題，用以保護處於經濟劣勢狀況下一群弱者的生活安全所制定的社會法規，諸如社會救助立法、勞工保護立法。

廣義的社會立法，著眼於增進社會大眾的福利，用以改善大眾生活及促進社會進步發展所制定的有關法規，諸如衛生保健立法、國民就業立法、國民住宅立法(張學鶚，2000:282)。

在這個定義中，廣義的社會立法，即增進大眾福利的法規；狹義的社會立法，即保護弱勢福利的法規。

無論如何，社會政策與社會立法兩者，都是為了解決或預防社會問題，進而謀求社會大眾的福利，其間有密不可分的關係。簡言之，社會政策是社會立法的原則或方針，而社會立法則是社會政策的法制化或條文化。

第二節 社會政策與社會立法的內涵

社會政策與社會立法的解釋，有廣義與狹義之分，或多或少已意味著其所涉及的內容或範圍，並非固定不變。事實上，社會政策與社會立法的內容，常因國情與時代之不同，而有所變化。

就國情而言，英國社會政策的內容，涵蓋社會安全、國民保健服務、教育服務、住宅福利服務、個人福利服務；而台灣社會政策的內容，通常不涉及教育服務(Alcock,2003)。

就時代而言，台灣於1965年訂頒「民生主義現階段社會政策」，將其內容分為社會保險、社會救助、國民就業、國民住宅、福利服務、社會教育、社區發展等七項；到了2004年修正「社會福利政策綱領」，又將其內容調整為社會保險與津貼、社會救助、福利服務、就業安全、社會住宅與社區營造、健康與醫療照護等六項。

再者，有關社會政策(及立法)的內容，也常因分析取向的不同，而倚重倚輕。伊爾斯肯(Erskine) (Alcock, et al., 2003:12-14；李易駿等譯，2006:11-22)曾提出社會政策內涵的四個分析取向：

一、社會議題

由於社會不斷發展，有一些議題引起社會大眾的關注及討論，促使政府必須介入，並提出因應對策。例如，隨著醫療科技進步，人類預期壽命延長，老年人口持續成長，使得長期照護成為社會政策的重要內容。其他，少子女化、新移民、中高齡失業、兒童虐待、家庭暴力等議題，也都是現代社會政策不能忽視的範疇。

這種以社會議題(social issues)為取向的分析，目的在區辨核心而關鍵的議題，並檢視其對社會政策的影響。

二、社會問題

傳統上，社會政策的存在，被期待能有助於解決社會問題。因此，早期對於社會政策的分析，聚焦在貧窮、救濟等問題。後來，隨著歲月流轉，乃逐步擴及長期失業、遊民、青少年犯罪、單親家庭等問題。

這種以社會問題(social problems)為取向的分析，目的是希望能在理性的基礎上，透過適當的政策，解決人們在日常生活中所面臨的困難。

三、社會群體

將社會政策的分析，集中在某些特定群體的需求，並謀求因應的對策。這些特定群體，大多處於弱勢地位，例如：兒童及少年、婦女、老人、身心障礙者、原住民、勞工、農民。

這種以社會群體(social groups)為取向的分析，目的在了解弱勢族群的處境，以及其所面臨的衝擊，進而協助他們走出困境，滿足生活上的需求。

四、社會服務

將社會政策的分析，集中在社會福利的項目，例如：社會保險、社會救助、社會津貼，以及個人的社會服務。

這種以社會服務(social services)為取向的分析，目的在探討政府在社會服務領域提出什麼政策？怎樣形成政策？如何組織與管理？如何執行？哪些人是獲益者？

最近，另外一種新的社會政策取向，正在崛起之中。這種取向，主張將個人與團體的生活經驗結合在一起，以使用者的經驗來了解社會政策的內容。例如，女性可以針對女性地位的社會政策提供基本的了解；身心障礙者可以針對有身心障礙者權益保障的政策提供意見；有關協助失業者的政策，應該傾聽失業者的聲音(李易駿等譯，2006:22-23)。這種以使用者的經驗為取向的分析，目的在聽取第一手經驗的訊息，使社會政策能切合服務使用者的真正需求。

上述分析取向，主要是以社會群體與社會服務為主軸，用以分析社會政策與社會立法的內容，至於其他分析取向，亦可融入其中。在此一架構下，社會政策與社會立法的內容，可歸納如表1-1。

第三節 社會政策與社會立法在社工實務的運用

長久以來，社會政策與立法的實務運作，似乎是政治人物與專業規劃者的主要工作。時至今日，社會工作者、護理人員、心理衛生專家、教育人員，也開始涉入社會政策的形成及實施(Midgley, et al., 2000:54)。

阿當斯(Adams,2002:6-23)曾為文討論社會政策與社會工作的關聯性，認為社會工作者不僅在執行法律，其實在實務上也經常使用到社會政策(及立法)。茲依據阿當斯(Adams)的看法，將社會工作者運用社會政策與立法的情況，歸納為下列五項，並略加闡釋：

一、依社會政策與立法界定工作者的任務

雖然社會工作者是立基於專業目的而提供服務，但其服務措施必須在法律框架(framed)的範圍之內。

以兒童保護為例，對於受虐兒童緊急安置的時間，必須依據兒童及少年福利法之規定，不得超過72小時。如須繼續安置，必須聲請法院裁定，始得為之。如果，兒童及少年於安置期間接受偵訊或身體檢查，依規定必須由社會工作人員陪同，並保護其隱私。換言之，社會政策與立法為實務工作者提供法定的任務、權力、責任及功能。

二、藉由社會政策與立法維護案主的權益

任何社會政策或法規的制定，都可能影響到每一個個人、家庭和社區。社會工作者在助人的過程中，有時就會涉及攸關案主生存的重大問題。此時，社會工作者除了貢獻專業知識，考量專業價值之外，可能還要從相關法規中找出根據，藉以推動我們想要的工作，維護案主應有的權利。其實，社會工作者一生努力的目標，無非在保障弱勢群體的基本權利。

以就業服務為例，為了維護身心障礙者就業的權益，社會工作者可以依據身心障礙者權益保障法第38條之規定，推動定額僱用，並依第40條之規定，要求雇主對所進用之身心障礙者，應本同工同酬原則，不得有任何歧視待遇，其所核發之正常工作時間薪資，不得低於基本工資。

三、隨著社會政策與立法的轉變爭取政府資源

本質上，社會政策與立法是社會發展的產物，一旦社會大眾對於福利需求有所轉變，社會政策可能隨之調整，而相關法規亦須因應修正。

以社區關懷據點為例，行政院於2005年提出「台灣健康社區六星計畫」，隨之在內政部社會福利補助要點將「社區關懷據點」的設置列為優先補助的項目，而且2006年起台閩地區社區發展工作績效評鑑亦將「社區關懷據點」列入評鑑指標。因此，社會工作者要協助社區爭取政府資源，必須隨時掌握社會政策與立法的轉變情況。

現在，我們碰到的問題是，社會政策與立法經常變動，如何加以掌握？阿當斯(Adams, 2002:6)的建議是：隨時留意機構提供的資訊、經常閱讀社會政策與社會工作之類期刊、檢閱每週報紙剪輯的重要檔案。

四、從實務工作觀點評析社會政策與立法

社會工作者不是律師，也不只負責執行法律而已。通常，社會工作者在法定任務之外，大部分心力放在直接服務，甚至從事治療的工作。其實，這是不夠的。社會工作者在實務工作之中，還必須面對問題，採取批判性思考，透視社會政策及相關法規是否充分？完整？如果發現有所不足，或者不合時宜，就應該採取適當的行動，例如：倡導修法、充權案主。

五、對社會政策與立法有積極參與的作為

在實務工作中，社會工作者給人的印象，是社會政策與立法的接受者、使用者。但是，懷爾斯(Wyers)於1991年就指出社會工作者對於社會政策的實際作為，有五種情況(Midgley, et al.,2000:55)：

(一)專家

社會工作者接受過專業訓練，熟悉社會問題的分析、社會政策制定的過程，以及社會法規的解釋、運用，他是社會政策的行家，也是依據社會政策從事助人實務的專業工作者(expert)。

(二)協調

社會政策的執行，涉及的層面相當廣泛。在社工實務，至少涉及案主的需求、資源的提供者、工作夥伴，社會工作者常須從中溝通、協調，扮演政策內在或外在環境變遷的經紀人(broker)。

(三)執行

社會政策是針對社會問題提出解決的對策，其作用在於執行政策，以解決問題。社會工作者在助人實務中，透過社會政策的連結或導引，而對社會政策加以執行或整合。

(四)行動

在民主國家，社會政策的形成常透過民意調查、分區座談，以了解需求與匯集民意，作為政策制定的基礎，並舉辦公聽會、說明會，宣示或行銷政策。社會工作者為倡導正義，維護公益，常以實際行動，參與政策的催生。

(五)說明

社會政策的形成過程頗為複雜，涵蓋內容也相當廣泛，一般民眾不一定清楚明白，弱勢者尤然。社會工作既為服務弱勢的專業，在實務過程常須扮演政策的解說者，藉以維護服務使用者的權益。

懷爾斯(Wyers)認為社會工作者對於有關案主的政策，應該特別敏感，並且鼓勵案主及廣大的社區民眾加入政策相關行動，例如：有系統的評估政策、召開公聽會討論政策衝突、參與法律制定或修正提案。

一言以蔽之，實務社工的使命，是將社會政策與立法的理想轉換成為日常的助人工作，帶給人們福利。正如同音樂家，將樂章變成旋律，帶給人們快樂。

第一章 社會政策與社會立法的基本概念

在探討社會政策與社會立法之前，必先具備一些基本概念，包括：社會政策與社會立法的解釋、內涵，以及其在社會工作實務的運用。

第一節 社會政策與社會立法的解釋

社會政策(social policy)與社會立法(social legislation)這兩個名詞，通常被相提並論，甚至以社會政策涵蓋社會立法。美國社會工作百科全書(Encyclopedia of social work)自1987年版之後，已經不再收錄社會立法一詞，而將之併入社會政策之中。不過，在台灣，習慣上仍然同時使用社會政策與社會立法。

就實務的運作而言，社會工作者在...

第一章　社會政策與社會立法的基本概念
第一節　社會政策與社會立法的解釋
第二節　社會政策與社會立法的內涵
第三節　社會政策與社會立法在社工實務的運用
第二章　社會政策與基本價值及意識型態
第一節　社會政策與基本價值
第二節　社會政策與意識型態
第三章　社會政策的制定及合法化過程
第一節　社會政策制定主體之理論
第二節　社會政策制定過程之模式
第三節　社會政策合法化的過程
第四章　臺灣社會政策與社會立法的發展脈絡
第一節　憲法社會安全基本國策
第二節　民生主義現階段社會政策
第三節　1994年社會福利政策綱領
第四節　2004年社會福利政策綱領
第五節　2012年社會福利政策綱領
第五章　社會救助政策與立法
第一節　社會救助政策
第二節　社會救助法
第三節　特殊境遇家庭扶助條例
第四節　社工在社會救助的任務
第五節　社會救助的實務問題
第六章　社會保險政策與立法
第一節　社會保險政策
第二節　全民健康保險法
第三節　國民年金法
第四節　勞工保險條例之職業災害保險
第五節　就業保險法
第六節　社工在社會保險的任務
第七節　社會保險的實務問題
第七章　兒童及少年福利與權益保障政策與立法
第一節　兒童及少年福利與權益保障政策
第二節　兒童及少年福利與權益保障法
第三節　兒童及少年性交易防治條例
第四節　社工在兒童及少年福利與權益保障的任務
第五節　兒童及少年福利與權益保障的實務問題
第八章　婦女福利政策與立法
第一節　婦女福利政策
第二節　家庭暴力防治法
第三節　性侵害犯罪防治法
第四節　性騷擾防治法
第五節　社工在婦女福利的任務
第六節　婦女福利的實務問題
第九章　老人福利政策與立法
第一節　老人福利政策
第二節　老人福利法
第三節　老年農民福利津貼暫行條例
第四節　社工在老人福利的任務
第五節　老人福利的實務問題
第十章　身心障礙者權益保障政策與立法
第一節　身心障礙者權益保障政策
第二節　身心障礙者權益保障法
第三節　精神衛生法
第四節　社工在身心障礙者權益保障的任務
第五節　身心障礙者權益保障的實務問題
第十一章　原住民族福利政策與立法
第一節　原住民族福利政策
第二節　原住民族基本法
第三節　原住民族工作權保障法
第四節　社工在原住民族福利的任務
第五節　原住民族福利的實務問題
第十二章　健康與醫療照護政策與立法
第一節　健康與醫療照護政策
第二節　優生保健法
第三節　安寧緩和醫療條例
第四節　社工在健康與醫療照護的任務
第五節　健康與醫療照護的實務問題
第十三章　就業安全政策與立法
第一節　就業安全政策
第二節　就業服務法
第三節　性別工作平等法
第四節　社工在就業安全的任務
第五節　就業安全的實務問題
第十四章　居住正義與社區營造的政策與立法
第一節　居住正義與社區營造政策
第二節　住宅法
第三節　社區發展工作綱要
第四節　社工在居住正義與社區營造的任務
第五節　居住正義與社區營造的實務問題
第十五章　社會政策的人力資源相關法規
第一節　社會工作師法
第二節　志願服務法
第十六章　社會政策的財力資源相關立法
第一節　公益勸募條例
第二節　公益彩券發行條例

第一章　社會政策與社會立法的基本概念
第一節　社會政策與社會立法的解釋
第二節　社會政策與社會立法的內涵
第三節　社會政策與社會立法在社工實務的運用
第二章　社會政策與基本價值及意識型態
第一節　社會政策與基本價值
第二節　社會政策與意識型態
第三章　社會政策的制定及合法化過程
第一節　社會政策制定主體之理論
第二節　社會政策制定過程之模式
第三節　社會政策合法化的過程
第四章　臺灣社會政策與社會立法的發展脈絡
第一節　憲法社會安全基本國策
第二節　民生主義現階段社會政策
第三節　1994年社會福利...