社會福利行政

「以銅為鏡，可以正衣冠；以史為鏡，可以知興衰；以人為鏡，可以知得失。」這是唐太宗與魏徵的對話中，流傳千古的一句名言。

從歷史來看社會工作的發展脈絡，是社會工作學習的較佳方法，因為社會工作者不是一位技術工匠，而是有思想、有方法的專家（林萬億，2013：90）。同樣的道理，社會福利行政是社會工作的專業方法之一，從歷史來看社會福利行政的發展軌跡，也是一種適當的學習方法，有助於了解社會福利行政起源及發展的軌跡。

根據前述佩提（Rino j.Patti）有關社會福利行政的定義，探討社會福利行政必須兼顧理論面與實務面，始能有比較周延的了解。我們在這一章，前面兩節先從實務面向著手，以行政作為一種實施方式，來了解社會福利行政在歷史上的發展脈絡。後面兩節再以行政作為一種學科教學，來了解社會福利行政理論面的發展情形。同時，在這兩個面向，我們選擇美國的發展情形來與我國相互對照，其主要理由，不僅是美國對於社會福利行政的耕耘特別用心，值得借鏡，而且他們的發展過程相當坎坷，也許可以啟發我們因應類似困境的一些想像。

第一節　美國社會福利行政實務的發展

以行政作為一種實施方式而言，其在美國社會福利行政的發展情形，大致上受到四種因素的影響：一是參考企業組織的模式，重視操作；二是十九世紀晚期，志願服務、非營利的發展，以及慈善的運作；三是二十世紀初期，社會工作領域專業訓練的發展；四是二十世紀三○年代，全國公共社會福利部分的開創（Austin, 2009: 27）。

我們透過這些因素的發展，分為五個階段來檢視美國社會福利行政的實施方式（Austin, 2009: 27）：

一、宗教組織慈善活動的成長

美國早期的濟貧工作，從英國引進社會福利的實施模式，透過宗教組織的慈善活動，滿足一部分貧窮者的需求。

本來，當地政府社區治理的方式，就有一些濟貧的措施，許多宗教組織個別地在教區辦理濟貧活動，彼此之間難免有些活動發生重疊的現象。例如，新英格蘭人（New Englanders）的新教（protestant）、馬里蘭州與賓夕法尼亞州的公誼會（Quakers），正式為社區提供救濟服務之前，必須與當地政府協調，避免服務內容重複。不管怎樣，地方政府的社區關懷，是協助貧窮者的主要方式，而宗教組織及宗教會眾的濟貧活動，則是立基於「慈善性」（charity）的使命。而且，隨著教會組織數量增多，原先來自歐洲的新教神學，也呈現各式各樣的慈善性質。

後來，美國憲法規定政教分離的原則，促使教會得以自由發展他們自己的慈善活動方式。影響所及，一方面在個別教會的領導之下，慈善活動的組織快速成長；另一方面由新教教會所支持的市內貧窮地區服務，以及在核心都市所建立的貧民區鄰里組織（slum neighborhoods）也快速成長（Leiby, 1978, cited in Patti, 2009: 28）。

1860年代，美國發生南北戰爭（Civil War, 1861-1865），為社會帶來劇烈的變遷，尤其工業化與都市化程度較高的東北部與中西部地區，湧進大量來自歐洲的移民。在這些區域，由於工業生產快速成長的結果，成為許多新移民的就業中心。但是，新移民湧入都市之後，造成各種社會問題和公共衛生問題，也帶給富裕家庭一些隱憂。

也許是社會動盪的緣故，有些地區引進馬克斯與恩格斯的革命理念，以回應經濟和社會的快速變遷。因此，在紐約、波士頓、費城、芝加哥等大都市，富裕的企業家都有一種社會責任，那就是支持私人的、慈善的社會福利體系。這個體系起源於宗教的慈善活動，此時成為公共貧窮救濟方案（public poor-relief programs）之外，另類的福利服務方式（Austin, 2009: 28）。

二、志願性社會福利部門的出現

到了十九世紀後期，私人、非營利、慈善性的機構，在都市之中快速發展。加上原來已經存在的慈善性質機構，例如：高等教育機構、博物館、管弦樂團、公共衛生機構、醫療院所、YMCA、YWCA。這些非政府的慈善性機構所提供的公共服務，逐漸成為美國「福利資本主義」（welfare capitalism）的核心，同時也是美國自由放任資本主義（laissez-faire capitalism）與歐洲社會主義（European socialism）兩種經濟理論之外的另類方案。

這些慈善性機構的運作，其最重要的職位，是董事會的主席或指導委員會的領導者。他們幾乎都是男性、富裕的商人，同時也是對機構貢獻最大的人。實質上，他們是志願性質的執行長（chief executive officer, CEO），他們積極地投入組織的運作，也決定大部分或全部的人事任免案。

此外，慈善性機構董事會的理事，必須投入個別案件的處理。至於董事會的會員，則時常以「友善訪問員」（friendly visitors）的名義，提供行動服務。這些會員實際上所扮演的角色，也是志願工作者。如果慈善性機構有較大員工編制時，也會僱用職員擔任機構的祕書（general secretary）、調查員（investigators）或其代理人（agents）（Leiby, 1978, cited in Patti, 2009: 30）。

有時候，在特殊情況之下，慈善性機構董事會是由單一的個人，基於社會改革的使命，而創設社會福利組織，並主導整個組織的運作，這也是志願性福利部門的一種特徵。

三、私人社會福利部門的發展

進入1920年代，美國私人非營利社會福利組織的行政型態，有了重要的改變。在非營利社會福利機構之中，有更多的個人在社會工作領域受過技術或專業的教育，並受僱於這類機構擔任行政人員。

舉例言之，傑克森（James F. Jackson）是社會工作學院的畢業生，在紐約慈善組織會社（New York COS）有一年的工作經驗，於1904-1927年受僱於克里夫蘭聯合慈善機構（Cleveland Associated Charities），擔任祕書工作。他以專業知識和廣泛經驗，伴隨著他的熱情，腳踏實地（down-to-earth）完成他的願景（Waite, 1960: 76, cited in Patti, 2009: 32）。

這種新的行政方式，顯示在這個時期的私人非營利機構，其指導委員會的主要功能，著重於建立機構的政策；相對的，其在行政上的功能，則是為服務機構的日常運作，盡其充分的責任，包括其他人事的僱用。至於董事會對於職員所負責的個案工作，在行政上強調理性化，即使干預或監視，也非常謹慎，以降低控制的程度。

1929年，麥福德會議報告（The Milford Conference Report）表達其對於全國致力發展社會工作專業成果的肯定，確認「行政是社會工作的一種基本技術（administration as a fundamental technique of social work）」。並且，認為過去只針對個案工作而實施訓練是不夠的，應該詳細說明行政人員必須知道和能夠做的是什麼。正如鄧漢（Arthur Dunham, 1939: 16）所言：「行政不能依照慣例從直接服務區隔出來，而不去思考它的不同功能」（administration was not ordinarily distinguished from direct practice, nor thought of as a separate function）（cited in Patti, 2009: 33）。

簡言之，在這個階段，私人非營利行政人員的主要職責，是在組織內部監督來自不同教育準備和專業經驗所組成的職員成員的工作；而指導委員會成員的一般責任，則是在行政上帶動方案政策的實施，並為其所服務的組織籌措資金和監督預算的執行情形。

四、公共社會福利部門的顯現

好景不常，美國的經濟在繁榮時期（1922-1929）之後，轉趨蕭條，失業人數直線上升，用以協助失業者及其家庭的私人資源變成捉襟見肘，企業領袖也懷疑政府以租稅支持社會福利方案的作法。於是，包括胡佛（ Herbert Hoover）在內的私人慈善組織之領導者，致力於促進政府能夠參考德國1980年代與英國1990年代為工人所推出的老人年金方案，在美國建立一種社會保險體系。

隨後，威斯康辛大學的領導者胡梨特（Robert La Follette）與經濟學者康模斯（John Commons）教授，共同發展一種以州為層級的社會保險計畫─工人補償方案（worker compensation program）。

1933年，羅斯福 （ Franklin Roosevelt）就任總統，實施「新政」（New Deal），簽署聯邦緊急救助法案（Federal Emergency Relief Act），對於失業者及其家庭提供暫時性的緊急救助，並指定一個經濟安全委員會，去發展解決失業及家庭主婦貧窮問題的長期計畫。

1935年，美國國會通過社會安全法案（Social Security Act），建立一個多樣性公共社會福利系統，包括：雇主／員工兩者共同分擔的社會保險方案；政府提供財務、經過資產調查（means tested）核定的公共救助方案；兼具聯邦行政與州行政的系統；兼具非個人的（impersonal）、以規則管制（rule-regulated）的方案，以及個人化的社會服務方案。

隨後，相繼發展退休保險方案、以州為行政層級的失業保險方案、失依兒童救助方案（Aid to Dependent Children, ADC；後來改為失依兒童的家庭救助方案：Aid to Families and Dependent Children, AFDC），以及盲人救助（Aid to Blind）、老人救助（Aid to Aged）、障礙者救助（Aid to Disabled）等公共救助方案。透過這些方案的實施，創造了一個普及於全國公共社會福利行政的系統，並且在州和郡的層級也分別建立了公共福利部門，許多有經驗的社會工作者也由個案工作實務，轉而在新公共福利行政領域擔任督導和行政人員。

「以銅為鏡，可以正衣冠；以史為鏡，可以知興衰；以人為鏡，可以知得失。」這是唐太宗與魏徵的對話中，流傳千古的一句名言。

從歷史來看社會工作的發展脈絡，是社會工作學習的較佳方法，因為社會工作者不是一位技術工匠，而是有思想、有方法的專家（林萬億，2013：90）。同樣的道理，社會福利行政是社會工作的專業方法之一，從歷史來看社會福利行政的發展軌跡，也是一種適當的學習方法，有助於了解社會福利行政起源及發展的軌跡。

根據前述佩提（Rino j.Patti）有關社會福利行政的定義，探討社會福利行政必須兼顧理論面與實務面，始能有...

在一個偶然的機會，從網路上看到一則酸民對教科書的看法。他說：有一天晚上睡不著，數羊，無效；吃半粒安眠藥，還是無效；乾脆爬起來看書，沒想到看教科書的附加價值竟然是催眠，害我一直睡，一直睡。

這一則揶揄教科書的話，害我差一點不敢再寫教科書。但是想到社會福利行政中文教科書實在太少，有的是資料過於老舊，有的是我的學生說他們看不懂。所以，我再冒著可能被酸的風險，硬著頭皮寫這本教科書，以後如果要寫東西，可能會寫遊記或美食之類的。

無論如何，還是要說一說：學習社會福利行政的必要性。由於長久以來，「行政」在社會工作專業之中，被視為間接服務的一環，也被期許能藉由行政的支援，連結個案、團體、社區等直接服務，為有需要的人提供較佳協助，以增進他們的福祉。華雷（Farley）等人在《社會工作概論》一書就曾指出：行政是社會工作實務中最重要的一部分，因為每一個機構實施的方案，都需行政人員有效率地完成。

然而，在社會工作實務界與學生之中，仍然有人認為「社會行政工作，誰都可以做」。這等於否認「社會行政是一種專業工作」。實際的世界，也真的有一些縣市的社會局處長，並不具社會福利／社會工作專業背景，而是以園藝、工程、電子、文學、新聞等背景，當上社會局處主管，負責該縣市重要社會福利的決策，也指揮一群專業社工做這、做那。

個人在國立大學、私立大學，從事社會福利行政課程教學多年，看到這種社會怪現象，有時感到很無奈、很洩氣，但是一個書生，又能怎樣？大概只能寫點東西，抒發一些書生之見，讓學生能為將來擔任社會福利機關（構）的行政工作，預作準備。更期待有緣看過這本書的社工人，有朝一日願意挺身而出，挑戰社政主管的職位，因為：我是社工，我不服─外行領導內行。

在這樣的自我覺察之中，開始思索這本書的架構，大致上是循著起點、過程、目的之軸線，次第進行：

就起點而言，從概念到脈絡。界定社會福利行政的定義、目的、範圍；分析社會福利行政的歷史脈絡、環境脈絡、組織設計。

就過程而言，從行政運作到資源管理。採借行政的要素，闡釋社會福利的政策形成及轉化、計畫之規劃、計畫之執行、行政領導及激勵、行政溝通及協調等運作過程；探討社會福利人力資源、財務資源、資訊資源等技術管理過程。

就目的而言，從回顧到前瞻。以績效評鑑，驗證社會福利施政的成果；展望社會福利行政未來的挑戰、趨向、願景，而其最終目的，乃在增進社會福利。

本書撰寫之前，偶然看到一則酸言酸語，時時自我警惕；撰寫過程，固然戰戰兢兢，期許自己：言必有據，論必循理，上下連貫，用字淺顯；完稿之後，必然還有許多缺失，有請方家不吝指正；付梓之際，當然要感謝五南圖書公司惠允出版，感激姿穎主編及其團隊的精心編輯。

在一個偶然的機會，從網路上看到一則酸民對教科書的看法。他說：有一天晚上睡不著，數羊，無效；吃半粒安眠藥，還是無效；乾脆爬起來看書，沒想到看教科書的附加價值竟然是催眠，害我一直睡，一直睡。

這一則揶揄教科書的話，害我差一點不敢再寫教科書。但是想到社會福利行政中文教科書實在太少，有的是資料過於老舊，有的是我的學生說他們看不懂。所以，我再冒著可能被酸的風險，硬著頭皮寫這本教科書，以後如果要寫東西，可能會寫遊記或美食之類的。

無論如何，還是要說一說：學習社會福利行政的必要性。由於長久以來，「行政」在社會...

自序

第一章　社會福利行政的基本概念
第一節　為何學習社會福利行政
第二節　社會福利行政的意義
第三節　社會福利行政的目的
第四節　社會福利行政的範圍
第五節　如何探討社會福利行政

第二章　社會福利行政的歷史脈絡
第一節　美國社會福利行政實務的發展
第二節　我國社會福利行政實務的發展
第三節　美國社會福利行政教學的發展
第四節　我國社會福利行政教學的發展

第三章　社會福利行政的環境脈絡
第一節　利害關係人之期待
第二節　環境趨勢之分析
第三節　社區背景之分析

第四章　社會福利行政組織的設計
第一節　我國社會福利行政組織的演變
第二節　我國中央社會福利行政組織架構
第三節　我國直轄市社會局組織架構
第四節　我國縣市社會處組織架構
第五節　他國中央社會福利行政組織型態

第五章　社會政策的形成及其轉化
第一節　社會政策形成的過程
第二節　由政策轉化為法規的過程
第三節　由政策轉化為服務的過程
第四節　主要決策類型的運用

第六章　社會福利計畫之規劃
第一節　策略性規劃的過程
第二節　危機管理計畫之規劃
第三節　事務性規劃的類型
第四節　規劃的可能障礙及排除

第七章　社會福利計畫及業務之執行
第一節　由各級政府依法執行
第二節　由政府依契約委外執行
第三節　與執行有關的關鍵議題
第四節　與執行有關的操作技術
第五節　與執行有關的一般原則

第八章　社會福利行政領導與激勵
第一節　行政領導的概念
第二節　傳統的領導取向
第三節　新型的領導取向
第四節　激勵的主要取向

第九章　社會福利行政溝通與協調
第一節　溝通與協調的意涵
第二節　組織內部的溝通協調
第三節　組織之間的溝通協調
第四節　組織對外的溝通協調
第五節　有效溝通協調的技術

第十章　社會福利人力資源管理
第一節　人力資源管理的意涵
第二節　員工進用的實務
第三節　員工訓練及發展
第四節　員工維繫及退場
第五節　志工人力的運用

第十一章　社會福利財務管理
第一節　財務管理的意涵
第二節　預算的編製
第三節　預算的審議
第四節　預算的執行
第五節　決算與審計
第六節　補助款核撥及核銷

第十二章　社會福利資訊管理
第一節　資訊管理的意涵
第二節　資訊系統的設計
第三節　資訊管理的過程
第四節　數位落差問題及因應

第十三章　社會福利績效評鑑
第一節　績效評鑑的意涵
第二節　績效評鑑指標的設計
第三節　績效評鑑的準備工作
第四節　績效評鑑的程序與原則

第十四章　社會福利行政的未來發展
第一節　未來面臨的挑戰
第二節　未來發展的趨向
第三節　未來發展的願景
參考書目

自序

第一章　社會福利行政的基本概念
第一節　為何學習社會福利行政
第二節　社會福利行政的意義
第三節　社會福利行政的目的
第四節　社會福利行政的範圍
第五節　如何探討社會福利行政

第二章　社會福利行政的歷史脈絡
第一節　美國社會福利行政實務的發展
第二節　我國社會福利行政實務的發展
第三節　美國社會福利行政教學的發展
第四節　我國社會福利行政教學的發展

第三章　社會福利行政的環境脈絡
第一節　利害關係人之期待
第二節　環境趨勢之分析
第三節　社區背景之分析 ...