憲政運作與選制改革：比較的觀點

導論　憲政體制與選舉制度的配套思考 I

第一篇　憲政體制的運作
第一章　從組閣爭議論我國憲政體制的定位與走向
壹、前　言
貳、 我國憲政體制定位的法理爭議─偏內閣制或偏總統制的半總統制？
參、總統之閣揆任命權的法理爭議
肆、我國過去的憲政實踐
伍、2016年總統大選後的組閣爭議
陸、結　語

第二章　南韓與我國憲政體制之比較
壹、前　言
貳、南韓憲政體制的規範與實際運作
參、我國憲政體制的規範與實際運作
肆、南韓與我國憲政體制規範與運作的差異與比較
伍、結論—台韓憲政經驗相互參照的意義

第三章　半總統制如何實現共識民主？
壹、前　言
貳、共識民主的意涵
參、半總統制能否實現共識民主？
肆、如何建構具有共識民主精神的半總統制？
伍、結　語

第二篇　選舉制度的改革
第四章　從德國選舉法之修正論我國立委選制改革
壹、前　言
貳、德國聯立制的運作及其問題
參、 我國立委選制改採聯立制的商榷之處—聯立制優於並立制？
肆、結　語

第五章　選擇投票制與英國國會選制改革
壹、前　言
貳、選擇投票制的介紹
參、英國現行國會選舉制度的利弊
肆、英國2011年國會選制改革公投的過程
伍、英國國會選制改革公投為何失敗？
陸、英國選制改革實現條件的評估
柒、結　語

第六章　 為何廢棄混合式選舉制度？—義大利、俄羅斯與泰國的選制改革（1993-2007）
壹、前言
貳、研究途徑
參、義大利眾議院選舉制度的變遷
肆、俄羅斯國家杜馬選舉制度的變遷
伍、泰國眾議院選舉制度的變遷
陸、研究發現

第三篇　憲政體制與選舉制度的關聯
第七章　 總統與國會選舉制度對半總統制憲政運作的影響—我國與法國的比較
壹、前言
貳、分析架構
參、我國與法國選舉制度對於憲政體制的形塑作用
肆、我國與法國過去迥異的憲政運作模式與政府型態
伍、我國與法國今後趨同的憲政運作模式與政府型態
陸、結　語
參考文獻
 

序

　　憲政體制與選舉制度是民主國家最重要的兩種制度設計。憲政體制規範不同政府部門（尤其是行政與立法部門）之間權力互動的架構；選舉制度則規範民選公職人員的產生方式，這兩層面的制度彼此密切相關。在不同的憲政體制下，採行同樣的選舉制度；或是在相同的憲政體制下，採行不同的選舉制度，所展現的制度結果將迥然不同。我國當前的憲政體制為兼具總統制與內閣制精神的半總統制；立法委員選舉則採並立式單一選區兩票制（或簡稱並立制）。半總統制與並立制一方面是學術研究上政治制度的研究者關注的議題，另一方面在政治實務上也經常受到檢討而常有倡議憲政改革與選制改革的聲音。基於此議題在研究與實務上的重要性，本書即以憲政體制與選舉制度為探討議題，期許為當前的政治制度研究增添更為豐富的研究成果，同時也可為實務界討論憲政改革與選制改革時提供一些理論上的依據。

　　本書共分為三篇，分別是〈憲政體制的運作〉、〈選舉制度的改革〉，以及〈憲政體制與選舉制度的關聯〉，先探究憲政體制與選舉制度這兩層面制度個別的議題，再進一步探討兩者的關聯性。在各篇的討論中，本書欲兼顧本土與比較性研究，在〈憲政體制的運作〉一篇中，除了探討我國半總統制運作的問題，也比較了南韓與我國憲政體制的異同，並嘗試將我國半總統制放在更宏觀的全球民主模式中進行探討；在〈選舉制度的改革〉一篇中，除了討論我國立委選制改革，也加入了德國、英國、義大利、俄羅斯、泰國的選制改革經驗綜合討論；在〈憲政體制與選舉制度的關聯〉一篇中，則是以我國與法國為例，討論憲政體制與選舉制度的交互作用。總之，本書探討的議題既有深厚的本土關懷，也希望兼顧國際視野。

　　本書的中心主旨，是強調憲政體制與選舉制度這兩種政治制度密切相關，兩者應該搭配在一起進行觀察，才有可能明確判斷一個國家應採何種憲政體制及選舉制度較適宜。基於此主旨，本書擬探討的核心問題是，我國半總統制的憲政體制與並立制的選舉制度，是否為妥適的制度組合？本書透過三篇共七章的探索，討論此一核心問題。在此筆者可以先透露本書對於我國憲政體制與選舉制度可行且合宜之配套設計的看法：半總統制的憲政體制類型維持不變，而選舉制度的設計上則應爭取出現兩黨制（或偏兩黨制），在政黨體系上爭取出現單一政黨過半，以避免造成分立且少數政府。就此看來，我國半總統制與並立制的制度配套堪稱妥適，雖有必要在半總統制與並立制的制度細部設計上進行微調改良，但這兩種制度類型的組合並沒有必要揚棄。以下說明本書各章的主旨：

　　面對「我國半總統制與並立制是否為妥適的制度組合」此一核心問題，首先須確認的是我國憲政體制的定位與特質，這是本書第一篇〈憲政體制的運作〉的探討重心。此篇分為三章，第一章是「從組閣爭議論我國憲政體制的定位與走向」。欲探討我國半總統制的憲政體制，究竟是偏內閣制，還是偏總統制，純粹從憲法條文來觀察並不容易得到明確的答案，這是因為相較於世界上其他半總統制國家的憲法，我國憲法對於憲政體制的規範密度明顯較低，致使學者對於我國憲政體制的內涵各有不同的法理詮釋。這些詮釋觀點的關鍵差異，主要是對於我國總統憲法權力的看法不同，尤其是對於總統任命閣揆的權力上有不同見解。此章以我國總統任命閣揆的憲法權力為焦點，探討我國憲政體制定位的法理爭議；並以總統與國會不一致時的組閣爭議為主要線索，探討我國憲政體制的實際定位與走向。筆者認為，儘管我國憲政體制的定位在法理上頗有爭議，但從過去總統與國會多數不一致與歷次政黨輪替交接期的實際組閣情況來看，幾乎已完全確立我國憲政體制是偏總統制的半總統制。

　　我國當前的憲政體制既是偏總統制的半總統制，這種「偏總統制」的體制與「總統制」有何異同？這是本書第二章〈南韓與我國憲政體制之比較〉所要探討的問題。我國與南韓的憲政體制其實都兼具內閣制與總統制特徵的混合色彩，但我國的憲政體制屬於半總統制，南韓的憲政體制則向來被歸類為總統制。此章一方面對臺、韓兩國憲政體制的規範面進行比較，另一方面分析兩國實際憲政運作的異同。此章指出，儘管我國的憲政體制為半總統制，但近年來實際運作越來越近似總統制，形成「形式上為半總統制，實質上為總統制」的現象，與南韓總統制的憲政運作有不少相似之處，亦即兩國憲政體制「形異而實同」。而且，基於我國半總統制運作的缺失，國內始終有一股不小的聲音呼籲應將憲政體制調整為純粹的總統制；相反地，儘管南韓當前的憲政體制為總統制，但基於南韓總統制運作的缺失，南韓目前修憲研議的主要改革方向則是擬向純粹的半總統制修正。由於臺、韓兩國的憲政改革趨勢正好呈現相反的方向，因此兩國憲政運作的經驗及缺失，正好可以作為雙方未來進行憲政改革時的借鏡。筆者認為，若以南韓的憲政運作為鑑，我國憲政體制並不適合往完全的總統制移動，因為在我國更為剛性的政黨體系影響下，南韓實施總統制的問題（包含府會一致下的濫權和府會分立下的僵局），會在我國呈現出更為極端的狀態。

　　若以全球民主國家的廣大範圍來看，我國這種偏總統制的半總統制，是屬於哪一種民主模式的制度設計？此為本書第三章「半總統制如何實現共識民主？」探討的議題。關於民主模式的區分，著名政治學者Arend Lijphart將民主政治分為「多數民主」與「共識民主」兩種模式，透過兩種民主模式的區分，他將當代民主國家各種不同層面的政治制度加以串連並劃歸於這兩種民主模式中。Lijphart的分析受到比較政治制度研究者的高度重視與肯定，然而他的分析卻忽視了半總統制，因為他認為半總統制這種混合式的憲政體制只要從內閣制與總統制的角度分別理解即可。事實上，這種看法的確值得商榷，因為半總統制這種憲政體制有其自成一格的憲政運作邏輯，並不能僅從內閣制或總統制的單一角度來類比。此章試圖填補Lijphart探討民主模式時忽視半總統制的缺漏，討論半總統制在何種制度安排下，能夠充分地實現共識民主的精神。此章認為，在半總統制的總統、國會與內閣三角關係中，若能在總統與國會之間建構權力平衡的關係；在總統與內閣之間建立權力分享的關係；國會與內閣之間確立由國會各黨共組聯合內閣的憲政運作，如此將能充分實現共識民主的精神。而欲建構完善的總統、國會與內閣三角關係，須透過以下的具體制度安排：國會選制採行比例代表制或聯立制、總統選制採行兩輪決選制或選擇投票制、賦予國會對閣揆的人事同意權、排除總統對國會的主動解散國會權與對閣揆的免職權、賦予閣揆廣泛的副署權以及明確劃分總統與閣揆的權限範圍。

　　若以上述實現共識民主精神的制度設計來檢視我國憲政體制，可以發現我國當前憲政體制的各項制度設計明顯偏向多數民主模式，共識民主的精神非常薄弱。雖然在我國憲政體制中總統制運作邏輯日益強化的趨勢下，要徹底且充分地實現共識民主的精神並不容易，但具共識民主精神的半總統制揭示了一個「可欲」的目標，雖然我國目前憲政體制往內閣制方向調整之可行性被明顯框限，我們仍可思考如何在可行的憲政改革空間中強化共識民主的精神。

　　總之，經由本書第一篇的探討，可確認我國當前憲政體制是偏總統制的半總統制，與南韓的憲政體制形異而實同，在民主模式上則是偏向多數民主模式而非共識民主模式。

　　探討「我國半總統制與並立制是否為妥適的制度組合」此一本書核心問題，除了須明確辨別我國半總統制的定位與特質之外，亦有必要確認我國目前採行的並立制在當代世界民主國家選制改革浪潮中的位置，以及世界重要國家選制改革的經驗，這是本書第二篇〈選舉制度的改革〉所欲探討的課題。此篇共分為三章，第四章「從德國選舉法之修正論我國立委選制改革」，探討我國立委選制是否應從目前的並立制改為聯立制。自2008年我國立委選制採行並立制以來，不斷有檢討批判的聲音，社會各界批判的觀點主要認為，並立制造成各黨得票率與席次率頗不吻合（即比例性偏差的現象），扼殺了小黨的生存空間，主張以德國聯立制取代現行的並立制。但事實上，德國聯立制實施至今，在德國國內也引起了許多爭議。近年來德國聯邦憲法法院已兩度宣告聯邦選舉法的若干規定違憲，促使德國國會修法進行選制改革，卻導致計票程序更為複雜且國會總席次大幅增加，德國的選制改革顯得治絲益棼。此章即是以德國選舉法修正的前因後果為基礎，探討我國立委選制改為聯立制的妥適性，並分析當前我國社會各界對聯立制的普遍讚揚是否為一種迷思。筆者認為，若將憲政體制與選舉制度進行配套思考，在我國當前半總統制的基本格局未大幅更動的情形下，立委選制改採聯立制並非一個妥適的改革方向。若欲改良我國當前的立委選制，應以當前的並立制為基礎進行微調較為妥適。

　　我國選舉制度若要進行改革，實有必要以世界上其他國家的選制改革經驗為借鑑。故本書第二篇〈選舉制度的改革〉的第五、六章則進一步將觀察視野延伸至英國、義大利、俄羅斯、泰國等國家。第五章「選擇投票制與英國國會選制改革」，探討英國近年的選制改革經驗。英國國會議員選舉長久以來採行單一選區相對多數決制。2010年國會大選後，由保守黨與自由民主黨共同組成的聯合政府，提出選擇投票制（alternative vote）的國會選制改革方案，並於2011年5月將方案交付公民投票。此章檢視了
英國國會選制改革契機曙光乍現而終致功虧一簣的過程。在這一章中介紹英國選制改革方案（選擇投票制）的內涵與可能效應，也分析英國政府最終提交公投的選制改革方案為何是選擇投票制而非其他方案的緣由，並詳述英國國會選制改革公投最終無法成功的原因。從英國此次國會選制改革失敗的經驗可以發現：即便是受到現行選舉制度制約的政黨體系，仍有可能在現行選舉制度下找到突破的空間，從而跳脫選舉制度長期以來的束縛，反過來改變既有的選舉制度。儘管英國此次選制改革最後以失敗收場，但從長期趨勢看來，隨著小黨得票率與席次率的增加，英國目前的兩黨制正處於不穩定的階段，將來國會大選仍有可能出現各黨不過半的格局，在此格局下，國會選制的改革運動未來仍有機會捲土重來。

　　第六章「為何廢棄混合式選舉制度？—義大利、俄羅斯與泰國的選制改革（1993-2007）」，則是從比較的角度來觀察幾個與我國同採混合式選舉制度的國家的選制改革經驗。在二十世紀末，許多新興民主國家與先進民主國家在選舉制度的選擇上，紛紛選擇了混合式選舉制度，儼然形成一波採行混合式選舉制度的浪潮。然而在晚近，採行混合制的義大利、俄羅斯與泰國，卻不約而同廢棄了混合制，改採其他的選舉制度。本章乃以新制度論的研究途徑，探討這三個國家選舉制度變遷的成因。此章的主要發現有三：首先，義大利、俄羅斯與泰國三個國家過去廢棄混合制的主要因素各有不同。俄羅斯是基於普亭總統試圖持續壟斷權力的制度布局；泰國是因為軍方力量的復辟；義大利則是肇因於小黨的要脅。其中，俄羅斯與泰國的選制變遷，都是在民主倒退的脈絡下發生；而義大利和泰國的選制變遷，皆回到該國最初始的選舉制度。其次，從三國過去採取混合制的經驗可以發現，混合制中單一選區相對多數制的施行，未必能夠塑造兩大黨為主的政黨體系，此一事實透露了杜瓦傑法則（Duverger’s law）的侷限性。第三，這三個國家的選制變遷經驗也顯示，政治菁英追求權力極大化，不見得是單純地追求其所屬政黨的國會席次極大化，亦即「權力極大化」不完全等同「國會席次極大化」，菁英個人的利益也不完全等同於組織團體的利益。

　　本書主旨強調憲政體制與選舉制度應配套思考，但兩者究竟應「如何」配套思考？在本書第三篇〈憲政體制與選舉制度的關聯〉中乃以第七章「總統與國會選舉制度對半總統制憲政運作的影響—我國與法國的比較」一文，對於憲政體制與選舉制度應如何配套思考提出一個全面性的分析架構，作為本書的結尾。此章以「總統選制」、「國會選制」、「國會政黨體系」、「憲政體制」（半總統制）、「政府型態」等變項所構成的分析架構對此議題進行分析。由於總統選制與國會選制會共同塑造一國的國會政黨體系，不同的國會政黨體系與半總統制此一憲政體制相互搭配，會組成各種不同的政府型態，不同的政府型態則會展現出不同的政治效應，是故不同總統選制與國會選制對於半總統制憲政運作的影響，便可藉由這樣的分析架構來加以掌握。

　　透過此一分析架構，在第七章中得到以下發現：首先，法國2002年總統任期改為五年之前，法國的總統與國會選制共同塑造兩大聯盟的多黨制；我國2005年立委選制改革之前，我國的總統與國會選制亦共同塑造兩大陣營的多黨制。其次，儘管兩國的政黨體系看似相近，但由於政黨體系中政黨凝聚力的差異，法國的國會選制與政黨體系將憲政體制塑造為總理總統制，我國的國會選制與政黨體系則將憲政體制塑造為總統議會制。第三，在兩國政黨體系與憲政體制的組合下，法國呈現換軌式的憲政運作模式，並形成「一致政府且聯合內閣」或「分立政府且聯合政府」（亦即共治）的政府型態；我國則呈現未曾換軌的憲政運作模式，並形成「一致政府且一黨內閣」或「分立政府且少數內閣」的政府型態。第四，在法國於2002年與我國2005年進行制度調整後，兩國的憲政運作模式逐漸趨同化，都將趨向總統、國會與內閣三者一致而由總統主政的局面，但由於兩國半總統制次類型的差異，一旦例外地出現總統與國會多數不一致的情況，兩國的憲政運作仍將有很大的差異。總之，此章以我國與法國這兩個半總統制國家為研究案例，試圖整合憲政體制與選舉制度，對兩者的配套思考提出更為全面性的看法。

　　本書是筆者過去數年累積的研究成果，各章內容初稿亦皆曾在各TSSCI學術期刊中發表，但為顧及本書的中心論旨與論述邏輯，源於學術期刊論文的各章內容在本書中皆有不同程度的調整、改寫。以下說明各章出處：第一章「從組閣爭議論我國憲政體制的定位與走向」的初稿曾發表於《政治科學論叢》第70期（2016年12月出版）。第二章「南韓與我國憲政體制之比較」的初稿曾發表於《中研院法學期刊》第20期（2017年3月出版）。第三章「半總統制如何實現共識民主？」的初稿曾發表於《政治科學論叢》第65期（2015年9月出版）。第四章「從德國選舉法之修正論我國立委選制改革」的初稿曾發表於《政治科學論叢》第67期（2016年3月出版），原本是本書筆者之一的蘇子喬與德國波昂大學政治學博士許友芳共同撰寫的論文，本書內容主要是改寫自蘇子喬個人在該篇期刊論文中執筆的部分，但仍有許友芳博士先前參與執筆的軌跡，這樣的處理方式亦經許友芳博士慷慨同意。第五章「選擇投票制與英國國會選制改革」的初稿曾發表於《東吳政治學報》第31卷第2期（2013年6月出版）。第六章「為何廢棄混合式選舉制度？—義大利、俄羅斯與泰國的選制改革（1993-2007）」的初稿曾發表於《東吳政治學報》第28卷第3期2010年9月出版）。第七章「總統與國會選舉制度對半總統制憲政運作的影響—我國與法國的比較」的初稿曾發表於《政治科學論叢》第62期（2014年12月出版）。

　　本書得以順利出版，筆者要特別感謝中央研究院院士暨政治學研究所特聘研究員吳玉山教授，以及東海大學政治系沈有忠教授。兩位教授對於全書初稿所提供的寶貴修正意見，使得本書的品質得以提升。當然，本書仍有許多不足之處，尚請各位先進與讀者不吝批評指教。