圖解行政學

行政學是一門年輕而複雜的學問。之所以年輕，是因為行政學自1887年才問世；之所以複雜，是因為至今不到一百三十年的時間中，行政學不斷向管理學、政治學、經濟學、社會學、哲學……等等相關學科借用他們的最新知識，導致行政學呈現眾說紛紜的複雜樣態，成為令人相當頭疼的學科。

事實上，要學好行政學，筆者以為必須要掌握時代的脈絡。因為社會科學不像自然科學，可以「無中生有」，創造全新的產品；一個社會科學理論的產生，通常都是面對當時難解的社會問題，而由思想家殫精竭慮所提出的學說理論。因此，要瞭解一個社會科學的學說，最好能瞭解它的時代脈絡，這樣就能更有效率的去體會這個學說的精要。

行政學是研究政府公共行政的學問，自然跟時代脈絡更加息息相關。我國行政學的知識體系幾乎全來自美國，因此觀察美國自19世紀末以來的政治發展就顯得相當重要。

美國在1880年到1920年之間興起一股社會改革運動，在政治上主張終結政黨分贓，以免政黨干預政府形成公共行政的腐敗，於是才有1883年的文官法，及1887年行政學獨立於政治學之外的觀點形成。而在行政學獨立於政治學之外以後，就不斷向管理學借用學說，當時盛行的「古典管理理論」，如科學管理、行政管理、官僚體制等，便成為行政學的基礎。1929年美國華爾街爆發的經濟大恐慌，重創市場經濟，於是才有羅斯福總統的「新政」，以及凱因斯學說的風行，而這也造成行政權力不斷擴張、行政規模不斷膨脹，出現「行政國」的理論。新政時期羅斯福總統成立「布朗婁委員會」，重用行政學者古立克，他力主公部門運作應以效率為先，奠定行政學朝向「公共管理」發展的基石，因而吸收了更多的管理學知識。

直到1970年代，行政規模擴大的結果，導致政府過度吸收民間資源，但政府依法辦事、繁文縟節的特質又無法適應社會需求，因此英美兩國在新古典經濟學與公共選擇論的主導下，開始縮小政府規模，也就是1980年代盛行的民營化政策，及其後來的政府再造運動，在行政學中稱為「新公共管理學派」。

但是，另有一批學者，認為1960年代末期美國經歷的社會混亂、種族衝突等等問題，正需要一個有為的政府來解決。所以政府的問題不是規模太大，而是過去一直以來重視組織效率的結果，導致行政機關與社會人民脫節。因此縮減政府規模不是最好的辦法，而是應該讓公務員扮演反映民意、追求公益的「公民受託者」角色，追求所謂「民主行政」；此即行政學中的「新公共行政學派」。

在20世紀末期，為了因應民主化、全球化的發展，公共行政又發展出了「治理」及「新公共服務」的觀念。所以，理論與時空脈絡就像是行政學的任督二脈，若能瞭解這一路的發展，那麼學習行政學的任督二脈就能暢通了。

行政學是一門年輕而複雜的學問。之所以年輕，是因為行政學自1887年才問世；之所以複雜，是因為至今不到一百三十年的時間中，行政學不斷向管理學、政治學、經濟學、社會學、哲學……等等相關學科借用他們的最新知識，導致行政學呈現眾說紛紜的複雜樣態，成為令人相當頭疼的學科。

事實上，要學好行政學，筆者以為必須要掌握時代的脈絡。因為社會科學不像自然科學，可以「無中生有」，創造全新的產品；一個社會科學理論的產生，通常都是面對當時難解的社會問題，而由思想家殫精竭慮所提出的學說理論。因此，要瞭解一個社會科學...

行政學是一門相當年輕的學問，從1887年第一篇行政學論文〈行政的研究〉在美國問世以來，至今不過才130年左右的光景。卻因為趕上了這個知識爆炸的時代，與許多學科之間不斷彼此交相激盪、融合演化，致使其內容在這半個世紀裡大幅膨脹，甚至還衍生出公共政策、公共管理、人事行政、府際關係等各種子學科，往往使得剛開始接觸行政學的學習者，彷彿突然身處五里霧中，既看不清前方，也模糊了來時路。

當我開始寫這本書時，腦海中常浮現一幕幕教學生涯中，曾經看到學生們出現過的疑惑表情，以及我為了解答學生的提問或是基於本身研究的需求，而在圖書館中翻查各種不同領域書籍的日子。這個過程儘管十分辛苦，但讓我深刻地感受到，要掌握行政學的思想，就必須從行政學的基礎開始，徹底弄清楚行政學的發展脈絡。有了堅實的基礎，才能繼續鑽研更多、更新，甚至更難的學說，而不致於忘卻自己身在何處。

所以在「寫在前面」這個單元中，我先請讀者理解行政學是一個「應用性社會科學」的本質，也就是任何行政學的學說，無論其抽象程度的高低，均是為了解決某個時代的社會問題而來；瞭解美國社會問題的演進，就能掌握行政學中陸續出現的重要學說的基本特質；換言之，就像腦中有了一張「學習地圖」，沿著地圖的軸線前進，就不怕迷路了。

隨後的第一章，是基本的學術名辭與概念，以及行政學問世的來龍去脈，這是進入這個地圖的第一站；第二章到第四章，是「組織管理的基礎」，事實上就是當代管理學的根基，呼應了行政學肇造之時，定位在「追求辦公室的效率」，以和政治學有所區隔。到了第五章，讀者會看到行政學在1960至1970年代出現分裂之勢；反對行政學忽略政治議題的學者們，形成「新公共行政學派」，在思想上強烈主張關於公平正義、民主價值及行政倫理等規範性的研究；但在公共行政的實務上，由於世界各國受到能源危機的重創，展開了由經濟學主導的「政府再造」，也就是以追求績效為主的「新公共管理學派」。這兩股勢力在行政學中各擅勝場，直到1990年代末期，才在「治理」（Governance）這個大概念下逐漸展現整合的契機。

前述本書一至五章呈現的是行政學的本體架構，第六、七、八等三章則為組織理論與管理的詳細內容，將行政學向企業管理取經的成果一一呈現；唯本書寫作時特別著重管理學的原汁原味，希望讀者能從根本理解這些管理理論的真諦。準備國家考試測驗題的讀者，務必熟讀此處內容。第九、十兩章則是財務與人事的管理，儘管企業管理也有這兩個領域的專業，但在行政學中，尤其是我國的公務員考試，比較傾向於法規、政策等制度面的設計。至於第十一章的行政責任與行政倫理，則是近年各類考試的重點，也是前一段「新公共行政學派」所倡導的政府改革重點。最後一章是公共政策，內容是一個子學科的縮影，需要進一步瞭解的讀者可再參閱拙著《圖解公共政策》（五南出版）。

要將行政學中複雜的理論內容用圖表來輔助呈現，確實是件不容易的事；但「化繁為簡」也是我從事教學工作以來一直想要做的事。感謝五南圖書公司法政編輯室給予我這個機會，也謝謝他們在過程中耐心的等待我「龜毛」地一再更改，終於寫成全國第一本完整的行政學圖解書。更感謝我的組織理論啟蒙老師，中原大學的諸承明教授；行政學啟蒙老師，空中大學的許立一教授；在碩、博士班階段為我傳道解惑的史美強教授、陳銘薰教授、紀俊臣教授、黃人傑教授、吳瓊恩教授與曲兆祥教授；以及作為我的榜樣，總是給我鼓勵的林文清博士、蔡倩傑博士、蔡相廷博士、歐崇亞博士與蘇子喬博士。希望這本書的付梓出版，能讓有需要學習行政學的讀者產生學習興趣，有興趣學習行政學的讀者跨越艱難的學術藩籬。

行政學是一門相當年輕的學問，從1887年第一篇行政學論文〈行政的研究〉在美國問世以來，至今不過才130年左右的光景。卻因為趕上了這個知識爆炸的時代，與許多學科之間不斷彼此交相激盪、融合演化，致使其內容在這半個世紀裡大幅膨脹，甚至還衍生出公共政策、公共管理、人事行政、府際關係等各種子學科，往往使得剛開始接觸行政學的學習者，彷彿突然身處五里霧中，既看不清前方，也模糊了來時路。

當我開始寫這本書時，腦海中常浮現一幕幕教學生涯中，曾經看到學生們出現過的疑惑表情，以及我為了解答學生的提問或是基於本身研究的需...

自序

第一章 行政學概論
第二章 傳統理論時期
第三章 修正理論時期
第四章 整合理論時期
第五章 左、右之爭
第六章 組織設計理論與實務
第七章 組織管理理論與實務
第八章 組織運作理論與實務
第九章 財務行政
第十章 人事行政
第十一章 行政責任與行政倫理
第十二章 公共政策概說

自序

第一章 行政學概論
第二章 傳統理論時期
第三章 修正理論時期
第四章 整合理論時期
第五章 左、右之爭
第六章 組織設計理論與實務
第七章 組織管理理論與實務
第八章 組織運作理論與實務
第九章 財務行政
第十章 人事行政
第十一章 行政責任與行政倫理
第十二章 公共政策概說