認識聯合國

第六章　安全理事會

為保證聯合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責任，授予安全理事會，並同意安全理事會於履行此項責任下之職務時，即係代表各會員國。

——《聯合國憲章》

安全理事會（安理會）是聯合國的執行單位，負責預防及終止國與國之間，有時甚至是一國之內的武裝衝突，以創造更安全穩定的世界。安理會有權調查任何可能影響到國際的衝突或糾紛，也有權做出能影響各國政府命運的決策、組織維和行動、設置法庭審判戰爭罪的被告、對倒行逆施的政府實施經濟制裁；在最嚴重的情況，還可促請會員國對某國採取制裁行動。在聯合國的主要機關當中，只有安理會的決議對會員國有強制力；也就是說，會員國無權選擇接不接受，或是要不要執行安理會的決議。

安理會大權在握，也因此越來越受歡迎，因為每當國際爆發重大危機，安理會就是行動的中心。冷戰結束後，東方與西方的關係開始融冰，安理會的活躍程度大為增加，也更願意拓展觸角。安理會正式會議與非正式協商的次數，這些年來起伏不定，一九八八年有一百一十七次、二〇〇二年有五百三十二次，一直到二〇一二年則有三百七十三次。

積極任事的安理會

安理會從一九八八年至今一路演進，這是愛德華‧拉克特別強調的重點。幾年來他身兼潘基文祕書長的特別顧問，以及聯合國助理祕書長。對安理會瞭若指掌的他說，「很多人忘記安理會這些年來改變了多少，有人說一九四五年成立的安理會已經不合時宜，但觀察安理會從一九九〇年代中期到現在的運作方法，就會發現確實有所改變，變得較為開放。」現在的安理會比較願意邀請非會員國的人士前來演說，也比較願意徵詢聯合國的官員與單位的建議。安理會的成員有時也會參訪維和部隊或聯合國其他行動。「安理會是一個懂得互動的機構，」拉克說，「並非只高高端坐在奧林帕斯山上。」

史都華‧派翠克認為安理會以及整個聯合國，都是「絕對不可或缺」。在安理會「我們可以闡明立場，只要把我們（美國）想做的事情說明清楚，而且出發點正確，就能得到合法性。我們不見得每次都會贏，但倘若不理會聯合國，絕對會嚴重損及我們國家的名聲與利益。」美國與盟友決定於二〇〇三年進攻伊拉克，推翻海珊政權，布希政府希望能得到安理會支持，卻未能如願。戰爭結束之後，美國政府極力修補與聯合國的關係，也鼓勵聯合國積極參與戰敗受創的伊拉克的重建與和解工程。愛德華‧拉克說，「世上大多數的人」都認為在動用武力之前「必須取得安理會授權，或是能有安理會授權，會比直接動武來得理想。」他認為這是一種重大進展。「那些頑固的現實主義者要注意了，關於戰爭的規則、動用武力，以及合法性的來源，無論是國際規範，還是世人的觀念，都正在轉變。」

附屬機關

安理會必須跟得上各種全球議題的發展腳步，因此成立了許多附屬機關，也就是委員會，時時留意某些重要的地區或議題。最近統計出來的附屬機關總共有四十幾個，負責的領域包括阿富汗、反恐，以及受武裝衝突影響的兒童，不過大多數附屬機關仍然著重於執行聯合國的制裁案（下面會討論）。這些「拿筆桿的」針對特殊情況編寫議程，通常也率先起草安理會的決議案。附屬機關也經常代表安理會執行實地調查，例如美國駐聯合國大使蘇珊‧萊斯，曾經偕同安理會代表團前往海地，評估當地的安全水準，以及聯合國海地穩定特派團（UN Stabilization Mission in Haiti）的工作情況。她也隨同安理會代表團訪問西非。

五個常任理事國與十個非常任理事國

聯合國安理會共有十五個理事國。其中中國、法國、俄羅斯、英國與美國又稱五個常任理事國，依據《聯合國憲章》擁有席次。其餘十個理事國由聯合國大會選舉產生，任期為兩年。安理會由主席領導，安理會主席由安理會理事國依照國名的英文字母順序輪流擔任，每月輪替一次。

五個常任理事國在理事會特別有影響力，因為永遠不會卸任，又都是歷史上舉足輕重的強國，而且他們個個擁有一張叫做「否決權」的王牌。任何決議案只要被一個常任理事國否決，就算其他十四個理事國全部贊成也沒有用，決議案只能石沉大海。在世界分為「共產集團」與「反共產集團」的過往年代，行使否決權的戲碼較為常見。不過即使到了現在，否決權仍然是安理會議事流程的一大重點。俄羅斯與中國在二〇一一年、二〇一二年，以及二〇一四年行使否決權，封殺關於敘利亞內戰的決議案。美國駐聯合國大使薩曼莎‧鮑爾說，敘利亞內戰是「我們在一個世代所見過最悲慘的人道危機」。其他安理會理事國不顧被否決的風險，繼續推出關於敘利亞的提案，只是通過的機會確實因為否決權的存在而降低。二〇一四年，歷經重重協商，安理會終於通過決議案（二一三九號），呼籲敘利亞政府以及反政府勢力讓人道救援人員接觸需要救助的敘利亞人民。這項決議案並沒有提到干預行動，所以才沒有遭到俄羅斯或中國否決（表1）。

第六章　安全理事會

為保證聯合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責任，授予安全理事會，並同意安全理事會於履行此項責任下之職務時，即係代表各會員國。

——《聯合國憲章》

安全理事會（安理會）是聯合國的執行單位，負責預防及終止國與國之間，有時甚至是一國之內的武裝衝突，以創造更安全穩定的世界。安理會有權調查任何可能影響到國際的衝突或糾紛，也有權做出能影響各國政府命運的決策、組織維和行動、設置法庭審判戰爭罪的被告、對倒行逆施的政府實施經濟制裁；在最嚴重的情況，還可促請會員國對某國採取...

序言

身為一個在聯合國工作的通訊記者，讓我有機會得以直接接觸世上最受矚目，也是最重要的組織。世上再也找不出另一個地方，可以看見各國的外交人員、官員與專家齊聚一堂，討論當今的重大挑戰；所做的決策還能影響世人長遠的未來，解除國際和平與安全的威脅，提升人權，打擊貧窮與疾病，以及降低國際恐怖主義與大規模毀滅性武器擴散所帶來的風險，這些是聯合國在一年之內能處理的大事。

在聯合國將一天的決策交付表決之前，先要設定議程，外交官與團隊也要做好準備。爭論多半在很少人看見的幕後上演，公開呈現的是優雅的演出。很多局外人看見優雅的表演就信以為真，不再多想。我寫這本書，是給那些想要知道更多，想了解談判如何形成決策，決策又有多大的機率能帶來持久的影響的人看。書中的內容是根據我個人的觀察，還有聯合國內部人士的經驗談與評論所寫成。

變動的世界

世界不斷改變，聯合國也跟著改變。隨著危機的數量激增，聯合國的工作內容也大為增加。在近年爆發的幾個危機，我們經常發現聯合國安理會分裂成兩個陣營；一邊是美國與盟國，另一邊則是俄國與中國，兩邊爭論著怎樣才是最理想的解決之道，最明顯的例子是持續了好幾年的敘利亞內戰。同樣的道理，幾個大國常常聯合呼籲要增加聯合國的維和部隊，也想把人權議題納入維和部隊的工作範圍。聯合國的會員國愈來愈重視人權，認為人權是保障各國國內和平的關鍵，也是聯合國推動社會與經濟發展的關鍵。此外，也有人要求聯合國大幅增加人道救援的次數，救助那些遭受武裝衝突，以及海嘯、飢荒等天災影響的人民。世人愈來愈擔憂國際恐怖主義，以及核武與化學武器擴散的威脅。聯合國對抗恐怖份子的態度比以往積極，也使自己在過程當中成為恐怖攻擊的目標。其他像是氣候變遷之類的全球議題，也逐漸受到世人與聯合國重視。聯合國的總預算也因此迅速攀升。

新的版本

很高興耶魯大學出版社能給我機會更新二版的內容，發表全新的第三版。我一展開修訂更新的工作，馬上就發現聯合國內外的世界，從二〇〇九年到現在不過短短數年，改變卻是如此之大，我不得不重新思考許多章節，也撰寫新的章節，探討新的國際政治局勢、人道援助、永續的社會與經濟發展，以及聯合國在世界各國居中協調，制訂規範的重要性。我為了寫書做功課，又多訪問了幾位聯合國內部人士，每一位對於聯合國都有不同的認識與體會。希望新增的這些聲音，能帶給這本書更多元的視野，更豐富的知識，以及更深層的見解。

儘管聯合國內外的世界變遷甚劇，聯合國仍然是世界主要的多邊論壇，也是協調各國處理共同問題的平台。這本書從不同主題切入，剖析聯合國的運作方式，包括聯合國的組織架構、指導原則以及主要職能。書中首先介紹聯合國的歷史沿革，緊接著是聯合國的執行長，也就是聯合國祕書長，接著探討新的全球政治情勢。後續的章節主題分別是美國駐聯合國大使，聯合國最著名的「主要機構」，包括安理會，還有安理會的維和行動，以及聯合國大會。然後帶領讀者到聯合國村展開非正式參訪，一窺世界各國外交官所居住的紐約市的小小角落。此外，有幾個章節則是探討全球議題，例如國際恐怖主義、核武擴增、人權、國家保護責任以及氣候變遷。其他章節則是聚焦在聯合國眾多的機關與計畫，涵蓋社會與經濟發展、災民救助、消滅疾病，減少毒品交易等各種領域的工作。最後的幾個章節則是探討聯合國的改革與財務的現況，尾聲是一位聯合國內部人士回憶剛開始在聯合國工作的經歷。當時的他要照料幾千名的越南「海上難民」，亦即在一九七〇年代越南赤化之後，逃離家鄉的越南人民。

面臨迅速又猛烈的變遷，我們必須思考，一個七十年前成立的國際組織，置身在七十年後截然不同的世界，要如何繼續發揮效能，符合現代的需求，更不用說還必須順應未來的趨勢。這是聯合國所面臨最大的挑戰，也是聯合國各單位的官員、會員國的外交官，以及許多從旁監督觀察聯合國的專家們，對聯合國的共同要求。大多數人相信聯合國有能力匡正自身缺失，克服新時代的挑戰，但當然也有人不這麼想。希望讀者看完這本書，能對聯合國的現狀與未來展望有一些想法。

序言

身為一個在聯合國工作的通訊記者，讓我有機會得以直接接觸世上最受矚目，也是最重要的組織。世上再也找不出另一個地方，可以看見各國的外交人員、官員與專家齊聚一堂，討論當今的重大挑戰；所做的決策還能影響世人長遠的未來，解除國際和平與安全的威脅，提升人權，打擊貧窮與疾病，以及降低國際恐怖主義與大規模毀滅性武器擴散所帶來的風險，這些是聯合國在一年之內能處理的大事。

在聯合國將一天的決策交付表決之前，先要設定議程，外交官與團隊也要做好準備。爭論多半在很少人看見的幕後上演，公開呈現的是優雅的演出。很多局外...

導讀
序言
致謝

1 何謂聯合國
2 創始文書
3 祕書長與祕書處
4 全新的世界
5 美國大使
6 安全理事會
7 聯合國大會
8 聯合國村的交際與角力
9 維和行動
10 國際恐怖主義與大規模毀性武器
11 人權與保護責任
12 聯合國經濟及社會理事會與非政府組織
13 救星聯合國
14 新千年的永續發展
15 全球連結
16 氣候變遷
17 各國投票紀錄
18 改革的呼聲
19 算帳結帳
20 參與聯合國難民署的前線工作——一位職員艱辛的第一份任務

附錄
一 一日外交官：模擬聯合國
二 《世界人權宣言》
三 會員國
簡寫解釋
資料來源

導讀
序言
致謝

1 何謂聯合國
2 創始文書
3 祕書長與祕書處
4 全新的世界
5 美國大使
6 安全理事會
7 聯合國大會
8 聯合國村的交際與角力
9 維和行動
10 國際恐怖主義與大規模毀性武器
11 人權與保護責任
12 聯合國經濟及社會理事會與非政府組織
13 救星聯合國
14 新千年的永續發展
15 全球連結
16 氣候變遷
17 各國投票紀錄
18 改革的呼聲
19 算帳結帳
20 參與聯合國難民署的前線工作——一位職員艱辛的第一份任務

附錄
一 一日外交官：模擬聯合國
二 《世界人權宣言》
三 會員國
簡寫解釋
資...