財團治國的年代：從自由市場到不自由的人民

媒體推薦：「要了解英國過去三十多年來的發展，必讀《財團治國的年代》，它真實地揭露了私有化這個大工程在社會每一角落造成的衝擊，包括極右政治力量的滋長。」

──《憤怒的白人》作者 白曉紅

「從柴契爾到卡麥隆，只見一任任首相把國產賤賣給私部門……對於今日一蹋糊塗的英國經濟，本書的針砭用上了洪荒之力。」

──阿迪特亞，查克拉波爾提，《衛報》資深經濟評論

「對於這二十五年來被奉為圭臬的民營化教條，這是本秋風掃落葉，絲毫不留情面的紀實……說到要破舊立新，本書幾已登峰造極。」

──約翰，坎夫納，《觀察家報》

「...

英國未來電力供應的三大來源是天然氣、風力和核能，燃煤佔的比重照理會越來越低。有人主張，要取代導致氣候變遷的燃煤發電，最簡單的方法就是增加天然氣發電廠及海上風力發電廠的網路。最先進的天然氣發電廠可以快速興建完成；機器可以在半小時內開機，不用的時候也可以隨時停機；電廠只需要一百名工作人員即可運作。支持天然氣發電的人士表示，天然氣比燃煤更潔淨、更環保，而且，它讓英國有時間大量增建風力發電廠，而不致危及供電的穩定。由天然氣和風力發電組成的電力系統將是一套過渡系統，有如油電混合動力車──本身非常環保，但是內附碳燃料引擎，免得你受困路中。然而，儘管新的壓裂（fracking）技術讓英國得以更方便地買到更便宜的天然氣，但是供給的穩定性仍然令人擔心。因此，永遠處於開機狀態、持續穩定供應基準電量、每瓦電力碳排放量是天然氣電力七分之一的新核能電廠，仍然是政府倚賴的重心。

原始構想（由工黨提出，並由接任者繼承）是批准四座新的核能電廠，每座電廠各有一對反應爐，藉此紓解民間電力產業對核能的渴望。其中兩對反應爐將由EDF分別在薩默塞特郡的欣克利角（Hinkley Point）電廠，以及沙福克郡（Suffolk）的賽茲威爾（Sizewell）電廠興建；另外兩對則由德國的意昂及萊茵集團，分別在安格爾西島（Anglesey）的威爾法（Wylfa）電廠，以及格洛斯特郡的奧爾德伯里（Oldbury）電廠興建。至少四組──甚至全部八組──將會採用同一種模型：也就是法國阿海琺公司設計的高效率且極度安全的歐洲壓水式反應爐（EPR）。建造八座同樣的反應爐能降低成本：它們可以有效地大量生產。核能電廠的遊說者主張，由於核能電廠運作時不會產生太多溫室氣體，跟風力發電廠一樣，因此，它們也該如同風力發電廠，得到某種程度的補助。照他們的說法，如果我們要求法國人和德國人花大錢興建核電廠，就必需保證他們的投資能在核電廠營運的幾十年內得到回收。欣克利角核電廠將在二０二三年上線，幾年之內，將近四分之一的英國尖峰時間用電量，將由安全、乾淨又可靠的新核能電廠供應。

這些說法有什麼謬誤？事實證明，幾乎全都錯了。福島的核子反應爐在去年三月的日本大地震之後三度熔毀，德國政府因此全面廢核，導致萊茵及意昂集團放棄他們在英國的核能投資。由德國人手中接下威爾法及奧爾德伯里計畫的日本日立公司（Hitachi），如今提議在原址上與美國奇異公司（General Electric）聯手興建兩組進階沸水反應爐（Advanced Boiling Water Reactor；簡稱ABWR）。法國人在一九七０及八０年代，藉由興建六十組幾乎一模一樣的反應爐而達到規模經濟。英國的八組反應爐，原本聽起來就像手工製作而非生產線商品；四組採用一種模型，另外四組採用另一種模型，聽起來簡直就像在做實驗。

而這第一批核子反應爐確實充滿了實驗性質。福島核災以前，日本總共有四座不算特別可靠的現役ABWR。EPR則從未真正上線過。目前，中國正在興建兩座EPR，芬蘭一座，諾曼第的弗萊蒙城（Flamanville）也有一座。芬蘭和法國EPR的造價，至少會比原本的預算高兩倍。弗萊蒙的工期落後了五年，芬蘭電廠則落後九年。中國的反應爐預計在二０一五及二０一六年上線，比原定計畫遲了一年。

法國本身對EPR的熱情似乎冷卻了下來。歐蘭德希望將核電佔法國供電的比例，從百分之七十五降到百分之五十。EDF的前任執行長法蘭索瓦˙魯斯利（François Roussely）曾警告說，EPR的結構太過複雜，需要重新設計。他說電廠應該提供顧客一種更小、更簡單的反應爐，叫做ATMEA。前一年，EDF的新任執行長亨利•普羅里奥（Henri Proglio；原註：二０一四年十月下台，由冉貝納˙李維[Jean-Bernard Lévy]接任）曾嘲笑阿海琺意圖將EPR推向海外市場。「你知道有幾家公司的目錄上只有一項產品嗎？」他冷笑著說，「福特和他的T型車算是一家。但那是一百年前了，而且他確實懂得製造與銷售。」法國如今想在英國興建EPR。一般認為，這段話是普羅李奧在政治鬥爭激烈的法國產業世界玩的一次權力遊戲；然而，正是這個世界──一個不受英國選民控制的世界──在英國民眾身上套上了枷鎖。

英國預定的EPR投資，不免令人憂心忡忡地聯想到路軌公司災難性滅亡的前兆。這家民營企業不得不在二００一年重新收歸國有。正如第二章見到的，在路軌公司的個案中，政府也同樣允許全國所仰賴的民營網路投資於未受驗證的技術，不顧歐洲方面顯示技術尚未成熟的警訊。在李特查爾德和勞森展望的自由市場烏托邦中，這應該不成問題。他們認為國家計畫委員不懂人民的需求：民眾知道自己要什麼，而企業家投資人力、物力供應市場所需，彼此競爭。如果供應的商品或服務不受青睞、毫無用處或過於昂貴，輸的是企業家，不是顧客。這種觀點沒有將民眾的行銷敏感度納入考量，不過，這是一種合理的原理原則，適用於餐館、汽車或家具；如果銀行能面對真正的競爭，未嘗不是一件好事。然而，若將這種觀點套用到英國電力產業上，會出現兩個可怕的問題。

第一個問題是，核能電廠並非餐館。如果我在鬧市開了一家咖啡館，結果倒店了，我的生計會出現問題，但是鎮民不會找不到地方喝咖啡。然而，如果國家電網公司預定在二０二０年以前供應13百萬瓩的核電，一旦跳票，國家將陷入危機。這無異於一個老笑話：如果你欠銀行一百英鎊，你就有麻煩了；如果你欠他們一百萬英鎊，那麼銀行就有麻煩了。如果冉貝納˙李維計畫在耶誕節以前遷入新居，屆時房子尚未就緒，李維就有麻煩了；如果冉貝納˙李維的新核子反應爐在二０二三年以前尚未就緒，全英國就有麻煩了。完工九成的風力發電廠可以有九成的運作能力；而完工九成的核能電廠，則是無用又累贅的廢物──一個價值一百六十億英鎊的廢物，如欣克利的案例。

企業在英國興建新核子反應爐、卻因成本超支而中途終止行動的機率，低於另一種可能性：一旦動工，電廠必將不計成本堅持完成新核子反應爐的興建工程。這就是第二個問題。所費不貲又尾大不掉的核子反應爐並不合算。全球暖化是核電被列入考慮的唯一原因；若要籌建完成，唯有靠政府補助。而英國政府提供給EDF及其小合夥人（阿海琺和兩家中國國營企業）興建欣克利的補助，龐大得驚人：以每小時千瓩九十二點五英鎊的保障價格收購欣克利角生產的電力，未來三十五年依通貨膨脹率調漲。這大約是目前英國平均批發電價的兩倍。他們給EDF九年時間完成興建計畫，慷慨得難以想像（日本的ABWR只花四年就蓋好了）。財政部還給EDF及其合夥人擔保，協助他們舉債興建電廠。倫敦券商利本資本（Liberum Capital）的分析師彼得•阿瑟頓和孫沐路指出，欣克利光要步上軌道，就會是全世界最昂貴的發電廠；等到它開始發電，若要免除補助，天然氣的價格漲幅必須高達百分之一百三十左右。「英國政府在進行一場豪賭，認定未來化石燃料將極其昂貴，」阿瑟頓和孫寫道，「如果賭錯了，那麼當[電廠]開始服役，從經濟角度來看，這張合約將顯得愚蠢至極。英國政府竟然認為無妨下這樣的賭注，我們著實震驚。」

補助金不會來自國稅。它將和風力發電廠的補助一樣，來自英國用戶的電費帳單。這赤裸裸地揭露了民生服務事業私有化的真實面──被賣掉的不是基礎建設，而是付帳單的市民；被轉為私有的不是電力，而是稅收。實際上，法國和中國政府買下的，是透過電費帳單向英國電力客戶課稅的權利，並且用英國的錢和土地，替未經檢驗的法國核能技術蓋一個全球展覽館。而且，由於電費帳單上的隱形稅沒有考慮用戶的所得，因此越窮的人實際上稅率越高。

這並不表示法國人民就是這樁交易的贏家（不過至少歐蘭德承認，法國的電費帳單是某種形式的稅收，應該依據所得調整）。英方、法方和中方的合夥關係緊繃。有鑑於所有選項都很昂貴而且充滿政治色彩，英國政府仍然可能認定EPR風險過高，轉而選擇天然氣與風力混合動力選項──多蓋幾家天然氣發電廠彌補缺口，持續補助海上風力發電廠以設法安撫綠色遊說人士，並且投資於更深奧難解的未來科技：例如潮汐能、乾淨煤、釷燃料、連接北海風力電廠與地中海太陽能電廠的歐洲超級電網，以及引進冰島綠色電力的電纜。無論如何，法國人民都會因為EDF花大錢收購英國能源公司，以及其老舊的現役核能電廠而被套牢。

自由市場主義者──例如李特查爾德與勞森──也許會說，若交由市場機制決定，市場絕不會蓋核能電廠；它永遠會選擇最划算的方案。但這是狡辯。就電力事業而言，市場絕不可能順其自然發展。燃煤也許是最便宜的方案，但是汙染太嚴重。天然氣也許是最便宜的方案，但是國家越仰賴天然氣，就需要越高的緊急備用儲量──而市場是不會為此買單的。關於英國電力事業（與天然氣）私有化，赫爾姆最驚人的觀點是，這些產業既不是順理成章的國有產業，也不是順理成章的私有產業。「太奇怪了，」他寫道，「這些產業除了被視為政治產業之外，難道還能有其他看法？」

電力事業的私有化行動並未成功壓制電價。最新數據顯示，英國的電價大約落在歐洲的平均值之間──高於法國而低於德國（原註：德國的高電價是政治決策下的結果──德國政府決定針對風力與太陽能電廠的龐大投資提供補助，並且提前關閉尚可運作的核能電廠。）英國的產業與管理也是一大失敗；若要衡量兩黨政客有多麼愚蠢、多麼辜負人民，最簡單的方法就是看看這項事實：一套可靠卻經營不善的英國電力系統沒有完成改革，反而被摧毀了，到頭來，系統的一大部分被舊體制的外國版本所併吞。而且也沒有做到透明化；為了籌措投資經費，一個誇口不加稅、或者將低薪家庭排除在納稅等級之外的政府，竟然允許外國電力公司收取對窮人衝擊特別大的統一費率稅。

在英國，EDF是法國政府的化身；而在法國，它既是也不是法國政府的顯現──藉由拓展海外市場，它避開了照理擁有這家公司的人民的耳目。如何說明這個道理呢？「EDF是全球最大的電力公司，但它仍是純種的法國企業，」丹尼斯˙科恩點出其中矛盾，「儘管它是純粹的法國企業，但公司的策略卻是要試著離開法國。」

就EDF大舉收購英國電力事業這件事情而言，最重要的關鍵不在於它是法國企業，而在於當它如此果決地跨越英吉利海峽，它成了某種既不完全屬於法國，也不完全屬於英國的東西。它成了把國家管轄範圍當作便宜行事手段的跨國企業，一如有錢人把國家管轄範圍視為逃稅的便宜行事手段。在法國，它躲在政府的盾牌後頭，把自己塑造成法國國家利益的擁護者；而在英國，它則把自己塑造成全球自由市場和公平競爭的支持者，巧妙利用兩國政府、選民和媒體分頭行事的事實：兩雙監督的眼睛連接兩顆分開的腦袋，讓EDF得以如此偽善地存活著。

EDF仍然是法國的中央發電局，不過其技術能力優於英國的前中央發電局。東尼˙庫伯──一九九０年代的電力事業經理工會領袖──告訴我，當EDF二００八年接管英國原有的核能電廠時，「許多人說，『老天爺啊，至少現在有人懂得怎麼操作這些鬼東西。』」但是，觸角一旦伸入在海外收稅的事務，EDF便成了某種混合體──法國中央發電局與法國版安隆企業雜交下的產物。一位長期關注法國能源產業的觀察家說，在安隆的鼎盛時期，她曾陪同一群EDF高階主管到安隆交易室參觀。當他們注視著這家美國同行在螢幕上交易著幾百萬瓩的電力時，幾位高官眼中閃爍的羨慕與忌妒，讓她大吃一驚。

光因為EDF在法國受到羅賓漢滋擾，而它又在雪伍德森林旁的戈騰姆電廠樹立了標準，不代表它就成了諾丁罕的警長。然而，電力市場的寡佔行為，讓人聯想起羅賓漢傳奇的故事背景中，那種屬於中世紀社會的不公不義：在一個以國王為國家最大利益象徵者的地方，當此象徵人物式微，只對自己而不對任何人效忠的掌權人物，就開始忙著跟窮人課稅。彷彿國界只屬於付稅的升斗小民，不能限制偉大的人物，以及他們經營的偉大跨國企業。

然而，燈火從未熄滅。至少，那是幾年以前一位國會議員在國會提出證據時，對迪特爾•赫爾姆所說的。該名國會議員說，前一年冬天，用戶被警告有斷電的可能，但是並未發生。赫爾姆以罕見的熱情為他糾正錯誤。如果你把問題定義為斷電與否，他說，你就完全誤解了新的電力市場的運作方式。對民營電力公司而言，最理想的狀況是只供應剛剛好的電量；燈火永遠處於即將熄滅的邊緣，但是從未熄滅。這樣一來，他們可以隨心所欲地制定電價，用戶非得付費不可。「人們以為供電沒有保障，意味著燈火有可能熄滅──但那不是重點，」他說，「重點是燈火剛剛熄滅之前發生的事。」

這場了不起的電力實驗，至今已過了二十多年。儘管它是一場私有化行動──或說課稅行動──但更可以被視為一次隔離行動，靠著複雜度、商業祕密和純粹的地理距離，在電力公司大股東和他們服務的顧客之間，設下一道難以穿越的屏障。更換供應商並不難。然而在那道屏障後頭，市民和小企業根本無從得知不論換了最便宜的或最貴的供應商，他們都被狠狠地敲詐。英國的佃農消費者帶著該上繳的稅，來到堂皇的電力莊園的柵門外，納悶現在是誰住在那間大房子裡，不知主人是否在家，還是去了他們散布全球的其他莊園裡。難怪丹尼斯˙科恩──一名老共產黨員、巴黎公社社員及法國革命時代激進共和黨員的子孫──痛恨他的東家在海外的所作所為。「我非常驚訝，英國工會會員竟沒有大肆抗議，」他指的是民營化及外國收購，「若是按照我們的文化，我們絕對抵死不從，奮戰到底。」

英國未來電力供應的三大來源是天然氣、風力和核能，燃煤佔的比重照理會越來越低。有人主張，要取代導致氣候變遷的燃煤發電，最簡單的方法就是增加天然氣發電廠及海上風力發電廠的網路。最先進的天然氣發電廠可以快速興建完成；機器可以在半小時內開機，不用的時候也可以隨時停機；電廠只需要一百名工作人員即可運作。支持天然氣發電的人士表示，天然氣比燃煤更潔淨、更環保，而且，它讓英國有時間大量增建風力發電廠，而不致危及供電的穩定。由天然氣和風力發電組成的電力系統將是一套過渡系統，有如油電混合動力車──本身非常環保，但是...

天下沒有免費的午餐及晚餐



李顯峰 台大社科院公共經濟研究主任

當前全球爭議的焦點是開放或保護之爭，各地有贊成自由貿易，同時也有人抗爭，隨著所得分配的惡化，這樣的衝突越來越熱烈。一九八○年代全球興起一股自由化的風潮，大力倡議小而美政府的理念，反對凱恩斯學派主張的干預經濟活動，各國政府紛紛檢討公共行政體制的設計及運作。隨著新自由主義思潮衝擊各國的經濟政策，大力鼓吹自由化及政策鬆綁，國（公）營事業追求私有化（民營化），保護財產繼承，變更司法管轄權，這些成為一股熱潮。本書檢討一九八○年代英國在柴契爾夫人主政期間大力推動的民營化政策，不幸的是結果顯然與原主張預期的理想落差甚大。

本書作者詹姆斯‧米克曾擔任《衛報》駐莫斯科記者九年，對於共產經濟轉型過度為市場經濟期間的過程有親身的體驗，再對照英國混合式經濟制度的國營事業紛紛轉型發生的混亂現象。作者以故事體方式描述英國數個國（公）營事業民營化：一九八四年電信事業民營化，接著一九八六年天然氣事業，一九八七年機場航站，一九九○年代的電力及鐵道事業，結果都是不完美的結局。本書點出問題與全球企業及跨國連鎖集團的策略有關。書中取材舉例豐富，描述整個事件的發展過程完整細膩，如同看一部電影般精彩，但因訪談有關的機構、人物及英國的地名相當眾多，也出現許多國際大企業名稱，剛開始閱讀時的確會對讀者造成混雜困擾；但讀者卻也能藉本書檢討的案例，認識英國經濟及社會體制的運作，以及許多跨國壟斷性企業的經營作為。

書中檢討整理英國私有化（或民營化）的事業分別是：一、郵務私有化：分揀室的故事，二、鐵道私有化：導致號誌失靈，三、自來水私有化：導致沒有一滴水可喝，四、電力事業私有化：發生電力戰爭，五、醫療服務私有化：結果是傷痕累累，六、國宅私有化：導致沒有空房可住。七、英國成為私人封閉島嶼：不歡迎外來族群。因經營者代理問題的嚴重怠忽，民營化的結果使鐵道不能更新，新號誌系統只是一個空想。自來水公司民營化後，客戶反而無水可喝。

作者在每一項事業討論完後也自問，他所提到的每一家英國國（公）營事業的民營化過程，包括國際間企業的併購，公司的股權層層轉讓最後到其他不同國家（法國電力公司、加拿大退休基金、德國公司、香港李嘉誠集團、中國大企業等）的股東手中，等於英國的客戶繳稅給外國的股東。這樣的批判是否是顯露出民族主義、沙文主義，甚至是種族偏見，是否成為自由主義的敵人？

一九九○年柴契爾夫人辭職下台當天，在國會演講，仍強調私有化政策是讓英國企業掙脫枷鎖，讓百姓們買下國營事業的股分，將權力還給民眾，使英國的事業能與歐陸公開市場競爭。但事實演變是，電力事業私有化反而卻剝奪人們的權力，而且讓權力轉歸法國國營電力公司所有，違反當初民營化的初衷。有趣的是，作者指出西班牙經濟學者哲瑪‧貝爾（Germà Bel）追蹤私有化的概念，是源自德文的「Reprivatisierung」，一九三六年《經濟學人》柏林特派員報導當時納粹的經濟政策時，首次將其翻譯成英文。在一九四三年席尼‧馬林（Sidney Merlin）在《經濟學季刊》（Quarterly Journal of Economics）發表一篇分析納粹經濟政策趨勢的論文中，首次應用「私有化」名詞出現在學術論文中。文中提到納粹黨透過「私有化」政策，協助黨內高階成員及同謀者累積私人財產及工業財富，使一小群人逐漸掌握政治與經濟實權。私有化的結果似乎與一般能普及權力的概念認知不同。

比較十九世紀及二十世紀初歐洲的自來水、天然氣、電力、鐵路、電報及電信等公用事業慢慢被收歸國有，由中央及地方政府完成及經營；相對上，美國允許私人企業經營重要的公用事業（例如電力），私人企業能壟斷地方市場，但管制投資報酬率上限，最高利潤只能占公司與股東已投入資本及其未來投資（以維持經營）的一個比率，結果因為資本報酬遞減律的作用，必須投入更多的資本支出來維持一定的報酬率，可能導致資本投入的浪費。另美國曾經因管制電力售價，當時油價攀升使發電成本高漲，導致加州發電廠嚴重虧損而歇業不發電。而英國的制度問題是未提供誘因獎勵公用事業，鼓勵投資高科技及更多的實驗。

國（公）營事業的經營，常發生「軟性預算」現象──因效率較低，不斷追加預算。深究其原因很多，其中賴賓斯坦（Harvey Leibenstein）曾提出X無效率（X-inefficiency）概念解釋公營或獨占事業的效率低落。導致公（國）營或獨占事業經營低效率的因素主要源自：（1）個人的動機效率，（2）企業體內各組織間的動機效率（intraplant motivational efficiency），（3）外部動機效率，（4）非市場投入效率。其中主要阻礙生產要素（即勞動、資本、自然資源）無法達到效率水準的理由是勞動契約不完整、並非所有的生產要素都能在市場上交易、生產技術變動，並且競爭性廠商的互動存在極不確定性，生產要素有效利用度受動機壓力而決定。

此外，由公共行政角度探討。一九七一年尼斯坎能（W. A. Niskanen）探討官僚體制及代表性政府，在供給面經濟學及公共選擇理論界獲得相當大的迴響。行政部門（官僚體系）是公共財的獨占供給者，民意機關（立法機構）代表選民審查預算，成為預算的供給，如同是公共財的專買者；行政部門需要支用預算，成為預算的需求，追求最多預算額度的使用，選民透過民意機關希望追求利益極大，雙邊都擁有獨占地位，經過競爭的結果，得到最適當公共服務水準。由於行政部門對於公共財的生產及成本較一般民眾知道較多，形成資訊的不對稱，導致行政部門不斷擴充預算規模，政府支出一再擴充，造成財政困難。

但英國在推動公營事業民營化的過程中，推動實施「民間投資創建」（private finance initiative, PFI）制度有相當的成效，就需求具有急迫性、建設計畫自償性低的公共建設或公共服務，以民間財務主導公共建設的方式推動，將民間引導投入公共建設，靈活運用政府財政，「民間投資創建」制度對英國財政帶來很大的貢獻。

另外，英國在民營化過程中，有些政治人物常發表反對歐盟的言論，作者認為常常是自相矛盾的民粹式言論。這些政治人物認為歐盟是英國一切問題的源頭，批評歐盟阻礙地方政府，賦予勞工太多權力以致傷害英國經濟，英國企業無法出口更多的商品到印度，歐陸到英國的移民增加是造成社會住宅短缺的主因，移民（特別是東歐來的）搶奪了非技術性的工作機會。這些瀰漫社會氛圍累積下來，形成對歐盟的不滿情緒，終於醞釀為二○一六年六月二十三日，英國公投贊成脫離歐盟的結果，不會令人覺得意外。

作者批評英國公用事業私有化政策捍衛者有六項迷思（他稱為依賴的謊言），一、民營企業的結構較公營事業健全，他認為這種想法是狂熱的信仰；二、私有化的網路（如自來水及能源輸送）必須在市場上競爭，但公用事業本身都具有獨占性質因此不適合；三、政府權力縮小意味著降稅，當稅制由累進退回單一稅制，需要考慮負擔能力；四、福利刪減後，一般民眾的收入下降。而當公用事業服務的網路能越普及，且公用事業越昂貴，便不是人人可負擔；五、從表面上看，私有化有助於英國在海外市場的競爭，但實際上英國的自來水、能源及運輸業的所有權移往海外；六、私有化行動對文化造成破壞，人們卻不在乎。

對這些迷思，作者嘗試提出一些想法改正：包括各界要有私有化企業是「使用者付費」的概念，天下無免費的午餐，民眾應認同這是提高稅負的概念。公用企業應由非營利組織負責經營，透過發行債劵籌資，不應出售股份；公用事業服務網路普及應採取累進費率，量能負擔，並且私有化企業的主事者應具有民意代表性，可以透過直選產生。但這些想法供參考，在不同國家不見得都可行，需要一些修正規畫。

國內推動民營化已有一段期間，已獲得一些成果，大體上若干國營事業民營化後政府仍擁有營運主導權，績效有高有低，取決代理經理人的能力及組織結構的效率，如同《經濟學人》提出的「大政府不必然一定是醜惡的，如同小政府也不一定是美的」（二○○九年八月二十九日）。市場規模不大者，開放競爭反而帶來共慘的結果。參酌可競爭性市場的理念，允許企業擁有獨占或寡占的市場地位，但定價不能帶來過高的超額利潤，對民眾福利也是有利的。

市場機制會發生失靈，靠政府管理機制調和，政府干預過多也會導致政府失靈，兩者應取得一定程度的平衡。企業治國能引進誘因競爭的機制，能提高效率，只是需注意到不應只著重績效（利潤），忽略企業的社會責任──股東、經理人、勞工及環境是共存共利，也要服務社會。本書所舉的英國民營化的案例教訓都可以提供財經政策規畫及推動的借鏡，以減少未來失敗的可能性，而對於公共行政、經濟學、公共經濟學或財政學、公司治理等學科更可做為重要的教材或案例。

二○一六年八月三十日

天下沒有免費的午餐及晚餐



李顯峰 台大社科院公共經濟研究主任

當前全球爭議的焦點是開放或保護之爭，各地有贊成自由貿易，同時也有人抗爭，隨著所得分配的惡化，這樣的衝突越來越熱烈。一九八○年代全球興起一股自由化的風潮，大力倡議小而美政府的理念，反對凱恩斯學派主張的干預經濟活動，各國政府紛紛檢討公共行政體制的設計及運作。隨著新自由主義思潮衝擊各國的經濟政策，大力鼓吹自由化及政策鬆綁，國（公）營事業追求私有化（民營化），保護財產繼承，變更司法管轄權，這些成為一股熱潮。本書檢討一九...

一九九一年冬天早晨，我把一把吉他、一本濃縮版牛津英文字典，以及一套俄語自學課程塞進一輛老福斯汽車，從我在愛丁堡附近的住處出發，驅車前往基輔。路上花了五天時間，離開熟悉的英國──我成長的島嶼；也離開了秩序與繁榮，一路東行，等待蘇聯瓦解。我不用久等。到了基輔幾星期後，蘇聯不復存在，俄羅斯和烏克蘭就此分道揚鑣。基輔的交通警察揮手攔下我這輛掛著外國車牌的汽車，脫口而出：「來蘇聯有何貴幹？」過了一會兒才猛然臉色蒼白、口乾舌燥，茫然若失地別過頭去，彷彿被角頭老大拋棄的街頭混混。一場歷時七十年的實驗宣告結束。這場實驗的內容，是要看看能否強迫生活在跨歐亞帝國的數億人口奉行公社精神；而答案早已揭曉──那是行不通的。我並不惋惜蘇聯共產主義破滅。儘管之後的諸多發展並不盡如人意，我仍然不哀悼它的消逝；在這片殘存的空隙中，開始出現新生的希望。然而，我原本以為那些搶著接管這片殘破家園、見利忘義而又貪婪的人物，不過是改變的過渡象徵；過了一陣子我才明白，他們就是改變的本質。

這本關於英國的書，緣起於烏克蘭和俄羅斯。眼看著各方禿鷹前來掠食全球最大國有計畫經濟體的遺骸，我不禁開始對本國政治家、經濟學家、說客和生意人所做的一切產生了質疑。我離開蘇格蘭的時候，理所當然以為自己了解英國；我以為柴契爾的改革方案屬於過渡政策，只能影響表面，不會動搖人民的根本生活。我得取徑基輔和莫斯科才發現自己錯了，才開始認清她和她的追隨者給英國帶來的改變竟如此深遠。

透過後見之明來看，一九九一是關鍵的一年。最開始，以柴契爾和雷根馬首是瞻的自由市場經濟體系，因為社群主義（communitarianism）在全球各地風起雲湧而被壓抑了十多年。然後柏林圍牆垮了，波蘭、捷克、匈牙利、羅馬尼亞和保加利亞的共產政權也垮了。從智利到紐西蘭，自由市場價值觀──也就是認定政府天生無能、課稅是沉重的枷鎖、財富欲望是成就的最大動機、彼此競爭的私人企業最能滿足人類的一切欲求──在非共產國家越來越根深蒂固。民眾普遍相信政府超支以及為一己之私而成立的工會，是一九七０年代經濟停滯、通膨高漲的罪魁禍首；柴契爾和雷根靠著輿論撐腰，大膽地挑戰強大的工會，並且贏得了勝利。阻礙商品與資金在國際間流通的屏障消失了；歐盟理論上是單一市場。在英國，老百姓的貸款上限取消了，數百萬人取得信用卡。管制銀行如何運用民眾存款的重重法規也廢除了，難以想像的巨額資金在檯面下從一個國家轉移到另一個國家。政府支出遭到刪減，所得稅和公司稅也隨之降低。日常服務的銷售稅（消費稅？）和手續費升高。公有住宅和大型國營事業紛紛轉為私有，導致成千上萬人遭到裁員。國際貨幣基金組織和世界銀行為開發中國家提供紓困貸款時，便以柴契爾在英國推動的方案為靈感來設計紓困條件。

然而一九九０年年底，市場基本教義派的勝利似乎搖搖欲墜。雷根和柴契爾退出舞台，交棒給沒那麼急切、沒那麼富有魅力的人選。把市場經濟引入中國的鄧小平失勢；傳統共產黨員也指責他挑起了六四天安門事件。在蘇聯，被市場基本教義派寄予厚望的戈巴契夫也同樣遭到強硬派反擊；波羅的海國家脫離蘇聯的希望看來黯淡無光。而半社會主義的伊拉克獨裁者薩達姆˙海珊，入侵了半資本主義的科威特。

然而隔年，開始有越來越多市場派人士相信，採取中央規畫的共產政權即將全面潰敗，美國會「打贏」冷戰，並且「終結歷史」。一九九一年初，情勢逐漸明朗；對於是否應該強制規定立陶宛留在蘇聯體制內，蘇維埃領袖失去了必要的共識與冷酷。那年夏天，一場企圖推翻戈巴契夫、最終卻失敗收場的丟臉政變，預示了波羅的海國家的獨立；烏克蘭也投票選擇同樣的道路，蘇聯就此宣告解散。年初，我在科威特見到一群資深英國戰地記者為了是否報導前線的軍情部署而發生激烈爭執；我們都認為英國和美國軍隊永遠不需要再上戰場。沒有幾個人懷疑海珊會走向失敗的命運，而他也真的被打敗了。那年十一月，我從奧斯坦德（Ostend；位於比利時）渡船口驅車東行時，自由市場主義的勝利浪潮似乎正席捲世界、不斷擴張，在我的輪下閃爍著光芒。這股浪潮有許多名字──消費資本主義、雷根主義、柴契爾主義、新自由主義、華盛頓共識。雖然兩德邊境的瞭望塔依然聳立，邊境卻已不存。在東德的中世紀城鎮上，狹窄的鵝卵石街道塞滿了二手汽車。我經過一片空地，在那裡，一家迫不及待的西德DIY連鎖商店，等不及鋼鐵和建築磚塊抵達，逕自架起一張巨大的圓形帳篷，燈火通明地做起了生意。這座帆布超級商場彷彿一艘來自燦爛文明的太空船，降落在這片土地上，供應用塑膠膜包裝的建築零件和五花八門的衛浴設備。在波蘭，我因為濃霧而在弗羅茨瓦夫（Wrocław）附近迷了路。我見到小商店如雨後春筍在各地冒了出來，連最小的村落也不例外。半夜三更，在茫茫荒野中，我被濃重的煤煙弄得分不清方向時，遇到一個小生意人在路邊的小攤子叫賣咖啡；那是我嚐過最香醇的咖啡。這個小生意人彷彿是柴契爾價值觀的捍衛者，隨時準備好全天候服務，風雨無阻，彌補在共產時代失去的時光，默默嘲笑我從蘇格蘭帶來的、質疑自由市場的懷疑眼光。然後我跨越邊界進入烏克蘭。在這裡，蘇聯還有一個月才會告終。

對我而言，目睹毫無私人資產或私人企業可言的計畫經濟體，在毫無計畫的情況下突然瓦解，不啻為一系列赤裸而深入的經濟課程。我見到蘇聯共產體制不僅剝奪人民的人身自由，更在經濟領域上一敗塗地。遠在蘇聯解體以前，住房短缺問題便已積重難返；有時候好幾家人合住一間兩房公寓，有時候一家人分住好幾間宿舍。一九一七年革命之後從資產階級手中沒收的房屋，過了七十年還沒進行修繕；基礎建設破爛不堪；一九六０到一九七０年代之間沿著工廠周圍興起的城市與鄉鎮，每天只供應幾小時的自來水。由於需求與生產供給之間的凝聚元素──即價格──已經從交易等式中去除，另外改由莫斯科計畫員擬定的數字來操控，因此，沒人要的東西（蘇維埃政治家的著作全集、列寧半身塑像）氾濫成災，大家都要的物資（起司、咖啡、香腸）卻極度短缺。社會出現嚴重不平等；這樣的不平等不僅反映在財富與資產上，也反映在有沒有管道取得每個人都該享有的便宜物資。食物得依照中央命令（而不是價格）由政府官員進行配給，結果就是讓餐飲生意成了黑市和犯罪集團的溫床。機場和火車站簡直成了難民營，因為票價低到幾乎免費，但是沒有足夠班次載運所有想搭乘的旅客。獨立後，俄羅斯與烏克蘭政府當局的第一項措施，就是大舉生產人民長期短缺的一項基本物資：鈔票。結果引發惡性通貨膨脹，數百萬人的儲蓄瞬間蒸發。

共產政權垮台的另一面，除了行動自由與言論自由蓬勃發展之外，還帶來了活躍的創業熱潮。吃苦耐勞的中年婦女大軍踏上史無前例的旅程，前往波蘭、土耳其和中國的市集，為俄羅斯和烏克蘭帶回牛仔褲、皮衣和金飾，讓俊男美女穿上渴望已久的精美行頭。商店、餐廳、酒吧、咖啡館和夜總會紛紛開業，書店和唱片行隨處可見。外國企業引進神奇商品，例如衛生棉條和國際直撥電話。基輔從原本什麼都買不到的地方，變成了只要有辦法、什麼都不缺的地方。

在基輔的頭幾個月，我數度懷疑自己是否成了柴契爾信徒──鄙夷計畫經濟、重新認識印鈔票的危險、由衷感激創業家。我無法明確指出這些念頭是在哪一刻突然幻滅的。或許是在我看到一大群赤貧退休族的那一刻：在莫斯科的白俄羅斯車站外，我看見好幾百位可敬的老婦人肩挨著肩站在寒風刺骨的黑暗中，人人手裡拿著一條香腸要賣──這是窮途末路下的自由市場。或許是在我造訪沃爾庫塔（Vorkuta）極地礦區小鎮的那一刻：在那裡，礦工的工資用三明治代替，老闆則以自由市場的價格出售煤炭，賺得口袋滿滿。或許是在我跟世界銀行分支機構──國際金融公司（International Finance Corporation ）──駐莫斯科代表團理事羅傑˙蓋爾（Roger Gale）會面的那一刻：當時他暢談俄羅斯的企業民營化計畫，方法是給所有市民發一張私有化證券（voucher），人們可以用來──而且只可用來──購買股份。我離開他的辦公室，走到一個販賣外國巧克力、堅果和汽水的攤子，儘管不是俄羅斯人，我還是輕易用十三英鎊現金買到一張私有化證券，無須證件。政府估計這些照理只能單次使用的私有化證券，平均使用了二到三次。

又或者是在一九九五年，我到伏爾加格勒（Volgograd；原本的史達林格勒）參觀民營化工廠的那一刻？這家一度雇用了上萬名員工的工廠，老闆因為被控侵占公款而在牢裡候審，剩下的幾名員工已經好幾個月領不到薪水了。工廠內的一名前黨工帶我四處參觀。我們在她的辦公室會面；在那裡，共黨革命英雄的半身像和堆積如山的泛黃《真理報》全都積滿了灰塵；馬克思和列寧全集長年幽禁在她身後的玻璃櫃裡，無人聞問。廠裡有一位老員工，等著分配公有住宅等了二十年了，好不容易排到第二順位，卻遇上開放改革。我曾經問他，既然拿不到薪水，何不索性罷工？「要是知道你會問這種問題，」身為列寧後嗣的黨工女士從牙縫擠出這句話，「我絕不允許你到這裡來。」

在幻滅的最初階段，我並未立刻將前蘇聯的極端市場化與私有化，跟英國經濟的部份私有化聯想在一起；畢竟，英國經濟向來就是以私有企業為主體。我仍舊假設兩個世界之間存在某種根本上的差異。英國有許多監督機構負責制定規則、管理私有化的產業，例如電信監管局（Ofcom）和水務監管局（Ofwat）等等；而在烏克蘭和俄羅斯，管制私有化的主要手段就是謀殺（起碼早期如此）。尤其在俄羅斯，少數人士將國有的石化和金屬事業據為己有，迅速致富。他們賺的錢多得令人咋舌，繳的稅也低得令人咋舌。原本應該用來修築道路、醫院和學校的經費，最後流向了遊艇、倫敦房地產和海外的足球隊伍。但是那應該跟英國的私有化毫無共通之處吧，不是嗎？

我開始注意到，一九九０年代在烏克蘭和俄羅斯遇到的英美生意人和理財顧問，似乎有些不太對勁。他們比較在意企業賦稅過重，而不在意課稅太輕；比較重視保護私有財產，而不重視保護退休族；而且，他們也不關心地方工會力量薄弱或者受到壓迫。不過我想，這些都不足為奇；畢竟他們的俄羅斯夥伴不斷遭到暗殺。真正驚人的地方是，這些資本主義使徒中，似乎有太多人深信著一個神話──也就是英美經濟的一切美好事物，全都源自於自由市場。他們似乎相信（或者用談話、演說、寫文章等方式佯裝相信），在他們富裕的現代社會中，整體社會架構──道路、供電系統、鐵道、自來水和汙水處理系統、無遠弗屆的郵政服務、電信網路、住宅、教育及醫療服務──除了偶爾投入的慈善捐款，其餘都靠私人創業家基於利益欲望而扶持創立。然後傲慢自大的寄生蟲政府踉踉蹌蹌登場，替它手下那幫好吃懶做的兄弟沒收民營資產、伸手要好處。我不想替俄羅斯人或烏克蘭人卸責；面對共黨政權解體之後的問題，他們的處理方式確實有待商榷。不過，華盛頓共識交給他們的處理範本，卻是建立在虛假的歷史上。如果這是華爾街與倫敦金融區的必勝主義者對俄羅斯人描述的資本主義世界，我在一九九九年搬回英國的時候不禁思忖，他們對我們描述的又是怎樣的一個世界？結果如何？

當柴契爾的保守黨一九七九年上台執政，英國經濟的一大部分以及幾乎全體基礎建設，全都掌握在國家手中。至於「掌握在國家手中」這句話的確切定義，則取決於你的政治立場。對於傳統社會主義者而言，它的意思是「掌握在人民手中」。對於傳統托利黨人（the Tories；托利黨是英國保守黨的俗稱）來說，則代表「掌握在英國人手中」。對於柴契爾及其支持者，這句話的意思是「掌握在擅權的官僚和自私貪婪的工會份子手中」。多大一部份經濟？全國三分之一的住宅由國家出租。醫療服務；大部分學校；軍隊；監獄；道路；橋梁；自來水；汙水處理；國家電網（National Grid）；發電廠；電話與郵政系統；天然氣；煤礦；鐵道；垃圾收集；機場；許多港口；地方與長途客運；貨運車隊；核燃料再處理；飛航管制；絕大部分的汽車、船隻與飛機製造業；大多數鋼鐵廠；英國航空（British Airways）；石油公司；大東電報集團（Cable & Wireless）；製造飛機引擎的勞斯萊斯（Rolls-Royce）；製造武器的皇家兵工廠（Royal Ordnance）；海聯（Sealink）渡輪公司；信託儲蓄銀行（Trustee Savings Bank）；郵政銀行（Girobank）；費倫蒂（Ferranti）和映懋（Inmos）等科技公司；醫療科技大廠阿莫先國際公司（Amersham International），以及其他許多企業。

過去三十五年間，這個共有的經濟體、屬於人民的島嶼，或多或少落入了私人手裡。數百萬戶公有住宅賣給了原來的承租戶或住房協會。大多數道路還在公家掌控之下，但是私有化觸角已深入了國民健保服務（NHS）、公立學校、獄政單位和軍隊。剩下的也都被柴契爾和她的繼任者一一變賣。柴契爾在她卸任之際誇口表示，百分之六十的老國營事業都已轉入民營──而這還是在鐵路和電力系統被拿出來拍賣之前的數字。

柴契爾私有化革命的原始背景，是經濟出現停滯性通貨膨脹、全國上下充滿挫敗感、一般人（甚至死忠的工黨支持者）都認為工會變得太過強大，阻礙了國家發展。工黨及柴契爾保守黨內的溫和派前輩，幾番與工會和雇主協商抑制工資和物價，試圖運用行政手段控制通貨膨脹；工黨也在國際貨幣基金組織的壓力下縮減了政府開支。但是柴契爾和她的核心幕僚打算下猛藥，他們的激進計畫讓黨內的溫和派深感震驚。

她的首席經濟顧問──已故的亞倫˙華特斯（Alan Walters）相信，通貨膨脹和經濟疲弱的一大主因，是納稅人的錢被浪擲到人員過剩的老派國營事業上。他認為，英國的國營事業正如蘇聯的情況，利用怪異的、不透明的作帳手法掩飾其無效率，使勁吸取政府補貼金，毫不計算投入生產所需的時間和精力，也不考慮民眾真正想要的是什麼，或者願意付多少錢購買。只要政府補助金源源不絕而來，無論管理階層或基層人員都沒有意願去思考更聰明的工作方法或引進新技術，因為那意味著工作量減少，進而削弱老闆的權力、縮減工會的規模。是的，華特斯知道他的女門徒（指柴契爾）會大刀闊斧砍掉對鋼鐵、煤礦、電力和其餘一切的補助；是的，數十萬勞工都得捲鋪蓋走路。但那樣還不夠；必須盡可能將眾多國營企業轉入民營──切分股權，向民眾出售。這些企業將不再受到政府補助，他們必須和民營公司一樣想辦法借錢，仔仔細細紀錄花出去或賺進來的每一分錢以便跟股東交代，並且努力追求利潤。利潤越大、企業越有效率，管理階層得到的獎賞就越豐厚。最重要的是，他們必須跟其他公司競爭。一旦落後競爭者，就有破產的風險。經理人面對的是賞罰分明的制度。英國產業的全球競爭力會越來越強，能夠為人民提供更好的服務。政府則省下了納稅錢。被解僱的勞工會收到遣散費；只要經濟回穩，他們可以去創業，或者找到其他更有用的工作。人人都是贏家──只有懶惰蟲和亞瑟˙史卡吉爾（Arthur Scargill；左派人士，曾任英國工會領袖，活躍於勞工運動）除外。

數百萬民眾買了股份。大多數英國人搞不清楚狀況，只能假設推動私有化的主要原因，是為了替身處絕境的政府籌措現金。哈洛德˙麥克米倫（Harold Macmillan；英國保守黨政治家，1957至1963年出任英國首相）過世之前，對雜貨店女兒（指柴契爾夫人）的所作所為，做了一番伍德豪斯式的尖刻評論。這段經常被引述的話是這樣說的：「對於遇到財務困難的個人或政府來說，變賣資產是稀鬆平常的事。首先賣掉喬治王時代的銀器，然後是大廳裡的每一件好家具，最後就輪到卡納萊托（Canaletto；義大利畫家）了。」

柴契爾主政時期一直擔任內閣成員的奈吉爾˙勞森（Nigel Lawson）是私有化行動的另一個忠實擁護者。他駁斥政府靠變賣家傳銀器斂財的說法。他在回憶錄中寫道，讓許許多多百姓擁有股份，才是重點所在。「私有化的主要動機不在於充實國庫，」他聲稱，「而在於對自由市場以及財富廣泛分配的信仰。」

若非柴契爾本人、她敏銳的政治嗅覺、她對自身判斷的堅定信心，以及她那種不到對手讓步絕不罷休的毅力與恆心，無論華特斯、勞森，或基思˙喬瑟夫（Keith Joseph）、前共產黨員阿弗雷德˙雪曼（Alfred Sherman）和尼古拉斯・里德利（Nicholas Ridley）等盟友，都無法落實他們的理念。在華特斯眼中，壓制「無理取鬧的工會」，是私有化行動連帶產生的一項好處。柴契爾的重點有所不同。對她而言，私有化只是對抗工會的眾多武器之一（起碼一開始如此）；她要在一條連續的前線上作戰，從歐格里夫礦區（Orgreave Colliery）到沙卡洛夫（Andrie Sakharov；蘇聯「氫彈之父」及人權鬥士）的流放之地──高爾基城（Gorky），一舉消滅社會主義。啟發她的政治理念的，除了父親之外，還有奧地利經濟學家海耶克（Friedrich Hayek）一九四四年大戰期間在劍橋寫的書《通往奴役之路》（The Road to Serfdom）。海耶克是公認的經濟學大師，最終獲得了諾貝爾獎。但是《通往奴役之路》並非一本經濟學著作。它是一本關於社會、不遠的歷史以及人性的書，而它跟社會學、歷史和心理學的關係，就跟《阿特拉斯聳聳肩》（Atlas Shrugged）這本書和文學的關係差不多。邱吉爾後來認同書中的概念，導致一九四五年大選慘敗；當時他說，工黨若要實現其福利制度與國有化政策，勢必得倚賴「某種形式的蓋世太保」。邱吉爾被趕下台，工黨大獲全勝。

《通往奴役之路》宣稱，社會主義將無可避免走向共產主義，而共產主義與納粹法西斯主義則是一體的兩面。在海耶克看來，聯繫著史達林蘇聯和希特勒德國之間的共通點，就是中央計畫經濟──單一的中央機關指揮著所有人的生活，以預先制定的條例決定人們的一切需求，限定每一個人分配的口糧和工作內容。這樣的官僚作風將無法容忍異議與背離，就像工程師無法容忍龐大的生產線上出現一粒卡住齒輪的小石頭。令人不解的是，海耶克否認他是純粹的自由主義者，並且表明自由市場必須建立規則；他還說政府「提供一套廣大的社會服務制度」是可以接受的。然而，這跟他的主要觀點相互矛盾。他向來反對將國家規畫跟自由市場競爭混搭在一起；他認為這是兩種互斥的經濟模式。「希特勒上台時，德國的自由主義已死，」他寫道，「消滅它的就是社會主義。」照海耶克的說法，光是試圖推行社會主義就很危險：

在民主社會中，絕大多數民眾仍舊相信社會主義與自由可以並存。他們不明白，民主的社會主義──過去幾代人的偉大烏托邦理想──不僅不可能實現，推行過程中還會產生恰恰相反的結果，也就是徹底摧毀自由。

事實證明海耶克錯了。和其他西歐國家一樣，社會主義者也曾在英國政壇上來來去去；他們推行了福利國制度，也掌握了一部分經濟，卻從未對民主和個人自由造成任何威脅。政府成立了國民健保服務局，蓋了公有住宅，施行社會保障制度，廣設公立學校，並且將煤礦、鐵道和鋼鐵業收歸國有。儘管中央做了種種規畫以推動這一切，但從不妨礙數百萬大、中、小型私人企業開開心心地彼此競爭（或合作），由市場決定誰會日益壯大、誰會遭到淘汰。私人醫生依舊在哈雷街開業，年輕權貴依舊在伊頓公學的操場上打橄欖球，私人的哈洛德百貨櫥窗依舊在聖誕節期間閃爍著絢麗燈火。銀行家和股票經紀人擠滿了金融區，農民也擁有自己的土地。沒有人被政府強迫住在某一個特定的地方，或者從事某一份特定的工作。事實上，透過廢除徵兵制並且支持擴大女權（儘管這是相當矯情的男性觀點），英國似乎出現了海耶克意想不到的新自由型態。關於人們和企業應繳多少稅，而其中多大一部份稅收，政府最好留給人們自行決定如何支出；這個議題已有人做出論證，但也將持續出現爭議。總之到頭來，不論蓋世太保、英國希特勒或英國版的俄共政治局都沒出現，也毫無出現的跡象。

到了一九七０年代，海耶克的觀點──那是戰爭時期被困在英倫孤島，飽受燈火管制、物資匱乏之苦的難民觀點──被新的思潮取代。要理解當時的英國，美國人丹尼爾˙貝爾（Daniel Bell）在一九七六年出版的鉅著《資本主義的文化矛盾》（The Cultural Contradictions of Capitalism）是更合適的理念架構。儘管書中僅籠統地陳述概念，但是他似乎抓到了英國當代的實際問題：

國家資本主義（state capitalism）體制可以輕易轉變成中央經濟體制……一個臃腫、官僚的龐然大物，成天有來自四面八方的企業和社群團體跟它吵著討補助和授權；然而它卻自顧自地大口吞著政府撥款，把自己吃成了巨無霸。

然而，柴契爾依舊用海耶克的眼光看世界，從來不曾改變。在她擊潰英國煤礦工人罷工事件之後（當時，煤礦工人放下工具，試圖阻擋大幅裁員和礦坑關閉），她寫道：「擊敗這場罷工證明了一件事，那就是英國不會任由法西斯左翼橫行而失控。」

如果綜合華特斯、勞森和柴契爾所說的話，那麼英國的私有化政策似乎有著五花八門的表面目標。他們說，私有化企業必須想辦法靠自己，政府不會給予補貼，也不會在他們遇到麻煩時出手援助。為了跟其他公司在市場上搶生意、爭利潤，他們必須裁掉冗員、投資新技術、嘗試新概念。競爭將使私有化企業的財務與價格變得更透明，經理人掙脫了政治干預與工會阻撓，將躍過疲憊的、日益傾向社會主義的歐陸，在更廣大的世界施展猛虎般的創業精神。在此同時，削減對私有化企業的補助，意味著稅賦可以因而變輕，降低英國百姓的負擔。他們將不再受政府中央計畫的層層控制，不再由看不見的官僚指示他們如何生活。他們將在市場上自由選擇──而這個市場的成功與否跟他們休戚相關，因為其中數百萬人將成為私有化企業的股東。「私有化，」柴契爾寫道，「是導正社會主義的毒害與腐敗的重要手段之一……削減政府權力，提高人民的力量……任何旨在收復自由的政策，都以私有化為核心。」

大約十年前，柴契爾政府的早期政策慢慢顯出成效之後，我開始著手調查實際發生的情況。我研究的範圍包括四項私有化產業──鐵路、自來水、電力和皇家郵政（這四項產業只有一項是在柴契爾卸任之前徹底完成變賣）。我還研究了規模最大的私有化行動──英國公有住宅的出售；以及尚未轉入民營、但其結構使它可以輕易完成私有化的組織──國民健保服務局。我的好奇心帶領我進入一個模糊地帶：這些事件新鮮得尚未寫入歷史，卻又陳舊得算不上新聞。這個混沌的空隙，涵蓋從兩年前回溯到二十五年前的期間；人們對這段期間發生的事件記憶猶新，但是無法輕易洞悉事情脈絡。這是一段漫長的時間，足以讓許多對立黨派的民選政府上台又下台，卻也是能夠看出政策長期效果的最短時間。

剛開始調查時，我心存懷疑，但是倘若這六個私有化案例已取得成功，我樂得見到成功的證據。可惜事與願違。這六個案例並不成功，或許只除了一個面向──一個沒被事先列為吹噓重點的面向。

私有化改革並未將英國變成小股東的國度。柴契爾上台前，英國有將近百分之四十的企業股份歸個人所有。到了一九八一年，比例剩下不到百分之三十。等到她二０一三年過世時，更跌到了百分之十二以下。這個數字之所以值得關注，不僅是因為柴契爾與勞森的股權民主理念並未透過私有化改革而實現，也因為它象徵國營事業私有化的行動失去了正當性。正如我在分崩離析的蘇聯見到的極端案例，大型國營獨佔事業的問題，不在於它們是為了服務政治目的而存在，而在於它們往往被管理階層及員工所綁架；儘管方式不同，這些人熱衷的是維持機構的權力與文化、保持或增加工作名額，並且贏得政府最大的財務支持。高度國有化的經濟體向來不乏殘酷的競爭，但競爭是為了搶奪政府的支持，而不是為了爭取客人。大型產業被列為政府分支機構未必是一種理想模式。科技日新月異，除非基於藝術理由，否則繼續付錢請人做不再需要做的事，很難交代得過去。地方政府不再聘用點燈的燈夫，因為不再有路燈要點；鐵路幹線不再聘用司爐工，因為不再有火車頭需要添煤。的確，英國軍隊仍然編列騎兵；儘管近衛騎兵團無法騎著馬跟塔利班打仗，但是他們穿戴沒有殺傷力的十九世紀裝備輕快地走著，是多麼賞心悅目的一幕。鋼鐵鑄造廠也同樣賞心悅目。但是擁有五千名員工的鋼鐵廠居然能用傳統方式經營，實在讓人很難理解。的確，一九七０年代的大型國營企業很可能人員過剩，而工會也理所當然地抗拒任何有可能影響成員工作機會的改變。私有化之後，老國營企業無疑裁掉了大量勞工，並且引進了新的技術。若說效率是指以較少的人力做同樣的工作，甚至做得更好，那麼許多私有化企業的確稱得上更有效率。

但這只能說某些（或全部）國營事業應該推動商業化改革──也就是說，縮減政府補助、脫離政府的直接控制，並且強迫他們用商業利率貸款、設法以市場價格經營而不造成虧損。除了鼓勵民眾廣泛持股卻未果以外，政府沒有明顯的理由讓這些國營企業掛牌上市，賣給一般股東。私有制有許多模式。百貨連鎖店約翰路易斯（John Lewis）──一家沒有補助、在激烈市場上求生的商業化公司──所有權歸員工共享。全國建屋互助會（National Building Society）──一家沒有補助、在激烈市場上求生的商業化公司──所有權歸會員共享。衛報媒體集團（Guardian media group）──一家沒有補助、在激烈市場上求生的商業化公司──屬於一個旨在支持衛報新聞價值、保護集團不被惡意收購的信託基金會所有。凡此等等。這些可以替代掛牌上市的眾多選項，從未被提出來討論：輿論若非支持股東資本主義，便是主張維持國有化現狀。

私有化改革派人士認為民營企業絕對強過國營事業，他們認為民營企業主會追逐收益、規避破產風險，因此絕對會比國營企業負責人做得更好。然而私有化改革並未出現這樣的結果。柴契爾等人用「創造財富」和「享受成功的回饋」等婉轉說詞宣傳一個概念，那就是民營企業高階菁英的貪婪，是促進繁榮的最大驅策力量，足以嘉惠所有人。結果就是三十五年來，責任和公共服務等概念被抹黑，甚至出現一種骯髒的觀念，認為工作本身沒有價值，有價值的是工作帶來的金錢。一九九０年代中期，市場的神奇金粉並未在剛剛轉入民營的路軌公司（Railtrack）主管身上發揮力量。他們以為自己可以安然無恙地大幅裁員（不只裁撤信號及維修工人，也解聘了高級工程師和研究人員），並且以低廉的成本和最先進的技術全面更新線路。遺憾的是，正如我在第二章描述的，能告訴他們這項新技術並不存在的人員，就是被他們解聘的人員。結果導致公司在二００二年破產，不得不重新收歸國有。

私有化也沒有迫使企業彼此競爭，或者為顧客提供更多選擇──這是政府宣稱私有化改革的最大價值。你或許以為，要將壟斷市場的自來水公司轉入民營是一件相當困難的事，畢竟他們不必與別人競爭，也不提供顧客選擇──顧客既沒有選擇供應商的權利，也沒有選擇要不要接受服務的餘地。但是英國的自來水公司確實轉入民營了，而且正如我在第三章描述的，自來水公司自此之後便開始大敲顧客竹槓。私有化改革派人士熱愛競爭，而真正的民營業者卻痛恨競爭。我在第四章說明，英國電力事業私有化改革的競爭理想──一個沒有規則、不受管束，而且不論老公司或新公司、不論規模大或小，也不論是售電業者或發電業者，所有企業一律平等的自由競爭市場──最後只剩少數幾家超大型業者，淪為一個不透明的寡佔市場。

的確，電力事業私有化的失敗，顯示私有化改革並未照原本計畫賦予人民力量。它並未提供自由市場順利運作的關鍵要素──資訊。老國營電力事業的定價制度本來就神祕難解，民營化時代採用的新定價制度更讓人看得昏頭轉向。若要保護電力事業不受民眾檢視，與其用商業祕密這個藉口，不如用複雜至極的定價制度來得有效。如果國會議員和能源部官員都搞不清楚電價結構，那麼一般付費用戶還有機會分辨哪一種費率、哪一個供應商對他最有利嗎？還有機會發現就連收費最低的公司都把他當成冤大頭嗎？

閱讀柴契爾自傳的過程中，我日益相信，她認為私有化改革能幫助英國轉型，讓企業主管變成有良心、有愛國情操和社會責任感的創業家，如同她父親那樣；彷彿攸關數百萬人民生用水的自來水獨佔事業，是一九四０年代英國小鎮上的小雜貨店。她聲稱私有化改革是「前共產世界之外最大規模的權力轉移，將所有權與力量從中央交到人民手中」。然而實際情況是，老電力局裡刻板的公家官僚，被新電力公司裡刻板（但薪水較高）的民間官僚所取代。這些私有化的公用事業公司不僅龐大而冷漠，甚至不再屬於英國所有，也不再屬於小股東所有。事實上，在培植創新的、世界一流的英國公司這個層面上，電力和自來水事業的私有化改革徹底失敗了。如今，英國生產和出售的電力，絕大多數歸充滿幹勁、技術進步的西歐企業所有；柴契爾原本還以為西歐會因為社會主義滲透而走向滅亡。電力事業私有化的直接結果是，產業的一大部分如今重新收歸國有──但是是收歸法國國有，不是英國。在英國九家大型自來水與汙水處理公司當中，有六家實現了「二度私有化」這個看似不可能的任務。它們從股票市場下市，遭東亞的企業集團或其他私人財團購併。如今，絕大部分的英國自來水事業的確掌握在民眾手上，但他們本身並不使用英國的自來水；他們是數百萬名加拿大、澳洲和荷蘭的退休公務員，在不知情的情況下，透過退休基金投資了英國的自來水事業。

我在第五章描述的國民健保服務局是個特殊案例。它還沒轉入民營，但是已經進行了商業化改革、不斷改組、引入了競爭，創造出一套非正式的、尚未實現的民營化健保系統。國民健保局的轉變故事說來話長，其中涉及了沿襲柴契爾政策的布萊爾工黨政權，而這個政權充斥著許多公私不分的政客，他們既想為英國做出一番貢獻，也想幫助自己和家人躋身六位數字的高薪階級。在經歷與托利黨以及黨內保守派社會主義份子之間永無止盡的鬥爭之後，執政的新工黨在商業世界的魅力下投降了，而且毫不掩飾自己如釋重負。他們犯的錯誤不在於創立信託基金會來掌管醫院──或者創立公辦民營學校，或者支持住房協會──而在於沒體認到若不好好保護，這些結構最終只是另一波私有化改革的中途點。

國民健保局隨後幾年的發展，顯示腐蝕了福利國核心的強大市場力量並非資本主義，而是消費主義──當提供公用事業的民營公司運用行銷手法為使用者製造不滿足感，讓他們覺得自己比不上別人，這些民營企業的欲望便跟使用者的欲望產生了交集。「如果消費意味著身分地位的心理競爭，」丹尼爾˙貝爾寫道，「那麼你可以說，在中產階級社會，嫉妒是被充分認可的社會意識型態。」髖關節置換術──約翰˙查恩利（John Charnley）在國民健保局體制內發明的手術──對病患而言，一開始是天賜的福祉，解除了他們的痛苦；照查恩利所說，病患感激涕零，教人覺得可憐。但是它很快成為限量供應的特權。如今，髖關節置換術已成了競爭市場，企業可以設計並且（以「生活型態選擇」為訴求）強力推銷有瑕疵的人工髖關節，取代市場上現行的、效果良好的人工髖關節。

這指出了反市場主義人士所遭遇的困難。一九四五年後，英國從一個無法滿足需求的單純社會，變成一個無法滿足欲望的複雜社會；就算沒有推行私有化改革，社會主義也會在這樣的變動中迭遇挫折。社會主義無法光為了重新製造髖關節置換術從零到有的幸福，就讓世界回到人工髖關節發明以前的年代。戰後的公有住宅也是如此。在為所有貧困的英國家庭提供了中央暖氣和室內浴室之後，社會主義無法光為了重新更換它們，就讓世界回到煤爐和後院茅廁的年代。公有住宅原本是承租戶夢寐以求的好地方，如今變成了人人唾棄的爛房子。亞當˙史密斯的子孫寫信給貝爾：

假設市場具有足夠力量，可以有效分配社會福祉；在這樣的市場上，個人的差異效用（differential utilities）和不同物資的稀少性會達到均衡點，在欲望強度和付費意願之間取得平衡。關於社會相對正義這個問題，馬克思主義有一個截然不同的答案。它假設競爭、嫉妒和罪惡都源於稀少性，只要物資充沛就能化解種種衝突。但是我們現在已經明白，我們永遠無法克服稀少性。在後工業社會……總會出現十九世紀空想家無法預見的新的稀少性。

出售英國公有住宅而不增建──如同我在本書最後一章描述的──照理是人民與自由市場原理的一大勝利。然而到頭來，它卻是戰後史上最引人注目的市場失靈案例。這項行動跟其他私有化改革不同，除了跟相對富裕的受益者進行選舉綁樁之外，其他理由都說不通。柴契爾一開始也是這麼想的，她寫道：

這項行動，恐怕會讓經濟困難的家庭更加反感。他們省吃儉用存下了錢，用市場價格跟私人營造商買了房子……我擔心他們會反對讓公有住宅承租戶在不必做出任何犧牲的情況下，突然享受政府送來的一大筆財產。

她最後改變心意，決定大力推動這項政策。然而，公有住宅私有化在經濟理論基礎上的缺陷，應該是一扇窗口，讓我們的視線越過個別的私有化政策，看見一切私有化行動的本質，以及私有化行動無疑達到的一項成就：將財富聚集到非常富裕的少數人手上，犧牲了老年人、病人、失業者以及窮苦勞工的利益。

柴契爾改革之後，我們自認對稅務有什麼認識？政府削減了開支，這個我們知道。所得稅比以往低，這個我們知道。我們或許也記得柴契爾曾經試圖取消累進稅制（稅率高低取決於你的所得），變成單一稅制（每個人繳的稅都一樣）。當時，保守黨企圖在地方上推行惡名昭彰的「人頭稅」；此舉加速了柴契爾的垮台。低稅負是她的箴言。用她自己的話說，她的政治理念核心是這樣的：「我認為工作最勤奮的人應該獲得最大的回報，並且保住自己的稅後工資。我們應該支持勞動者，而不是混水摸魚的人。我們不僅應該允許人們透過努力讓家人受益，更應該讚揚這種行為。」

我們自以為是的認知是錯的。的確，政府削減了開支，而且在我書寫的此刻，繼承柴契爾政策的聯合政府又再度縮減支出。保守黨在一九七九年取得執政權時，最高稅率是百分之八十三，最低則是百分之三十三。如今的最高稅率是百分之四十五，最低則是百分之二十。其中的訊息似乎夠明顯了：保守黨刪減公共支出、降低稅率，實現了對勞動階級的諾言，後繼的工黨也願意延續政策。但是這並非全部的真相。在柴契爾第一屆任期中，政府一邊降低了所得稅和公共開支，另一邊卻提高了營業稅，也就是加值稅（VAT）──這是比人頭稅更無情、更倒退的均一稅。他們上台時，加值稅稅率為百分之八；現在是百分之二十。你越貧窮，受加值稅的影響就越大。國家統計局二０一０年研究顯示，對於最富裕的五分之一人口，加值稅只在他們的整體稅賦上加了百分之四；但是往往被有錢人認為從不交稅的五分之一貧窮人口，實際上將所得的百分之八點七以加值稅的模式繳入國庫。聯合政府取得政權那一年，喬治˙奧斯本（George Osborne；英國財政大臣）將加值稅提高到百分之十四。

然而，窮人要負擔的均一稅，並非只有加值稅一項；這就是私有化改革在其中扮演的角色。還有其他沉重的負擔；這些負擔不叫做「稅」，不過它們應該被算做稅收的一種──私人稅（private taxes）。柴契爾早年平衡預算的方法之一，是大幅提高油價、電價和公有住宅租金；這些事業當時都還在政府的掌控之中。私有化之後，民營業者持續以高於通貨膨脹率的水準調漲價格。一般認為只有政府徵收的才叫稅賦，但這是一種有利於自由市場制度的語言遊戲。任何不得不交的錢──不論交給政府或民間機構──都是稅賦。我們不能沒有電力；因此電費就是電稅。我們不能沒有自來水；因此水費就是水稅。有些人生活可以不靠鐵路，有些人則不行；後者付的就是鐵道稅。學生付的是大學稅。整體的私有化改革，就是將稅務系統本身私有化，或者甚至可以說，是將我們這些前英國公民私有化了。藉由將英國公民打包出售，一個產業接著一個產業地賣給投資人，政府得以壓低傳統意義上的稅賦，甚至免稅。在原本的體制中，公用事業靠累進的稅收來支撐；如今則全靠使用者支付的統一費率來支撐。也就是說，我們從富人有義務幫助窮人的體制，轉變成由窮人支撐的體制，富人只要支付對他們而言九牛一毛的費用就可以享受服務。在投資人眼中（不論外資與否），讓自來水、電纜和機場變得有價值的大宗商品，是不得不使用這些服務的民眾。我們別無選擇，只能乖乖支付他們索取的費用。我們是人形的收入流；我們成了自己土地上的佃農，必須支付一連串私人費用才能在這裡生存。

反對讓外國人成為國家基礎建設的新民營業主，並非基於種族偏見，而是反對將徵稅的權力賣給外國政府；比起本國政府，我們甚至更無法運用民主的力量控制這些外國政府。我們尤其反對其中的偽善：一個宣稱極度厭惡共產極權的政黨，卻讓倫敦居民一打開水龍頭，就不得不繳稅給中國政府；一個宣稱希望讓英國免於歐盟干預的政黨，卻強迫全體公民繳稅給法國政府，只為了籌資興建薩默塞特（Somerset）的實驗性核子反應爐。

我們長期致力於縮短貧富差距，然而將稅賦從富人身上轉移到中產和低薪階級，無異於倒行逆施。一九三七年，英國最富有的百分之一人口，稅後所得佔全體國民收入的百分之十二點五七。此後比例逐漸下滑，柴契爾上台前夕，只略高於百分之四。然後就開始急速攀升。二００七年重新回到六十年前的水準──百分之十二點五七。

除了必須負擔父母親從前不必負擔的高附加價值稅和一連串私人稅，低薪階級還受到雇主的壓榨。皇家郵政二０一三年推行私有化改革的故事，偶爾被視為新科技（網際網路）毀滅老派國營獨佔事業、而工會抵制原本可以挽救企業的新科技（新郵件分類機器）的經典案例。事實上，正如我在第一章描述的，皇家郵政是泛歐洲最後一家進行私有化的郵務公司；這項改革很可能讓原本薪水豐厚、工作體面的英國傳統郵差，變成一份最低工資、難以餬口的職業。為了釐清事情經過，我飛越北海，出發尋找答案。

一九九一年冬天早晨，我把一把吉他、一本濃縮版牛津英文字典，以及一套俄語自學課程塞進一輛老福斯汽車，從我在愛丁堡附近的住處出發，驅車前往基輔。路上花了五天時間，離開熟悉的英國──我成長的島嶼；也離開了秩序與繁榮，一路東行，等待蘇聯瓦解。我不用久等。到了基輔幾星期後，蘇聯不復存在，俄羅斯和烏克蘭就此分道揚鑣。基輔的交通警察揮手攔下我這輛掛著外國車牌的汽車，脫口而出：「來蘇聯有何貴幹？」過了一會兒才猛然臉色蒼白、口乾舌燥，茫然若失地別過頭去，彷彿被角頭老大拋棄的街頭混混。一場歷時七十年的實驗宣告結束。...

引言

一、分揀室的故事__________郵務私有化
二、信號失靈__________鐵道私有化
三、沒有一滴水可喝__________自來水私有化
四、電力戰爭__________電力事業私有化
五、傷痕累累__________醫療服務私有化
六、沒有空房__________國宅私有化
七、極右派國度__________私人島嶼：非請勿入

後記

引言

一、分揀室的故事__________郵務私有化
二、信號失靈__________鐵道私有化
三、沒有一滴水可喝__________自來水私有化
四、電力戰爭__________電力事業私有化
五、傷痕累累__________醫療服務私有化
六、沒有空房__________國宅私有化
七、極右派國度__________私人島嶼：非請勿入

後記