公民自習簿：領跑議員陳儀君教你如何用「參與式預算」成為「專案民代」，拒當政治不滿族

名人推薦：跨領域、跨黨派推薦（按姓氏筆畫）

朱立倫 前新北市長

柯文哲 台北市長

林騰蛟 教育部常務次長

侯友宜 新北市長

洪孟啟 前文化部長

郝龍斌 前台北市長

吳建忠 台北海大通識中心助理教授

郭銘峰 台灣大學政治學系助理教授

許雲翔 中央大學法律與政府研究所副教授

黃士修 「核能流言終結者」創辦人

詹中原 政治大學公共行政學系教授

萬毓澤 中山大學社會學系教授

巴西愉港市長的窮變出奇

全世界的參與式預算是怎麼出現的？這又是哪個政治天才的傑作？答案是，巴西一個有著浪漫名字的城市「愉港」（Porto Alegre），將因此而被世人永遠記得。

南大河州（Rio Grande do Sul）是巴西南部三個州當中最大的一個，但地理位置偏遠，與巴西經濟龍頭聖保羅州（São Paulo）距離遙遠。南大河州的首府愉港市，擁有約一五○萬人口，是巴西比較富庶的城市，市民平均壽命和識字率相對來說都相當高，但有三分之一是居住在郊區的貧民窟，極缺衛生、醫療、學校等公共設施，甚至連日常的清潔用水都是奢求，貧富差距非常嚴重。

傳統上，愉港在巴西民主化運動的進程中向來扮演重要的反動角色，就算在一九六四年因為軍隊政變而導致長達二十一年的軍事獨裁時期，肅殺戒嚴氛圍下的愉港，也始終保有它「反骨」的城市性格。一九八○年才由反對獨裁政府的工運人士所組成的工人黨（Partido dos Trabalhadores），五年後首次推動總統直選失敗，但很快又原地躍起，在一九八八年跌破許多政治觀察家的眼鏡，一舉成功挑戰三十六個市長席位（巴西共有五千多個縣市），讓聖保羅（São Paulo）、桑托斯（Santos）、維多利亞（Vitória）等幾個工商大城成功政黨輪替，其中也包括了愉港這個素稱「民主聖地」的南方工業／文化重鎮。

長期以來愉港都存在一個隱憂，那就是市府握有的公共資源，大多從來就只用在照顧中上階層的社區，反而最需要受照顧的弱勢階層、窮人社區的需求，從來都是乏人問津。剛坐上市長寶座的奧利維歐．杜特拉（Olívio Dutra）很快便發覺，市府內只剩一堆爛攤子：財政瀕臨破產、官僚體系雜亂散漫，尤其解決貧窮人口生活的困窘更是當務之急。只是沉痾已久，杜特拉該怎麼做？

愉港新市府急如星火的首要任務是，必須快快突破財政上的窘境，在沒有新財源挹注的情況下，只能從改變經費配置著手，搞轉型正義。為了順利扭轉時弊，杜特拉大膽開出承諾，允許市民在公共政策上扮演更直接的角色，由大家共同來決定市府公共支出的優先順序，再也不是市長說了算，這樣才好將有限的資源順利導入最需要的地方，並減少不必要的阻力。就這樣，一九八九年剛上任的杜特拉，在獲得社運、地方組織等團體的支持下，提出了猶如「政治神話」的翻轉政策，推行令全球驚豔的「參與式預算」。此後，更開啟了工人黨在愉港連續執政長達十六年的紀錄。

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政府預算中的「破窗」該誰管？

身邊經常會有從政或有心往這條路走的朋友問我，參與式預算看起來過程龐雜，究竟怎麼做到的？有沒有SOP？若要認真回答起來，確實有許多流程與細節需要示範說明。不過我認為，在開講參與式預算的操作流程之前，很有必要讓所有讀者對於民意代表所擁有的「預算」有些基本概念，相信這樣應該可以增加大家對於參與式預算的切身感。

簡化來說，政府從人民、企業每年收進租稅後，就必須按照國家／地方建設的輕重緩急、市場可能出現的失靈程度，決定該把多少經費用在哪些地方，上從中央政府、下到地方政府，都必須按照各自的施政目標提出預算，並且理論上會在當年十一月完成年度預算審議，通過後才稱為「法定預算」。

這份公部門單位為了施政項目，「量出為入」所編列的財務會計報表，一方面必須確保各級政府職能可以永續運作，另一方面也必須確保，政府財務收支是在合理運用的範圍內，以避免政府濫權；而負責這項審議預算工作的，針對中央政府的是立法委員，在地方則由縣市議員把關，過程細節如圖所示。

地方政府的年度總預算籌編及審議過程相對單純一點，以直轄市為例，基本上年度總預算應該在每年十月前送議會審議、十二月前審議完畢。總預算若是在年度開始後三個月內還卡卡搞不定，市府就可以報請行政院邀集相關機關協商；一個月內再協商不成，行政院就可以直接落槌核定。

目前全台灣共六個直轄市、十三個縣及三個市，所以共有二十二個地方議會，議員九一二位，每年有一兆多的地方總預算，就是靠議員們來共同把關。也就是說，縣市政府每年想花多少錢、打算花在哪裡，都必須先獲得負責看緊荷包的議員們審核同意。

這些地方政府所編列的預算中，會在各目標經費例如教育、交通、文化、社福等項目內，保留一定額度提供給議員們投入選區的建設或社團補助，我們通稱這為「配合款」或「建議款」（每年共約四○億，每位議員分配二○○～一、二○○萬元不等）。「建議款」的原始目的是，議員深入民意，想透過議員直接回應各地區需求，以提升地方行政效率。

不過這項行之已久的潛規則，也是縣市預算中最為大家所詬病的部分，主要原因不外就是，議員們在這個過程中扮演一種微妙的角色：既有審議決定權、又享有分配預算權。這種俗稱的「裁判兼球員」，確實會讓有心人挾「府會和諧」的大招牌，讓市府「配合」撥款，以致於外界常喜歡用「小金庫」、「肉桶政治」之類帶有色彩的字眼，影射這些款項可能涉及的曖昧與灰色。

當然，事實也是擺在眼前，媒體從多年前就開始披露，某些縣市連續數十年「預算零刪減」，其中審議昏迷指數接近OHCA的，當數二十五年連續零刪減的苗栗縣了。問題是，儘管擁有第四權的視聽媒體年年點名，昏迷的縣市依舊裝死不肯醒；在意一點的，就來個微刪減，打破連續的慣性，至少可以暫時從黑名單脫身。這個民主政治的共業之所以那麼頑強、果報不斷，就是因為政府體系與人民頭家都懶得作為，自然無法推動正向循環、達到同願。

我常在想，要在這個盤根錯節的共業底下大破大立改革哪裡是容易的事，那為什麼我們不退而求其次，先由創造良善的「別業」來突圍？畢竟，花人民的錢有誰會手軟，只有大家起而行學習如何看緊政府的大口袋，甚至直接參與政府預算的支用，才有可能一點一滴扭轉，政府預算中長年來無人看管的大小「破窗」。

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期待第三類參與式預算誕生

一般人民要如何直接參與政府預算的支用？最快的方法，當然就是加入參與式預算的隊伍。雖然我是台灣第一個推動議員級參與式預算的議員，不過近年來共識漸起，除了光新北市就有洪佳君、連斐璠、蔡葉偉、黃永昌、楊春妹、廖先翔、黃林玲玲共七位議員跟進外，也產生了不少「由行政部門推動」的第二類參與式預算，例如台南市府、桃園市府等；但其實，我最想鼓吹的是第三類參與式預算——「由人民頭家拉動」的參與式預算。

「拉動」和「推動」不同，拉動是人民主動、推動則是被動的，有朝一日台灣人民若是都願意主動站出來，要求並投入參與政府預算，台灣的民主成熟度將遠遠超越全世界任何國家！否則，在作業程序漫長繁瑣、又缺乏選民積極參與的情況下，台灣這幾年好不容易積累下來一點點公民參與的成果，恐怕也難以避免走上變調愉港的後塵，無疾而終。

事實上，連紐約市參與式預算（PBNYC）的推手之一，非營利組織Sarapis的董事德文．巴爾金德（Devin Balkind）來台分享經驗時也不免提到，他們有許多議員加入這項預算計畫，關心的其實不是參與式民主可以為社會帶來怎樣的改變，主要目的還在於為自己的政見增色，以吸引更多選民的選票支持。雖然截至目前為止，就我個人的經驗來看，投入參與式預算其實並沒能直接回饋在選票上。不過我仍舊深信，只要真心追求陽光政治，任何值得做的事就該把它做到好，終有那麼一天，當有愈來愈多人認識並且認同參與式民主，「由人民頭家拉動」的參與式預算，必將成為民主政治中重要的一股力量和潮流。

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美國指標性城市紐約

以目前台灣大家所採行的參與式預算操作模式來說，大多取經自紐約市。我並於前年四月親自前往紐約，拜會當初領頭推動當地參與式預算的市議長馬麗桃（Melissa Mark-Viverito），交換彼此在推動計畫上的心得與經驗。會中，馬麗桃還分享了一個小故事。她說，由於這項計畫是議員們憑自由意志決定參不參加，曾經有市民打電話問她，為什麼他住的地方沒有參與式預算？議長只能回應這位失望的市民，應該打電話詢問他選區的議員，而不是問她。

紐約市共有五十一個選區，每個選區產生一名議員，像今年就有三十二位議員釋出了，他們可支配的自由使用款（Discretionary Fund）中的資本門預算（Capital Budget）共三千九百萬美元，交由超過十一萬八千名、十一歲以上的紐約市民來共同決定，如何將這些款項分配到各項社區建設的提案。市議會辦公室為了順利推動計畫，在學校、圖書館、綠色市場等人流活躍的地方，設置了五百五十多個投票站；同時為了鼓勵這個移民大城裡不同種族的市民能夠踴躍參與，特別是平時較少接觸政治的弱勢族群，像是新移民、低收入戶、有色少數族裔等，選票上面除了採取英語說明外，還包括有印地語、旁遮普語、烏爾都語、烏克蘭語和希臘語等共十六種不同的語言。

紐約市每位議員平均一百多萬美元的參與專款，在運用時是有些限制條件的，例如只能用於購置或建設三萬五千美元以上、使用壽命至少五年的實體基礎設施，而且必須透過預算分配交由市府機關來執行。這個在二○一一年才開始由四位議員帶動，以「為窮人爭取社會福利」為宗旨的紐約市參與式預算，起手式共釋出了五百萬美元資本門預算、號召六千名十六歲以上的市民、投票選出二十九項建議案；在十年不到的時間內（今年完成第八屆投票），已經發展成美國規模最大、成長最快的指標性城市。相對於愉港經驗偏重由社區協會或組織代表投票決議，紐約參與式預算更著重在個別市民的直接參與，《紐約時報》稱他們是「革命性的公民行動」（revolutionary civics in action）。

為了讓每回合為期八個月的作業週期，在程序上可以更加透明公開，他們還開發了myPB.community數位社群平台，裡面盡可能提供了從二○一二年以來，與紐約參與式預算有關的社區需求、優先事項、數據資料等各類訊息，以及推動過程中發生的大小故事。這個獲得多項獎項肯定的平台，可以有效協助社區居民透過互動，隨時掌握預算投票的結果，以及獲選提案建設的進度等各類最新報告。從平台上的數據我們可以發現，紐約市學校建設管理局（NYC School Construction Authority）承攬了絕大多數的預算專案，其次是公園管理局（Department of Parks and Recreation）。

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台灣參與者案例：打開一座特色公園，也打開一扇生命的窗

接下來分享這位特色公園提案人Doris媽媽的故事。說不定，正是她的提案影響了我日後的決定，要把以里為單位的參與式預算重心，轉移到營造社區特色公園，因為一座小小的公園，正是每個孩子快樂成長所必需的親子基地。

Doris媽媽一開始單純只是為了照顧孩子，而從職場退回家庭。在陪伴兩個小小孩成長的過程中，她漸漸意識到，都市的水泥叢林，大大限制了孩子的身心發展、感覺統合、甚至人際關係的能力。她擔憂，「太少接觸大自然的孩子，也許能夠靜靜坐在角落裡看幾本書，但原本該活潑好動的身體、探索茁壯的大腦卻會受到抑制，無窮的精力也無法好好『放電』，有可能日後孩子進到團體生活或在學習上，就會出現各種障礙或困擾。」所以，她想要為孩子們爭取一座特色公園。

都會孩童能夠便利又安全接觸自然的地方，當然就是社區裡的大小公園了。但台灣公園最為人所詬病的，正是大家都長得一副「大眾臉」，四處堆放廉價塑膠的罐頭遊具，顯得敷衍而無趣。雖然有地方官員跳出來解釋，這種現象主要是基於「成本」和「安全」的考量，就怕小朋友在遊戲中受了傷。但這樣的公園孩子們一下子就玩膩了，其他公園也是大同小異，那麼究竟該去哪裡遛小孩？一直是忙碌家長的困擾。

單槍匹馬的Doris媽媽從服務處得知有參與式預算之後，便試著學習怎麼投案跑流程，並且透過網路把自己的想法傳遞出去，想要尋求志同道合的家長一起集思廣益。過程就一點一滴從「原本來對空間遊具並不那麼了解，只是單純感覺別人的公園比較好，那我們也可以更好嗎？這樣的想法出發。實際接觸後才開始掌握要領，慢慢明白該怎麼進行，過程中做了很多功課。」網路上的發聲，讓她和「還我特色公園行動聯盟」（特公盟）聯繫上，並且成為自己最有力的後盾。

有了志同道合的夥伴並肩作戰，以及之後接手負責執行的單位區公所的輔導，讓「交通公園再進化為幼兒遊戲主題公園」的提案進行得愈來愈順手。Doris媽媽覺得這個轉變實在很蒙太奇，「很難想像，原本只是兩個孩子的全職媽媽，竟然還到區公所辦政見說明會、隨同公所的公務員去公園場勘。突然發現，政治一下子跑到生活裡面。」

提案一開始卡在經費問題，幾十萬的預算其實很難讓一座公園大變身。但因為參與的過程讓Doris媽媽明白，除了經費，例如場地限制等也都是困難之一。藉由議題在網路串聯，有位媽媽發現，有些巴黎公園透過地面彩繪，就達到改善美化公園的效果，非常經濟實惠。大家一致認同這個點子不錯，省下的錢還可以添購一些小型的遊具，可行性很高，這才終於讓案型落了實。

看到公園改造完成，Doris媽媽有感而發：「這個過程最重要的學習是，公共事務的改變真的非常需要公民參與，如果大家連參與討論都不願意，僅僅按照地方官員個人喜好施做，結果辛苦弄出的公共設施，不但民眾不領情，他們還經常要被嫌被罵到臭頭，結果浪費的還是繳納稅人的錢。」是不是覺得有很多市政不盡如你的意？是不是其實你有更好的點子可以改善社區的大小環境？別再只是被動地枯等政府發現問題，其實在參與式預算的旗幟底下，人人都有權爭取成為個別專案的「民意代表」，就像Doris媽媽一樣。

在此之後Doris媽媽不但加入了特公盟，持續關注特色公園的相關議題，並且透過社群網站，主持成立一個討論親子友善環境的固定社團，與全台各地區的特公盟交流訊息、集資上課，不斷深入學習有關遊具採購法、兒童身心發展、遊樂設施選擇等各類新知。就這樣，她從一位單純的地方媽媽，轉身成為一位活躍的社團成員；曾經她為孩子們打開一座主題特色公園，現在公園回過頭來為她開啟一扇通往遼闊世界的窗。

更有意思的翻轉是，現在變成她的「生活一下子跑進政治裡面了」！

巴西愉港市長的窮變出奇

全世界的參與式預算是怎麼出現的？這又是哪個政治天才的傑作？答案是，巴西一個有著浪漫名字的城市「愉港」（Porto Alegre），將因此而被世人永遠記得。

南大河州（Rio Grande do Sul）是巴西南部三個州當中最大的一個，但地理位置偏遠，與巴西經濟龍頭聖保羅州（São Paulo）距離遙遠。南大河州的首府愉港市，擁有約一五○萬人口，是巴西比較富庶的城市，市民平均壽命和識字率相對來說都相當高，但有三分之一是居住在郊區的貧民窟，極缺衛生、醫療、學校等公共設施，甚至連日常的清潔用水都是奢求，貧富差距非常...

推薦序
推薦序1 最有台灣味的參與式預算 萬毓澤
推薦序2 我們在公民社會種下了什麼民主種籽？ 吳建忠

Part I 公民的價值

CH1身分，是我們的第一個名字
全球每十分鐘誕生一個「無國籍人」
昔日的賤民，今日的特權？
亞洲世界闇黑角落裡的身世
一條街兩個世界

CH2公民權的最高價值在參與
美加都不歡迎「定錨寶寶」
「公民大腦」、「公民心志」與「公民肌肉」
羅伊校長與羅伊太太
從一本《公民自習簿》出發吧！

CH3你真正「公民」了嗎？
我們與審議式民主的距離
槍枝，一場美國人的對話
自己的家園自己救
用「我的小革命」換「我們的大確幸」
民主體制沒有特效藥？

Part II 公民的參與

CH4 「參與式預算」與「地方創生」
讓人民來做真正的頭家
巴西愉港市長的窮變出奇
參與式預算全球開花
用「地方創生」對抗「地方消滅」
台灣「地方創生」的列車早已出站

CH5 五○○萬的民主教育
政府預算中的「破窗」該誰管？
期待第三類參與式預算誕生
美國指標性大城：紐約模式
決心，是實踐計畫的第一步
投票前準備1：指導委員會＋主辦單位
投票前準備2：召開記者會+培力志工
投票前準備3：召開發表會+文宣攻勢
所有付出的，將以百倍回收
成敗在過程而非結果
全球首例，「無極限」的參與式預算

CH6 他們都加入了參與式預算
一樹一宇宙，和美山螢火蟲復育
打開一座特色公園，也打開一扇生命的窗
用音符改寫城市的旋律
不斷進化中的參與式預算

CH7 二、八○○公里的地創之旅
尋找社區的靈魂
走訪雪水之鄉東川町
力拚成為「最上鏡頭的地方」
阿里嘎多，到偏鄉學日語
納稅認捐成為町的股東
期待台灣經典小鎮地創茶鄉傳奇
讓回鄉地創的路愈走愈清楚

Part III 未來的政治
柯文哲市長訪談
有任期的民主制度，再加上沒有歷史觀的政治人物，造成台灣目前的問題。
我慢慢懂得一個道理，就是國家要的是長期經營，慢慢做、慢慢走不斷前進……

朱立倫市長訪談
最簡單的一步就是，恢復立法院的閣揆同意權。實驗一段時間，
再看要不要走內閣制，閣揆就沒有那麼容易下台了，權責就很相符了。

侯友宜市長訪談
台灣需要的未來政治，就是要找回台灣人那單純認真的心，然後不分你和我團結在一起。
台灣真的很小，小到無法分你我，因為大家都是鄰居。

推薦序
推薦序1 最有台灣味的參與式預算 萬毓澤
推薦序2 我們在公民社會種下了什麼民主種籽？ 吳建忠

Part I 公民的價值

CH1身分，是我們的第一個名字
全球每十分鐘誕生一個「無國籍人」
昔日的賤民，今日的特權？
亞洲世界闇黑角落裡的身世
一條街兩個世界

CH2公民權的最高價值在參與
美加都不歡迎「定錨寶寶」
「公民大腦」、「公民心志」與「公民肌肉」
羅伊校長與羅伊太太
從一本《公民自習簿》出發吧！

CH3你真正「公民」了嗎？
我們與審議式民主的距離
槍枝，一場美國人的對話
自己的家園自己救
用...