以民為本的創造性財政

【導讀】／林佳龍

本書所標舉的「創造性財政」，乃指在民主時代，政府職權的行使，在財政上，不應以傳統所認知的「量入為出」為原則；相反地，應該「量出為入」，以人民的實際需求為施政依歸，積極尋找財源去進行。而在為民興利的過程中，政府本身的財政也因此獲得新的財稅收入注入，形成正向循環。所謂的「創造性」之意涵，也在於此。

這樣的財政觀念，絕不是要刻意忽視所謂的「財政紀律」，或認為政府的財政可無限擴張。而是認為政府的施政，不分中央還是地方，應「以人為本」，財政只是配合與實現的工具。如果政府施政凡事都只考慮目前的財政狀況，為實現「財政紀律」的目標，而不敢進行前瞻性的施政、積極為民服務，甚至大砍預算與重要支出，則就政府的角色與功能而言，似乎本末倒置了。

事實上，自2008年全球金融海嘯爆發以來，國內外的演進趨勢與諸多實例，紛紛證明「創造性財政思維」，才是財政的新王道。因此，本書在章節安排上，分三大部分。第一部分乃是從全球的經驗與現況，檢視財政觀念之演變，從而定位出政府應有的職能與相對應的財政新觀念。

開宗明義，臺經院主任呂曜志即言：在全球化時代下，「我們正處於一個財政赤字成為常態的時代。」很多國家都面臨：「一、全球化資本主義造成貧富差距加大、政府主權弱化；二、政府錢花得多，稅收得少；三、各國吸引投資與產業競爭下的租稅競爭；四、財政政策邊際效用遞減」等重大財政問題。

因此呂曜志建議：「全球化下一個負責任的政府，長期應該奉行的是「量出為入」的原則，在提高國家財政支出效率的原則下，視政府支出的長期成長趨勢，來整體調整稅賦結構……賦稅的功能要提升，並不是因為我國目前處於較低的國民租稅負擔率，而是政府財政上確實有中長期改革的需要。全球化下的賦稅設計，應該在「公平」的大原則下，尋求「效率」最高的設計方式，什麼方式能夠在公平的原則下收得到稅，才是真正落實賦稅主體性的作法。」

同樣地，中央大學經濟系教授邱俊榮，則針對金融海嘯與歐債危機後，財政撙節派與成長派的爭論，做了簡要的回顧與分析。依據其觀察，「各國已逐漸修正撙節態度、開始朝向更多的成長考量」，「財政紀律固有其重要性，但過於嚴苛而無彈性的財政紀律要求，很可能使得經濟喪失活力、無從成長，長期而言，反而可能使得政府財政紀律的目標更難維持。」因此他認為：「如何維持與增加全球復甦動能，毋寧是比嚴格財政紀律更重要的考量。」換言之，邱俊榮從歐美各國最近幾年的經驗中，也批判了不當的財政緊縮政策與財政紀律之強調。

承接一開始的全球視野，本書的第二部分，將眼光回到臺灣的全國性政策。其目的是在藉由各政策領域的檢視，來呼應「創造性財政思維」之必要性。包含中正大學呂建德教授在內的五位專家，分別從年金、退撫制度、二代健保、公費選舉、財政透明等面向，一一提出如何在財政面，因應人民的新需求。

例如，呂建德就指出，隨著少子女化與人口老化的速度加快，臺灣的年金保險制度，將面臨無以為繼的困境。他認為：「臺灣現在必須承認制度上財務失衡的現狀……一旦無法支應這樣的赤字虧空，政府作為這一個體系的最後保障人，勢必要編列預算來貼補，結果就是全民買單而債留子孫，造成世代間不公平且不合理的結果。」因此他主張：「只有正視社會保險財務平衡機制來調整，才可能達到永續經營的目標。」其具體方式，包括調整社會保險費費率、降低給付水準、延後退休年齡、降低所得替代水準與修正投保薪資的計算方式等等。換言之，政府不能坐以待斃，必須積極整合社會共識，進行年金制度改革。

本書的第三部分探討「創造性財政思維」，如何在地方財政落實。臺大經濟系林向愷與中興大學董建宏兩位學者首先指出：中央與地方政府權限劃分，並非只是一種靜態關係，而是動態調整過程。而中央與地方財政權適當調整的終極目標，就是讓全國各區域的人民需求得到最大的滿足，使各級政府所提供的財貨與服務，符合全體國民的需要。

他們分析，地方財政是否困窘或財源是否充足，均係相對於地方政府所應承擔的任務（工作事項），也就是中央與地方權限如何劃分的問題。更關鍵的是，在臺灣的中央地方權限的劃分過程中，也從未真正去思考國土空間資源的合理規劃，導致區域發展的資源不均等，進而迫使地方政府必須高度仰賴中央政府的資源協調功能，才能取得地方發展所需要的資源。

因此，他們建議，中央與地方政府應就個別工作事項，依垂直分工原則，共同合作，提供符合人民需要的財貨與服務，以落實權責一致的原則，建立真正的責任政治。

最後， 前雲林縣財政局長陳錦稷，則以縣市合併升格後的大臺中市為例，以「創造性財政思維」來分析其問題，並提出改革建言。他高舉市府財政應以「量出為入」為原則，以市民需求為導向，落實以市民為本的「創造性」財政目標，矯正過去追求帳面「平衡」的虛假財政。他也指出，雖然臺中市人事費用偏高，支出結構僵化，收支差短逐年擴大，且有越來越依賴中央財政之勢，但整體而言，臺中市財政尚稱穩健，足以支應未來政務發展所需。然積極而言，臺中市政府仍應以市民為本，讓城市永續。為此，市府的財政政策之核心，應以確立財政結構重建為政策目標，並思考財政健全措施，研議市政所需財源的籌措方式。

此外他也建議，思考臺中市政發展，除了應思考將臺北市的首都機能分散至臺中，達到首都圈環境負擔減壓之外，臺中市的財政更應以中彰投整體區域發展的角度出發，讓臺中扮演區域平衡發展火車頭的角色為目標，由臺中市帶動中部區域發展，厚植財政基礎，進而使財政支撐臺中市，帶動整體中臺灣發展的強勁成長動能。如此，才是創造性財政所應扮演的政策功能。

身為臺灣智庫董事長，本人深切期盼藉由本書出版，將有關「創造性財政思維」的財政思潮與政策，在臺灣進一步推廣。歡迎各界進一步討論，甚至提出質疑與挑戰。因為我們相信，在臺灣持續邁向民主深化的同時，財政改革與新思維格外迫切，亟需各方關注。

最後，衷心感謝過去兩年，由前財政部長呂桔誠所帶領的臺灣智庫財政小組及所有參與討論與執筆的學者專家。您們的付出，不僅讓臺灣智庫更茁壯，也指引了臺灣財政改革的基本方向。

【導讀】／林佳龍

本書所標舉的「創造性財政」，乃指在民主時代，政府職權的行使，在財政上，不應以傳統所認知的「量入為出」為原則；相反地，應該「量出為入」，以人民的實際需求為施政依歸，積極尋找財源去進行。而在為民興利的過程中，政府本身的財政也因此獲得新的財稅收入注入，形成正向循環。所謂的「創造性」之意涵，也在於此。

這樣的財政觀念，絕不是要刻意忽視所謂的「財政紀律」，或認為政府的財政可無限擴張。而是認為政府的施政，不分中央還是地方，應「以人為本」，財政只是配合與實現的工具。如果政府施政凡事都只考慮目...

【李前總統序】

第二次民主改革與地方治理／李登輝

由臺灣智庫董事長林佳龍及前財政部長呂桔誠主編的《以民為本的創造性財政》一書，主張財政在民主國家中應是為政策目的服務的工具，政府施政應以「量出為入」為原則。

這樣的財政觀念可以分成三個層次來闡述。首先是政府如何因應全球化的挑戰與演變；其次是政府如何透過全國性政策回應人民的需求；最後是政府如何落實地方財政自主。這種創造性的財政思維（尤其在第三層次），與登輝近來提出的「二次民主化」理念相輔相成。

自一九八七年宣布解除戒嚴迄今，二十多年來，臺灣的民主改革雖然有很大的成果，但是並沒有直接協助到地方的發展，因為體制上過度的中央集權，讓地方治理的制度不夠健全。所以當我在二○一二年走過臺灣一圈之後，深深感受到一個結論，就是唯有落實地方自治，才能深化民主。換言之，健全地方的發展與治理，是臺灣迫切要推動的第二次民主改革。

再者，由於執政當局強行與中國簽訂《兩岸服務貿易協議》的過程中，並未充分對人民詳加說明，亦無考慮協議對臺灣的傷害，引發人民對自身未來的擔憂，再加上國會在處理這個法案的過程，未經充分討論，就要強行通過此一協議，因而在2014年3、4月間引發一場撼動國際的「太陽花學生運動」。這個運動更點出臺灣現在民主運作的困難，必須要進一步的改革。

登輝認為，臺灣的二次民主改革，必須植基於自我認同的確立與民主之深化上；強化公民社會，並進行憲政改革。改革必須「以民為本」，從直接關係人民的權益入手，解決人民就業與生活的問題，同時解決各地區資源分配不均所造成的不公不義的問題。這些人民和地方的問題，就是推動第二次民主改革最好的出發點。

從地方共同生活的議題來切入，讓人民共同來處理自己的公共事務，才可以啟發出人民的熱情，透過這種政治參與的過程，建立出一個新的民主治理文化；同時，這樣的作法也可以使人民突破原來歷史、社會和文化意識型態的錯亂，突破地區的限制，建立一個共同的願景，更加堅定臺灣民主的基礎。

本書所揭櫫的「創造性財政」思維，正是推動二次民主改革、落實「以民為本」，並均衡區域發展的重要關鍵，是具備卓越與前瞻性的見解。在李登輝基金會於二○一三年與臺灣教授協會、臺灣智庫、臺灣新世紀文教基金會、新臺灣國策智庫共同主辦的「健全地方發展與治理研討會」中，登輝也與林佳龍及臺灣智庫的專家學者們有諸多交流。

恭喜臺灣智庫將本書付梓，同時登輝也期待本書能達到拋磚引玉的效果，提供給各中央部會、地方政府、民意代表及研究機構作為決策參考，並讓更多人了解到地方發展的困境，以及中央和地方合作解決困境的重要性，攜手讓臺灣邁向更進步未來。



【召集人序】

以民為本的創造性財政／呂桔誠

臺灣財政的問題千頭萬緒，不僅有日益嚴重的財政收支、資源分配失衡等結構性問題，還需因應經濟變遷與景氣循環所帶來的挑戰與需求。對內而言，當前我們面對的是中央政府財政捉襟見肘，又須因應經濟不振的窘境；地方政府則普遍瀕臨「巧婦難為無米之炊」的財政困局。另一方面，即將進入「六都時代」的臺灣，在中央與地方的財政權責與財源分配上，也有重新調整之必要。對外而言，從金融海嘯到歐債危機的發展，也促使我們去思考全球化對國家財政的挑戰及因應之道。

因此，臺灣智庫在2012年7月成立財政論壇，指派拙擔任召集人；邀集一群有志改變時局的專家學者，召開一系列會議，有系統地探討臺灣財政問題的各個面向，時時掌握時局脈動。過程中，我們更數度向國家提出政策建言，包括透過臺灣智庫董事長暨立法委員林佳龍提案，建議恢復金融機構非利息部分之銷售額的營業稅為百分之五；針對《財政劃分收支法》及《公債法》的修法，也指出政院版草案的缺失並建議修改方向。同時，我們也密切關注國家的年度預算，並透過林佳龍委員提出多項主決議，包括要求行政院提出「中央政府償債計畫專案報告」，並研擬修改公共債務法，建立有效償債制度，以積極處理公共債務並強化財政管理效能等。

財政論壇運作至今，已累積相當成果。《以民為本的創造性財政》一書，即是參與者的集體智慧與心血之結晶。本書從國際、國家與地方三個層次出發，檢視當前臺灣財政所面臨的問題，並提出興革建議。我們主張，依當前經濟情況，財政應以「量出為入」為原則，落實「以民為本」的創造性財政目標，導正過去追求片面的帳面「平衡」。同時，著重支出面實質效能的評估審查與執行效率的檢討，追求財政透明度的提升，而非倚偏於傳統性收入面的分析。我們深信，唯有具效益性的公共支出，才能有效提升整體社會及人民生活福祉，增益經濟發展能量，進而創造更堅實的財政收入基礎。

我們希望透過本書提供臺灣在改革財政政策過程，更多元的思考與論辯，讓臺灣財政逐步邁向正途，與經濟發展相輔相成，創造整體財經結構的良性循環。感謝本書眾多執筆者的努力付出，包括：呂建德、呂曜志、林向愷、邱俊榮、陳朝建、陳錦稷、董建宏、滕西華，也感謝朱武獻、柳嘉峰、張兆順、黃世鑫、黃玉霖、蘇建榮……等人，提供寶貴意見與指教。

最後特別感謝李登輝前總統為本書撰序。李前總統對二次民主改革的相關主張，包括「區域平衡發展」、「資源公平分配」以及「權力還給人民」三大改革方向，與本書的核心宗旨不謀而合；我們也希望能透過本書，實踐二次民主改革，落實地方自治與區域均衡。

【李前總統序】

第二次民主改革與地方治理／李登輝

由臺灣智庫董事長林佳龍及前財政部長呂桔誠主編的《以民為本的創造性財政》一書，主張財政在民主國家中應是為政策目的服務的工具，政府施政應以「量出為入」為原則。

這樣的財政觀念可以分成三個層次來闡述。首先是政府如何因應全球化的挑戰與演變；其次是政府如何透過全國性政策回應人民的需求；最後是政府如何落實地方財政自主。這種創造性的財政思維（尤其在第三層次），與登輝近來提出的「二次民主化」理念相輔相成。

自一九八七年宣布解除戒嚴迄今，二十多年來，臺灣的民主改革...

【李前總統序】第二次民主改革與地方治理／李登輝
【召集人序】以民為本的創造性財政／呂桔誠
【導 讀】／林佳龍

Part 1　Global Trends

全球資本主義下政府角色的再思考──如何符合人民期待？／呂曜志
全球金融危機後的財政論戰──「撙節」抑或「成長」？／邱俊榮

Part 2　National Issues

臺灣年金保險的需求與支出──如何因應人口老化與少子化？／呂建德
年金改革前途堪慮──價值紊亂，社會基礎薄弱／陳錦稷
二代健保的財務改革／滕西華
民主政治與政府財政──追求臺灣財政透明化／陳朝建
民主政治的政黨經費籌措──公費選舉？黨產？／陳朝建

Part 3　Local Cases

中央地方財政關係的動態調整──集權？分權？／林向愷、董建宏
臺中市的創造性財政主張／陳錦稷
參考文獻

【李前總統序】第二次民主改革與地方治理／李登輝
【召集人序】以民為本的創造性財政／呂桔誠
【導 讀】／林佳龍

Part 1　Global Trends

全球資本主義下政府角色的再思考──如何符合人民期待？／呂曜志
全球金融危機後的財政論戰──「撙節」抑或「成長」？／邱俊榮

Part 2　National Issues

臺灣年金保險的需求與支出──如何因應人口老化與少子化？／呂建德
年金改革前途堪慮──價值紊亂，社會基礎薄弱／陳錦稷
二代健保的財務改革／滕西華
民主政治與政府財政──追求臺灣財政透明化／陳朝建
民主政治的政黨經費籌...