地方自治法基礎理論與實務

自 序

第一章 憲法與地方自治
第一節 地方自治之意義／1
第一項 公法人／1
第二項 在法律範圍內實施／2
第三項 有權力及能力處理地方事務／2
第四項 自我負責／2
第二節 實施地方自治之目的／3
第三節 地方自治與國家形式／5
第一項 中央集權與地方分權／5
第二項 均權制度／6
第四節 憲法有關地方自治之保障／7

第二章 地方自治法之內容及界限
第一節 地方自治須依法為之／11
第一項 人民參與地方自治之權／11
第二項 須有自治事項之規定／12
第三項 須有相關自治監督規定／12
第二節 地方自治之制度性保障／13
第一項 制度性法律主體之保障／14
第二項 客觀法律制度之保障／15
第三項 主觀法律地位之保障／19

第三章 地方自治法制化之發展
第一節 省縣自治法、直轄市自治法制定前之地方自治／21
第二節 省縣自治法與直轄市自治法之誕生／25
第三節 地方制度法時代／27

第四章 地方自治團體
第一節 地方自治團體之定義／31
第二節 地方自治團體之特色／33
第一項 地方自治團體為地域團體性質之公法人／33
第二項 構成員係強制加入／33
第三項 追求構成員之利益及公共利益／34
第三節 地方自治團體之姓名權／34

第五章 地方自治團體之構成要素
第一節 土 地／37
第一項 升 格／38
第二項 脫 離／38
第三項 合 併／38
第四項 改制直轄市／39
第二節 居 民／40
第一項 居民之認定／40
第二項 各級地方自治團體居民（人口）數／41
第三項 居民之特別權利／42
第四項 居民之特別義務／48
第三節 高權行為／50
第一項 立法高權／50
第二項 組織高權（自主組織權）／81
第三項 人事高權／86
第四項 財政高權／89

第六章 地方自治團體之任務
第一節 自治事項／94
第一項 固有自治事項／94
第二項 傳來之自治事項／104
第二節 委辦事項／106
第三節 區分自治事項與委辦事項之理由／110
第四節 我國法律規定地方主管機關條款之意涵／111

第七章 地方自治團體之組織
第一節 地方立法機關／115
第一項 地方立法機關成員產生之方式／115
第二項 議長與副議長、代表會主席與副主席／117
第三項 地方立法機關之集會／126
第四項 地方議會之職權／129
第五項 地方議會之組織／130
第六項 地方民意代表之權利及義務／131
第二節 地方行政機關／153
第一項 直轄市政府成員／153
第二項 縣（市）政府成員／158
第三項 鄉（鎮、市）公所成員／160
第四項 區公所／162
第五項 村（里）／163
第三節 地方行政機關與地方立法機關之關係／166
第一項 提出施政與業務報告／167
第二項 質 詢／170
第三項 列席說明／173
第四項 協商機制／174
第五項 覆議制度／174

第八章 自治財政
第一節 地方收入／179
第一項 稅課收入／180
第二項 自治稅捐收入／185
第三項 工程受益費／190
第四項 規費收入／193
第五項 補助款收入／207
第六項 公債收入／210
第七項 罰鍰及賠償收入／215
第八項 財產收入／216
第九項 信託管理收入與營業盈餘捐獻贈收入／216
第十項 公共造產收入／216
第十一項 其他收入──以特別公課為例／218
第二節 地方支出／220
第一項 支出事項／220
第二項 中央費用與地方費用之區分／222
第三節 公庫制度／226
第四節 預算制度／227
第一項 預算之提出／228
第二項 預算之審查／232
第三項 預算之執行／243
第四項 預算之審計／244

第九章 地方自治監督
第一節 地方自治監督之意義與功能／248
第一項 地方自治監督之意義／248
第二項 自治監督之功能／249
第二節 自治督監機關／251
第三節 自治監督原則／253
第一項 公益原則／253
第二項 便宜（權變）原則（Opportunitätsprinzip）／254
第三項 補充性原則／256
第四項 比例原則／257
第四節 自治監督之種類／258
第一項 立法監督與行政監督／259
第二項 事前監督與事後監督／259
第五節 自治行政監督之密度／262
第一項 法律監督／262
第二項 專業監督／263
第三項 法律監督與專業監督適用之領域／263
第六節 地方自治監督之措施／264
第一項 概 說／264
第二項 法律監督之監督措施／265
第三項 專業監督之監督措施／297
第四項 其他監督措施／297
第七節 自治監督之界限／299
第八節 自治監督措施之救濟／300
第一項 執行委辦事項監督措施之救濟／301
第二項 辦理自治事項監督措施之行政爭訟／301
第三項 聲請司法院解釋／303

第十章 地方自治團體之協力合作
第一節 地方制度法／310
第一項 地方制度法第21條──協商辦理／311
第二項 地方制度法第24條──合辦事業／312
第三項 地方制度法第24條之1──區域合作組織、訂定協議、行政契約或其他方式合作／313
第四項 地方制度法第73條及公共造產獎助及管理辦法第3條／317
第二節 專業法律／317
第三節 行政法人／318
第四節 地方自治團體區域合作之問題／320

附 件
一、行政區劃法草案／323
二、地方自治法規報院核定或備查之統一處理程序／331
三、財政收支劃分法／339
四、行政契約範本／347
五、監察院調查報告／351

索 引／369
 

自序

　　地方自治法是我在中正大學法律學系教授行政法各論時所選擇的科目之一，另一科目為傳播法。地方自治法為德國行政法各論傳統核心領域，在德國留學時即感受到其重要性，我國則由於歷史及政治因素，對地方自治議題相對陌生並充滿不信任感，兩國對於地方自治之認知差距極大。

　　1995年第一次在中正大學法律學系開設地方自治法，正逢我國地方自治法制前所未有之變革，舊有法規與國內現有資料根本無法應付箭在弦上之空前改革，因此大量向外國取經，特別是日本與德國法制，成為我國實施地方自治重要之參考依據、面臨棘手問題時之無敵解方以及未來美好藍圖之模仿對象。惟隨著地方自治法制持續實施，逐漸浮現許多前所未有之問題與爭議，尤其是中央與地方之齟齬以及地方行政機關與地方立法機關之衝突日益增加，最重要的是，此類問題與衝突在外國法制經驗是前所未見的，地方自治法制面臨空前的挑戰。由於根本無例可循，我國行政與司法實務在個案問題解決上逐漸發展出我國地方自治法制之特色內容，也在不斷解決新問題後，累積地方自治法制本土寶貴之經驗。

　　由於地方自治在我國屬於跨學科、跨領域之研究對象，不同學門對於地方自治研究之重點與關注之層面不盡相同，因個人時間與能力有限，並無法兼顧各學門之需要及要求。本書係以作者在中正大學法律學系法制組開設地方自治法課程所使用之上課教材為基礎，亦即主要從法律學門之觀點介紹地方自治法，目的在使讀者能夠認識我國地方自治法制目前真實之情況，除詳細具體介紹地方自治相關法規外，以行政機關實務、司法解釋與裁判以及國內出版之教科書與重要期刊論文為主。學術上有趣、艱深的爭論議題（無論是法律的、政治的，公共行政的）、外國法制值得參考之內容，僅在必要時，才會加以論述及引用。希望透過呈現地方自治在我國法制上之真實面貌，使讀者能正確認識我國現行地方自治法制之現狀與問題，如此一來，地方自治法制才能夠貼近人民日常生活、容易產生臨場感，使學習地方自治法成為相當有用及有趣之事。

　　本書得以順利付梓，感謝所有教導、幫助以及鼓勵我的眾多師長、志同道合的朋友以及在地方政府工作、提供我許多艱難案例思考的地方公務人員，讓我有機會感受地方自治法的複雜有趣以及因地制宜的重要性，在此致上無盡之敬意與謝意。中正大學在我回國後提供優良的教學與研究環境，使我能在如詩如畫的校園與和樂氣氛下，不斷精進自己，在此一併致謝。

　　本書寫作過程相當冗長與繁雜，家人之支持與體諒乃是本書問世之重要關鍵，母親張月雲女士、愛妻則音與棫庭、棫旂兩位小朋友在本書寫作過程中之體諒與寬容，在此由衷感激。

　　感謝歷年來中正大學法律學系法制組修讀地方自治法課程之同學，使我有機會能夠不斷在地方自治法領域前進；中正大學法研所的鄭景勻、洪蘭萍、許雁雯以及戴廷奇同學提供許多幫忙，辛勞付出，乃是完成本書不可或缺之助力。元照出版公司對本書編輯校訂投入之心力與協助，使本書得以順利出版，在此表達最高之謝意。本書雖經一再審閱，仍不免有疏漏或不足之處，尚祈各界先進不吝指正。