教育行政法(三版)

釋字第784號解釋作為友善校園的實踐────代序
自我實現的教育法植根────代序
本書引註格式說明

I . 以自我實現為核心的教育法
§1 人、教育與法律
壹、人、自我實現與教育／1
貳、人、教育與國家／2
參、人、國家與法律／3
肆、法律與教育交織的教育法／5
§2 國民教育相關思想的發展
壹、宗教改革的萌芽／6
貳、產業革命的影響／8
參、政治革命的醞釀／10
肆、民族主義的促成／11
§3 教育基本權的發展與意義
壹、教育基本權的發展／12
一、作為國家教育權的義務說／13
二、過渡時期的權利兼義務說／14
三、作為國民教育權的權利說／16
貳、教育基本權在台灣發展的文化阻礙／19
一、日據時期以來的專制文化背景／19
二、國民黨執政以來的威權文化統治／20
三、經濟奇蹟造就的物質文化取向／21
四、升學主義與管理主義教育的文化遺毒／22
五、軍事、經濟與科技發展的文化迷思／23
參、教育基本權的憲法意義／25
一、教育基本權在被動地位上的意義／25
二、教育基本權在消極地位上的意義／26
三、教育基本權在積極地位上的意義／27
四、教育基本權在主動地位上的意義／28
§4 從憲法到教育法的教育基本權保障
壹、自我實現作為憲法保障基本權的本質／29
貳、自我實現、多元社會與法秩序／30
參、基本權作為自我實現與法秩序的整合／31
一、他人的權利／32
二、合憲的秩序／32
三、道德法則／32
肆、以自我實現為核心的教育基本權保障／33
伍、從教育憲法到教育行政法的教育法／35

Ⅱ . 教育基本權作為縱向教育法建構
§1 自我實現作為教育基本權核心的意義
壹、對學生的精神思想自我實現的意義／37
貳、對學生的政治自我實現的意義／38
參、對學生的經濟自我實現的意義／39
§2 教育基本權的主體
壹、教育基本權的基本權主體／41
貳、保障教育基本權實現的參與者／42
一、父 母／42
二、教 師／44
三、國 家／45
四、父母、教師及國家的共同參與／46
§3 教育基本權功能建構的保護法益
壹、作為主觀權利的功能／48
一、防禦權的保護法益／48
二、共享權的保護法益／50
貳、作為客觀法的功能／51
一、客觀價值秩序的保護法益／51
二、制度性保障的保護法益／54
三、組織與程序保障的保護法益／55
§4 教育基本權在我國的保障範圍
壹、我國憲法上教育基本權的理論與現實／57
貳、教育基本權在我國的概念釐清／58
參、從教育基本權到國民教育法的落實／59
肆、從教育基本權分析教育基本法的立法迷思／60
伍、教育基本權在我國保障範圍的釐清／61
§5 教育基本法作為教育基本權的落實起點
壹、憲法教育的積極推動／65
貳、教育機會均等、教育經費編列與小班小校的保障／66
參、私人興學的鼓勵／68
肆、學校參與成員的權利保障／70
伍、教育事務在地方自治的落實／72
陸、教育基本法作為實證教育憲法／75

Ⅲ . 憲法基本原則作為橫向教育法建構
§1 民主國
壹、民主國的發展／79
一、君主專制與君主立憲／79
二、直接民主與間接民主／79
三、內閣制與總統制／80
四、多黨國家與一黨國家／80
貳、民主國的主要內涵／80
一、直接民主或代議民主／81
二、多黨制度／81
三、民主正當性原則／82
四、多數原則與少數保障／82
五、政治言論與活動自由的保障／83
參、民主國作為橫向教育法建構／84
一、民主國作為橫向教育法建構的聯結／84
二、民主國、教育基本權與學校行政／85
§2 法治國
壹、法治國的發展／86
一、從自由法治國到社會法治國／87
二、從形式法治國到實質法治國／87
三、法治國原則的實質意義／88
貳、法治國原則的主要內涵／89
一、憲法的最高性／90
二、基本權的保障／91
三、權力分立原則／91
四、依法行政原則／93
五、法的安定性原則／96
六、比例原則／99
七、權利救濟的保護／101
八、國家賠償責任／102
參、法治國原則作為橫向教育法建構／104
一、法治國作為橫向教育法建構的聯結／104
二、法治國、教育基本權與學校行政／106
§3 社會國
壹、社會國的發展與概念／108
一、社會國的發展／108
二、社會國的概念／110
貳、社會國的主要內涵／111
一、社會安全／111
二、社會正義／112
參、社會國原則作為橫向教育法建構／113
一、社會安全作為橫向教育法建構的聯結／113
二、社會正義對教育機會均等的教育法建構／116
§4 多元文化國
壹、多元文化國的發展與意義／117
一、多元文化國的發展／117
二、多元文化國作為國家目標／120
貳、多元文化國的主要內涵／123
一、國家中立性原則／123
二、國家寬容原則／126
參、多元文化國作為橫向教育法建構／127
一、多元文化國作為橫向教育法建構的聯結／127
二、多元文化國、教育基本權與學校行政／129
§5 憲法教育作為教育法與友善校園的實踐
壹、憲法教育在教育法與友善校園的重要性／135
一、憲法教育作為憲法基本原則在教育法的實踐／135
二、人權教育作為友善校園的建構與實踐／136
貳、憲法、人權與教育的互動／138
一、憲法為人權的保障書／138
二、人權的發展及其憲法意義／139
三、以教育人權為基礎的人權教育／142
參、人權教育的意義、內容與檢討／142
一、人權教育的意義／142
二、人權教育的內容／143
三、人權教育內容實施的檢討／145
肆、友善校園作為人權教育的具體實踐／147
一、人權教育與友善校園／147
二、友善校園的具體落實／148
三、友善校園的未來願景／153

Ⅳ . 教育法上的在學關係
§1 在學關係作為法律關係
壹、在學關係的爭議及思考／155
貳、在學關係與特別權力關係／157
一、特別權力關係的發展與解構／157
二、特別權力關係對在學關係的影響／159
三、在學關係的現代意義／160
參、在學關係作為法律關係的核心內容／161
一、法律保留原則於在學關係的適用／162
二、在學關係成員的權利救濟保護／164
三、在學關係作為一般法律關係／165
§2 教育行政、在學關係與國家監督
壹、教育行政在權限與組織的法律關係／166
一、教育事務的行政權限歸屬分析／166
二、教育行政的組織法走向／167
貳、國家監督教育行政的憲法規定／169
一、憲法第162條作為國家監督的法律基礎／169
二、憲法第21條作為教育行政的法律監督內容與界限／171
參、國家對教育行政的依法律監督／172
一、憲法第162條依法律監督的意義／172
二、憲法第162條依法律監督的內涵／174
§3 在學關係中學校的法律地位
壹、在學關係中學校的法律意義／177
貳、在學關係中學校的主要權利與義務／179
一、學校的教育規劃權與其他義務／179
二、學校的教育規劃權的界限／179
參、在學關係中學校的維持校園秩序措施／180
§4 在學關係中學生的法律地位
壹、在學關係中學生的法律意義／182
貳、在學關係中學生的主要權利與義務／184
一、自我實現權與學習自由／184
二、言論自由／184
三、平等權／186
四、學生的主要義務／187
參、在學關係的學生成績評定／189
§5 在學關係中教師的法律地位
壹、在學關係中教師的法律意義／191
一、教師在法律上的資格取得／191
二、教師在法律上的聘任／196
三、教師在法律上的地位／200
貳、在學關係中教師的教學自由／206
一、教師教學自由的概念／206
二、國民教育階段：憲法第21條的國民教育基本權／209
三、大學教育階段：憲法第11條的講學自由／212
參、在學關係中教師的其他權利與義務／213
一、教師的其他權利／213
二、教師的主要義務／225
§6 在學關係中學生與教師的權利救濟
壹、權利救濟保護的重要性／235
貳、學生申訴制度的建構／237
一、大法官解釋釋字第382號／237
二、現行學生申訴制度的法源／239
三、我國學生申訴制度的程序及運作／240
參、教師申訴制度的建構／242
一、大法官解釋釋字第462號、第736號／242
二、現行教師申訴制度的法源／244
三、我國教師申訴制度的程序及運作／245
§7 私立學校在學關係與私立學校法制
壹、私立學校在學關係的理論基礎／250
貳、經許可的私立學校在學關係同於公立學校的論證／252
一、私立學校在學關係得否作為完全的私法上契約關係／253
二、私立學校得否作為行政機關／256
參、我國私立學校的相關法制／257
一、私立學校的憲法根據基礎／257
二、私立學校的設立自由／260
三、私立學校的設立原則與程序／263
四、獎勵私人興學的理由與法制／269
§8 在學關係下學校事故的國家賠償
壹、教師作為公務員的國家賠償／273
一、教師因作為而生的國家賠償責任／273
二、教師因不作為而生的國家賠償責任／277
貳、學校作為公共設施的國家賠償／279
一、學校是否為公有公共設施／280
二、學校公共設施設置或管理是否有欠缺／281
三、師生生命、身體或財產是否受有損害／281
四、學校公共設施與損害有無相當因果關係／281

Ⅴ . 以教育基本權為核心的學校法制
§1 學校法制下的教育改革問題
壹、學校法制下的防禦權與教育改革／284
一、學生自我開展與決定權的問題／284
二、父母教育權的問題／285
三、教師教學自由的問題／287
貳、學校法制下的共享權與教育改革／288
一、現有教育設施入學請求權的問題／288
二、必要教育設施創設請求權的問題／290
參、學校法制下的客觀價值秩序與教育改革／292
一、課程標準的問題／292
二、教育計畫的問題／295
三、教科書編制的問題／296
四、師資培育的問題／298
§2 學校法制下的學校自治
壹、中小學的學校自治問題／299
貳、學校自治作為落實教育基本權的教育改革／301
參、憲法基本原則作為學校自治的理論基礎／305
一、民主國作為學校自治落實教育基本權的基礎／305
二、法治國作為學校自治落實教育基本權的基礎／306
肆、教育基本權作為學校自治的憲法理論基礎／307
一、學校自治作為教育基本權組織與程序保障的理論基礎／308
二、學校自治作為落實教育基本權的組織與程序／309
三、學生參與學校自治作為落實教育基本權的組織與程序／311
四、父母參與學校自治作為落實教育基本權的組織與程序／312
五、教師參與學校自治作為落實教育基本權的組織與程序／313
伍、邁向學校自治的教育改革／314
§3 學校法制下的教師教學自由
壹、中小學教師教學自由的權源與界限／316
貳、中小學教師教學自由的保障內涵／317
一、課程編成權／318
二、教材選用自由／319
三、教學方式自由／320
四、學習評量自由／321
五、專業自由／322
參、中小學教師對學生的輔導、管教與懲戒問題／323
一、教師教學自由下的維持教學秩序權／323
二、教師對學生的輔導、管教、懲戒與體罰／324
三、教師行使輔導與管教權的原則／327
§4 學校法制下的教科書編制
壹、教育改革下的教科書編制與權力轉變／331
一、知識、權力與教育／331
二、教科書作為特定知識的輸送帶／332
三、教科書編制與國家權力／333
四、教育改革下的教科書編制轉變／335
貳、教科書審定制對教育基本權的限制／342
一、對教育基本權作為客觀價值秩序的限制／343
二、對教師教學自由的過度限制／343
三、對父母教育權的過度限制／344
四、對學生自我實現的可能限制／345
參、教科書審定制對出版自由的限制／346
一、出版自由與多元社會／347
二、教科書與傳播性的問題／348
三、事前審查與教科書審定／349
四、審定對教科書內容的管制／351
肆、教科書審定制的合法性檢驗／353
一、教科書審定的法律羈束與行政自由性／354
二、對現行法規的檢討／358
伍、教科書審定制的正當性與必要性分析／361
一、公益目的的正當性檢驗／362
二、比例原則的必要性檢驗／364
陸、以學生自我實現為核心的教科書編制／370
§5 學校法制下的學校教育財政
壹、學校法制下的學校教育財政比較／373
一、德國的學校教育財政制度／373
二、英國的學校教育財政制度／374
三、我國學校教育財政改革的過程／375
貳、教育經費編列與管理法下的學校教育財政／377
一、教育經費編列與管理法的實施前後／377
二、教育經費編列與管理法的委員會設置／378
三、教育經費編列與管理法的內容／380
四、教育經費編列與管理法的基金管理問題／386
參、學校法制下學校教育財政的實踐問題／395
一、教育預算總額保障的問題／395
二、教育經費分配與管理的問題／396
三、教育財政監督的問題／402
肆、學校法制下學校教育財政的出路反思／402
一、中央與地方財政能力不足的出路／402
二、地方教育財政功能的加強／404
三、專業視導制度的建立／405

Ⅵ . 以學術自由為核心的大學法制
§1 學術自由與大學法制的發展
壹、學術自由的保障源由／407
貳、從德國大學制度發展瞭解學術自由／408
一、中世紀時期的大學制度／408
二、普魯士改革以前的近代大學制度／409
三、普魯士改革到第一次大戰期間的發展／411
四、第一次與第二次世界大戰之間的發展／412
五、第二次世界大戰後的發展／414
六、德國大學綱要法的制定公布／416
參、我國憲法保障的學術自由與大學制度發展／418
§2 學術自由作為大學法制的建構基礎
壹、學術自由的保障範圍／420
貳、學術自由的主體／421
一、個人的基本權主體／422
二、團體的基本權主體／423
參、學術自由功能建構的保護法益／424
一、作為主觀權利的功能：防禦權的保護法益／424
二、作為客觀法的功能／429
肆、學術自由下大學教授的職位要求／434
一、德國大學教授資格取得的參考／435
二、大學教授的能力、責任與自由／438
三、大學教授的多樣性作用／440
四、大學對教授的不同要求／440
§3 公立大學公法人化作為大學組織趨勢
壹、我國公立大學公法人化的爭議與發展／441
一、1994年大學法修正時的爭議起點／441
二、2005年大學法修正時的爭議發展／443
貳、德國公立大學的法律地位與組織架構／445
一、德國公立大學的法律地位／445
二、德國公立大學的組織架構／449
三、德國大學公法人制度作為我國的參考／455
參、我國公立大學公法人化的實踐檢討／457
一、我國公立大學公法人化的正反意見／457
二、大學自治與公法人地位的關係／459
三、公法人的概念釐清／460
四、公立大學公法人化的組織架構／462
五、邁向公立大學公法人化之路／463
§4 大學入學制度的法制檢討
壹、大學入學的憲法請求權可能／467
一、教育基本權／467
二、平等權／468
三、學術自由／470
貳、大學入學制度的規劃／473
一、我國大學入學制度的更迭／474
二、大學入學考試的正當性／474
參、我國大學入學制度的檢討與建議／477
§5 大學退學制度的法制檢討
壹、二一退學所涉及的基本權／479
一、可能涉及的基本權／479
二、將二一退學的事實涵攝到符合的基本權／480
貳、大學生的學習自由是否受侵犯／481
參、二一退學的形式合憲性探討／483
一、合憲的憲法直接限制：憲法保留原則／483
二、合憲的法律限制：法律保留原則／483
三、合憲的憲法內在限制：利益衡量原則／485
肆、二一退學的實質合憲性探討／487
一、公益理由的檢驗／487
二、比例原則的檢驗／488
§6 大學學生自治事務的法制建構
壹、大學學生自治事務的法制現況／489
貳、大學學生自治的憲法基礎／491
一、學術自由與教育基本權的交錯／491
二、學習自由作為大學學生自治的憲法基礎／492
三、大學自治作為大學學生自治的憲法基礎／493
參、大學學生自治組織的法律性質／494
一、德國法制下的學生自治組織及其任務／494
二、我國大學學生自治組織的發展導向／495
三、我國大學學生自治組織的法律定位／497
肆、大學學生自治組織的任務及大學的介入／500
一、學生自治組織的任務／501
二、非專屬學生的其他校務事項／502
三、補助作為大學輔導學生自治組織的權源／504
伍、我國大學學生自治的未來出路／505

Ⅶ . 以社區大學為核心的終身學習教育法制
§1 社區大學與終身學習教育的聯結
壹、人、教育與社區大學／507
貳、社區大學的發展及其理念／509
一、社區大學的發展／509
二、社區大學的理念／511
參、社區大學作為終身學習教育的實踐／513
一、終身學習的發展趨勢與我國問題／513
二、回流教育的體系建立與我國問題／515
三、社區大學作為終身學習教育的實踐及其問題／517
§2 以自我實現為核心的終身學習教育法制
壹、終身學習的意義、相關概念與社區大學／519
一、終身學習的意義與社區大學／519
二、終身學習相關概念與社區大學／520
貳、以自我實現為核心的終身學習權／524
一、從學習權到終身學習權／524
二、我國終身學習權的憲法基礎／525
參、德國終身學習作為我國推展的參考／526
一、德國的終身學習推展／526
二、我國的終身學習推展／529
§3 社區大學法制化的問題與出路
壹、社區大學法制化的爭議問題／532
貳、社區大學法制化的背景／533
一、社區大學的定位問題／534
二、社區大學的學位授予問題／535
三、社區大學的師資來源問題／536
四、社區大學的經費問題／537
參、社區大學法制化的困難及迷思／538
一、從授予學位的爭議談起／539
二、社會運動作為社區大學的理念？／540
肆、社區大學法制化的出路／541
一、制定開放大學法／541
二、制定地方社區大學設置自治條例／544
伍、社區大學法制化作為公民社會的願景／547

參考文獻／549
索 引／555

代序

釋字第784號解釋作為友善校園的實踐

　　最近幾年，司法院大法官釋字第653、654、684等號解釋，皆已全面揚棄特別權力關係，尤其是大法官釋字第684號解釋的理由書明確指出：「惟大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此範圍內，本院釋字第382號解釋應予變更。」

　　也就是說，釋字第684號解釋認為，即使是維持學校內部秩序的公權力措施，即使是沒有直接影響、重大影響或改變身分的侵害，都應該賦予每個人民有提起行政爭訟的權利救濟請求權。釋字第684號解釋藉此全面揚棄特別權力關係，但最高行政法院在其裁定的論理上卻仍然與此背道而馳，例如：最高行政法院103年度裁字第1748號裁定、104年度裁字第487號裁定、106年度裁字第2146號裁定及107年度裁字第141號裁定。所幸，大法官在2019年10月25日，針對這些各級學校學生的行政爭訟權案，公布了釋字第784號解釋：「本於憲法第16條保障人民訴訟權之意旨，各級學校學生認其權利因學校之教育或管理等公權力措施而遭受侵害時，即使非屬退學或類此之處分，亦得按相關措施之性質，依法提起相應之行政爭訟程序以為救濟，無特別限制之必要。於此範圍內，本院釋字第382號解釋應予變更。」

　　事實上，「有權利必有救濟」是憲法第16條保障權利救濟請求權的基本思考，其中，行政法院作為人民行使權利救濟請求權的重要場域，如果處處透過法律的相關解釋，在人民是否受侵害的問題點上，常常採取對人民不利的法律解釋，屢屢設計權利救濟請求權的阻礙，使人民的權利救濟請求權被實質的架空，實質法治國家離台灣將會愈來愈遠。令人感嘆的是，最高行政法院作為人民權利救濟的最後一道防線，卻受限於傳統特別權力關係，處處以排除學生權利救濟請求權為思考核心，使得學生的權利救濟請求權，在看似合理卻問題重重的法律文字中，被消磨殆盡。如此一來，憲法第16條保障的學生權利救濟請求權，如果沒有學生基於權利感情而積極爭取，終將因最高行政法院的傳統保守與主觀恣意，而逐漸消逝。還好，當最高行政法院在駁回裁定的論理漏洞百出時，大法官透過釋字第784號解釋加以撥亂反正！

　　或許有學校主管認為，釋字第784號解釋可能會造成學校綁手綁腳，校內老師也擔心自己的管教權受限，也許未來在管教學生時會動則得咎。在此，我們必須認真而嚴肅地思考一個問題。憲法第16條規定：「『人民』有請願、訴願及訴訟之權。」這裡的「人民」是指每一個人民，不可以將學生排除在外。在這個憲法規定下，學生本來就可以針對自己的權利被侵害，依法提起申訴、訴願及行政訴訟。釋字第784號解釋只是讓徘徊在特別權力關係的校園，重新回復到法治國家之內，卻可能受到學校主管與教師們的可能誤解。原因無他，只因學校主管與教師們將「提起救濟」與「贏得救濟」混在一起。學生可以提起救濟，不等同於學生可以贏得救濟。如果我們仔細觀察各級政府或部會機關的訴願案件，或是各地高等行政法院及最高行政法院的行政訴訟案件，就可以清楚明瞭：贏得救濟的案件的確並不多。所以，實在不必在事前自己嚇自己，把學生形容成草寇。我們希望的是將校園建構為公民社會的雛形，讓每個人的權利在此都可自由開展。當校園內的學校主管與教師們擔心學生救濟時，其實反映的可能也是國家內的執政者不想讓人民救濟。這樣的迷思，是法治國家與公民社會應破除的。

　　就此而言，釋字第784號解釋反而可以作為友善校園的實踐，因為賦予學生提起救濟的權利，確實可以促進學校建構落實學生權利的制度、組織或程序。無論是中央的教育部或地方的教育局皆紛紛表示，未來將促使每個學校更注意和學生相關法規的訂定，學校也會針對校內法規做全面的檢討；未來很多校內委員會都會盡量開放讓學生參與，納入學生意見；在學期開始前，就會將成績的比例和配分清楚告訴學生；為避免再次發生學生因成績問題槓上學校，將要求授課教師在課程大綱清楚寫下打分數的標準……等等。如此看來，大法官開放學生「提起救濟」之門的正面影響，已經透過這些逐漸著手的制度建構而產生放射作用，確實可以促成友善校園環境的實踐。

　　這本教育行政法最新版教科書的修正方向，主要對焦在將這兩年新增的大法官解釋、最新改版的文獻、以及最新教育立法條文，適當整合在本書各個章節之中，期待新版教科書能促使讀者瞭解最新教育行政法變動。最後，這本教育行政法教科書的更新改版完成，要特別感謝我的博士生李慶南協助增補與校對等繁重工作，也要感謝元照出版公司的良善互動與積極鼓勵。