行政程序法逐條釋義(上)

序 言／翁岳生
序 言／城仲模
序 言／董保城
主編與副主編簡介
作者簡介
編纂人員簡介
縮語表

‧行政程序法之制定及修正經過
壹、行政程序法之制定／1
貳、行政程序法之修正／5

第一章 總 則
第一節 法 例
第1條 立法目的／11
壹、我國行政程序法立法沿革與立法目的／11
貳、行政程序法立法目的比較法觀點／14
參、人民參與行政程序是基本權程序保障功能之展現／15
肆、德國非要式行政程序與歐盟行政程序「良善行政」／18
第2條 行政程序與行政機關之定義／25
壹、總 說／26
貳、行政程序之界定／26
參、行政機關之界定／28
肆、行政機關之管轄權／34
第3條 適用範圍／35
◎注 釋／38
第4條 依法行政原則／63
壹、條文旨趣／63
貳、法治國原則的憲法根基／64
參、行政行為的意涵與行政程序法的適用／65
肆、行政行為受法律之拘束／66
伍、行政行為受一般法律原則之拘束／75
第5條 明確性原則／80
壹、規範之意義／80
貳、規範之行為／82
參、規範之範圍／83
肆、違反之法律效果／87
第6條 平等原則／89
壹、平等原則之意義／89
貳、行政法規適用上之平等原則／90
參、平等原則與主觀公權利／96
第7條 比例原則／102
壹、條文旨趣／102
貳、法制沿革／103
參、原則內涵／105
肆、比例原則的適用對象／106
伍、比例原則的操作方法／107
陸、比例原則與司法審查／114
第8條 誠實信用原則、信賴保護原則／117
壹、規範目的／117
貳、誠實信用原則／117
參、信賴保護原則／125
第9條 注意當事人有利及不利原則／130
壹、規範之意義／130
貳、應衡量之事項／132
參、與其他行政法一般原理原則之區別／133
肆、違反之法律效果／134
第10條 行使裁量權原則／135
壹、條文旨趣／135
貳、行使裁量權的意涵及其法治課題／135
參、行政裁量與司法審查／139
肆、判斷餘地與司法審查／149

第二節 管 轄
第11條 管轄權與變更管轄權／155
壹、管轄法定原則與管轄恆定原則／155
貳、管轄之變更及其公告／161
第12條 管轄權之補充規定／163
壹、本條之適用補充性／164
貳、通常情形之土地管轄補充規定／165
參、緊急管轄權／167
第13條 管轄權之競合／172
壹、行政機關管轄權競合／172
貳、解決方法／174
參、必要之職務行為／179
第14條 管轄權之爭議／181
壹、行政機關管轄權爭議／181
貳、解決方法／182
參、緊急臨時處置／186
肆、權利救濟之限制／186
第15條 權限之委任或委託／189
壹、規範意義／190
貳、條文解析／191
參、法律效果與救濟／196
第16條 行政委託／199
壹、規範意義／199
貳、條文解析／200
參、法律效果與救濟／204
第17條 管轄權有無之調查與處置／206
壹、規範之意義／206
貳、管轄權有無之調查／208
參、無管轄權之處置──案件之移送／208
肆、期間之計算／210
伍、違反之法律效果與救濟／210
第18條 管轄權變更之處理／212
壹、規範意義／213
貳、條文解析／214
參、違反之法律效果／217
第19條 職務協助／218
壹、規範意義／219
貳、職務協助之概念與特徵／220
參、職務協助之要件／221
肆、職務協助之界限／223
伍、費用之負擔／224
陸、應適用之法規與救濟／225

第三節 當事人
第20條 當事人之範圍／226
壹、行政程序當事人之範圍／226
貳、申請人及申請之相對人／227
參、行政機關所為行政處分之相對人／230
肆、與行政機關締結行政契約之相對人／231
伍、行政機關實施行政指導之相對人／232
陸、對行政機關陳情之人／232
柒、其他依本法規定參加行政程序之人／232
第21條 當事人能力／237
壹、概 述／237
貳、自然人／238
參、法 人／240
肆、非法人之團體設有代表人或管理人者／242
伍、行政機關／243
陸、其他依法律規定得為權利義務之主體者／244
第22條 行為能力／246
壹、行政程序上行為能力／246
貳、行政程序法上程序行為能力及其適用／249
第23條 程序參加／261
壹、行政程序中第三人之參加／261
貳、通知或拒絕程序參加決定之法律效果及其救濟途徑／267
第24條 委任代理人／268
壹、立法沿革及立法理由／268
貳、代理人之意義、功能及權限／269
參、行政程序代理人制度／271
肆、代理人人數／273
伍、代理人之資格／273
陸、代理權之範圍／274
柒、委任代理人之方式／275
捌、代理權之撤回／277
玖、其他問題／278
第25條 單獨代理與複代理／280
壹、立法沿革及立法理由／280
貳、多數代理人／280
參、單獨代理／281
肆、複代理／282
第26條 代理權之效力／283
壹、立法沿革及立法理由／283
貳、代理權恆定原則／284
參、代理權消滅之原因／285
第27條 選定或指定當事人／286
壹、立法沿革及立法理由／286
貳、選定當事人／287
參、指定當事人／290
肆、非有正當理由不得辭退選定或指定當事人／293
伍、選定或指定當事人之權限／293
第28條 選定或指定當事人單獨行使職權／296
壹、立法沿革及立法理由／296
貳、複數選定或指定當事人之權限／296
第29條 選定或指定當事人之更換或增減／298
壹、立法沿革及立法理由／298
貳、更換或增減選定或指定當事人／298
第30條 選定、指定、更換或增減當事人之方式／301
壹、立法沿革及立法理由／301
貳、當事人選（指）定、更換或增減之通知／301
第31條 輔佐人／304
壹、立法沿革及立法理由／304
貳、輔佐人之意義、功能與權限／305
參、輔佐人之許可及命輔佐人到場／306
肆、撤銷許可或禁止陳述／307
伍、輔佐人陳述之效力／308

第四節 迴 避
第32條 公務員應自行迴避之事由／310
壹、概 說／311
貳、迴避事由／312
參、迴避的適用與效果／314
第33條 當事人申請公務員迴避之事由／317
壹、概 說／317
貳、適用的範圍與程序／317
參、迴避規定的不確定性／321

第五節 程序之開始
第34條 行政程序之開始／324
壹、與德國法比較分析／324
貳、法律規定行政機關啟動程序開始之義務／325
參、人民依法申請事項／327
肆、小 結／327
伍、案例分析／328
第35條 當事人申請之方式／330
壹、口頭與書面申請／330
貳、法規另有規定之申請方式／331
參、案例分析／331

第六節 調查事實及證據
第36條 依職權調查證據／333
壹、職權調查主義／333
貳、職權調查之範圍／335
第37條 申請調查事實及證據／346
壹、當事人自行提出或申請調查證據／346
貳、當事人參與證據調查／347
第38條 製作調查之書面紀錄／349
第39條 通知相關之人陳述意見／351
壹、調查方法之容許／351
貳、通知陳述意見之概念及依據／353
參、通知陳述意見之方式及程序／354
肆、「陳述義務」之存否及內涵／355
第40條 要求當事人或第三人提出證據資料／357
壹、要求提供文書、資料或物品之依據及範圍／357
貳、要求提供之程序／358
第41條 鑑定／360
壹、鑑定及鑑定人之概念／360
貳、鑑定之必要性／361
參、鑑定人之選任／362
肆、鑑定之功能及類型／363
伍、鑑定之法律關係及責任／363
第42條 勘驗／365
壹、勘驗之概念及標的／365
貳、勘驗之進行及限制／366
參、勘驗之任意及強制與費用／367
第43條 採證之法則與告知當事人／369
壹、概 述／369
貳、證據能力／369
參、證據證明力／372
肆、舉證責任之分配／374
第44條（刪除）／375
第45條（刪除）／375

第七節 資訊公開
第46條 申請閱覽、抄錄資料或卷宗／376
壹、閱卷權概說／377
貳、閱卷請求權（第1項）／381
參、閱卷請求權的例外（第2項與第3項）／384
肆、卷宗資料內容錯誤之更正權（第4項）／391
伍、侵害閱卷權之法律效果／391
陸、權利救濟／392
第47條 禁止為程序外之接觸／393
壹、立法理由／394
貳、憲法基礎與利益權衡／394
參、要件與爭議問題分析／395

第八節 期日與期間
第48條 期間之計算／403
壹、期日與期間之計算／403
貳、案例解析／408
第49條 在郵期間之扣除／412
壹、基於法規之申請／412
貳、本條與其他法之比較／412
參、爭議與案例解析／413
第50條 回復原狀之申請／415
壹、法條參考比較／415
貳、條文要件概念之說明／416
第51條 對人民申請之處理期間／417
壹、條文內容解析／417
貳、爭議解析／419

第九節 費 用
第52條 費用之負擔／420
壹、行政程序費用之負擔，以無償為原則（第1項）／420
貳、應由當事人或利害關係人負擔之費用／423
第53條 證人、鑑定人之費用／426
壹、證人與鑑定人之作證義務與補償（第1項）／426
貳、費用之預支（第2項）／427
參、費用支給之標準（第3項）／427

第十節 聽證程序
【聽證程序總論】／429
壹、緒 論／429
貳、德國行政程序法聽證制度之基本認識／434
參、美國行政程序法簡介／447
第54條 聽證程序的適用／456
第55條 聽證之通知及公告／464
壹、立法理由／466
貳、概 說／466
參、聽證之通知（第1項）／468
肆、聽證之預先公告（第2項）／473
伍、聽證期日及場所之決定（第3項）／473
第56條 變更聽證期日或場所／477
第57條 聽證之主持人與協助人員／478
壹、概 說／478
貳、聽證主持人之選任／478
參、實務見解／480
第58條 舉行預備聽證／482
壹、預備聽證之功能（第1項）／483
貳、舉行預備聽證之決定（第1項）／485
參、預備聽證之進行及作成紀錄（第2項、第3項）／486
第59條 聽證公開原則／490
壹、立法理由／492
貳、不同立法例之思維／492
參、本條規定以聽證公開言詞進行為原則／496
第60條 聽證之開始／500
壹、概 說／500
貳、程序開始／500
參、實務見解／501
第61條 聽證當事人之程序權利／503
第62條 聽證主持人職權／506
壹、概 說／506
貳、聽證主持人權限之行使／508
參、實務見解／510
第63條 聽證程序中之異議與處置／513
第64條 聽證紀錄／515
第65條 聽證之終結／519
壹、概 說／519
貳、聽證程序之終結／519
參、實務見解／520
第66條 再聽證／523

第十一節 送 達
第67條 依職權送達／525
壹、本條為送達節之首條，於此先就本法送達規定為整體性之說明／525
貳、關於第67條之解析／529
參、實務見解／530
第68條 送達方式與送達人／531
壹、第1項／531
貳、第2項／531
參、第3項／535
肆、第4項／536
伍、實務見解／536
第69條 對無行為能力人、機關、法人或團體之送達／537
壹、概 說／537
貳、第1項／537
參、第2項／538
肆、第3項／538
伍、實務見解／539
第70條 對外國法人或團體之送達／543
第71條 對代理人之送達／544
壹、概 說／544
貳、實務見解／544
第72條 送達之處所／547
壹、概 說／547
貳、第1項／547
參、第2項／548
肆、第3項／549
伍、實務見解／550
第73條 補充送達與留置送達／554
壹、概 說／554
貳、第1項及第2項／554
參、第3項／556
肆、實務見解／557
第74條 寄存送達／559
壹、概 說／559
貳、寄存送達之要件／559
參、寄存期間／560
肆、送達效力之發生時點／561
伍、實務見解／561
第75條 對不特定人之送達方式／564
壹、立法理由／564
貳、不特定人之定義／564
參、公告方式／564
肆、修正草案／565
伍、實務見解／566
第76條 送達證書之製作及附卷／569
壹、概 說／569
貳、送達證書／569
參、附卷要求／570
肆、送達效力／570
伍、實務見解／571
第77條 當事人申請對第三人為送達之處理／573
第78條 公示送達之原因／574
第79條 依職權再為公示送達／575
第80條 公示送達之方式／576
壹、立法意旨／576
貳、實務見解／576
第81條 公示送達之生效日／577
壹、概 說／577
貳、公示送達之意義／577
參、應受送達人／577
肆、類 型／578
伍、實務見解／580
第82條 製作公示送達證書／581
第83條 對指定送達代收人或未指定送達代收人之送達／582
壹、送達代收人之類型／582
貳、應受送達資格之代表人、管理人之主動陳明送達代收人／583
參、實務見解／583
第84條 送達之時間／585
壹、概 說／585
貳、實務見解／585
第85條 不能為送達時之處理／586
第86條 於外國或境外之送達／587
第87條 對駐外人員之送達／588
第88條 對軍人之送達／589
壹、概 說／589
貳、替代役之適用情況／589
第89條 對在監所人之送達／590
壹、概 說／590
貳、內容解析／590
參、實務見解／590
第90條 對有治外法權人之送達／591
第91條 囑託送達後之處理／592

第二章 行政處分
第一節 行政處分之成立
第92條 行政處分之定義與一般處分／593
壹、條文旨趣／593
貳、行政處分的制度沿革／594
參、行政處分的制度要素／595
肆、行政處分的制度功能／606
伍、行政處分的制度開展／609
第93條 附款之容許性與種類／612
壹、條文旨趣／612
貳、制度沿革／613
參、附款的概念與種類／615
肆、附加附款的容許性要件／621
伍、附款與主行政處分的關係／624
第94條 附款之限制／625
壹、條文旨趣／625
貳、規範釋義／626
參、附論：行政處分附款的行政救濟問題／633
第95條 行政處分之方式／637
壹、行政處分之方式／638
貳、書面證明之請求／645
參、電子行政處分之特殊問題／649
第96條 書面行政處分應記載事項／654
壹、規範功能／656
貳、應記載事項／656
參、電子行政處分應記載事項／668
肆、應記載事項不備之法律效果／669
伍、書面證明之準用／670
第97條 得不記明理由之行政處分／671
壹、規範目的／672
貳、得不記明理由之情形／673
參、適用之應有取向／680
第98條 告知救濟期間錯誤或未告知之處理與效果／681
壹、規範功能／682
貳、本條之適用情形／684
參、救濟期間告知錯誤／686
第99條 未告知受理聲明不服之機關或告知錯誤之處理與效果／693
壹、規範功能／694
貳、救濟管轄機關之告知／695
參、救濟管轄機關告知瑕疵之法律效果／697
第100條 行政處分之通知／701
壹、規範功能／702
貳、通知之意涵／703
參、書面行政處分之通知／703
肆、非書面行政處分之通知／706
伍、一般處分之通知／707
陸、電子行政處分之通知問題／710
柒、通知瑕疵之法律效果／712
第101條 行政處分顯然錯誤之更正／714
壹、規範功能／714
貳、得更正之要件／715
參、更正之行使／719
肆、不服更正之救濟／724

序

　　欣聞「行政程序法逐條釋義」一書，在台灣行政法學會董保城理事長的全心推動，以及林錫堯、陳春生、陳清秀、陳淑芳、    李建良諸位召集老師的悉力襄助之下，順利出版了。這是我國行政程序法高深研究的成就，也是二十年來公法學界辛勤耕耘的果實。

　　從事教學工作以來，推動行政程序法的制定，是個人一直堅持的理想。終於在各方碩彥好友的幫助下，該法在民國88年2月3日公布，90年1月1日施行。這是公法學人的心血結晶，更是我國行政法的里程碑，對於法治國家的建設，有相當的貢獻。個人關鍵參與，促成立法，感到非常榮幸。

　　時光荏苒，轉眼之間，行政程序法的施行，迄今也屆二十餘年了。個人認為，應該到了綜合彙纂，撰寫一部行政程序法逐條釋義的時候了。這是一份踵繼前賢，啟迪未來的龐大工程。

　　我向董理事長提出這個構想，他一口答應，全力承擔。他組成六個小組，由六位召集老師領軍，集合三十餘位青壯世代的學者，懷抱熱情，推出了成果。這是一項很辛苦的工作，大家在百忙之中完成本書，我要向所有召集人與所有的作者，表達誠摯的感謝！

　　台灣行政法學會非常活躍，是我國公法研究的重鎮。從董理事長上任以來，已出版了九本研討會論文集：一、行政法學作為調控科學；二、法治國原則與2018年金改革；三、年金改革施行後若干憲法問題之研究；四、自治行政之民主正當性與監督；五、年金改革大法官解釋總評析；六、跨越傳統與現代科技之行政管制與執行法制；七、行政罰法與相鄰行政法關係；八、黨產條例釋字第793號解釋之評析；九、職權命令與風險行政。另外，也錄製了四堂「法治評論空中論壇」，學會網站與YouTube均可觀看：一、新冠狀病毒防疫措施與人權保障；二、律師考試400分門檻合憲性與未來展望；三、美國萊豬與我國食品安全法治探討；四、懲戒與懲處併行對我國文官體制之衝擊。

　　個人很佩服的是，這些論文集與行政程序法逐條釋義，由台灣行政法學會募集資金出版，讓研究成果集結成冊，廣為流傳。這是很大的學術貢獻，感謝學會理監事們的無私付出。而YouTube影片更是無遠弗屆的新分享平台，學會勇於創新，很值得鼓勵。

　　本書的召集人與作者，群賢畢至，少長咸集。回首從前，展望未來，行政程序法今後研究的香火，也一定綿延不盡。個人非常欣慰，再次感謝所有參與人員，更慶賀本書的圓滿成功發行！
序

　　台灣行政法學會自民國87年成立以來，已逾25年，年年均有與實務相關的行政法著作，迄今共有29本。一年前現任理事長董保城到我辦公室來報告，將邀集學者專家撰寫行政程序法逐條釋義。一年後，由翁岳生院長、董保城理事長擔任主編，林錫堯、陳春生、陳清秀、李建良、陳淑芳等五位老師擔任副主編的「行政程序法逐條釋義」一書，隆重出版了。仲模身為台灣行政法學會榮譽理事長，看到本書從醞釀到付梓，感到非常榮幸，十分欣喜！

　　仲模自負笈歐陸時起，就對彼邦典章制度，悉心考察。奧地利於1925年，即已制定「一般行政程序法」（AVG）；而伴隨著這部根本大法，尚有行政制裁法（VStG）、行政執行法（VVG），三者於1926年1月1日同步實施，構成奧國粲然大備的行政法制，至今浸然已百年矣！由此可見，行政程序法在一國之國家法制建設上，何等重要。法制齊備，是法治國之基本前提。我國行政程序法，歷經林紀東、翁前院長等諸位法學先進的倡議與密集研究起草，於2001年元旦施行。起步雖晚於歐美日，但吾國建立法治國家之意志，較諸外邦亦不遑多讓。仲模在起草過程中，有幸略盡棉薄，深有榮焉。

　　且容仲模引用拙著「行政法之基礎理論」自序的一段話：「行政法係具體之公法，亦為憲法之試金石。行政法研究之風氣與品質，攸關法治主義之植根；國人對於行政法之關切程度，輒與國家法治前途成精確之正比。歐美日等諸國，為貫徹其現代化憲政理念，莫不潛心公法學理之闡微，並力促其為具體之法制，用作實踐之典範；而行政法適首當其衝，其發榮向頹，乃成為『先進』或『落後』國家之表徵。」是以仲模在考試委員任內，努力協調爭取，將行政法加入國家考試。以考試引導一科目成為顯學，在我國實屬無奈之舉。然而此一加考行政法之舉，卻也促成法律人真正重視公法，此後行政法人才輩出。本書三十餘位作者，共撰寫110萬字，這些辛勞的學者、實務家均為仲模的同仁或學棣，皆乃一時碩彥。感謝他們群策群力，將行政程序法施行二十載的成果，辛勤研究整理，必定精彩可期。

　　本書的出版，標誌吾國的行政法制建設，更上一層樓，爰樂之為序。
序

　　行政程序法自西元1999年2月3日公布，2001年1月1日施行，迄今已近22年。這是我國依法行政的根本大法，在行政實務的法制化與規制化，作了立法定制的垂範貢獻。而該法的實踐過程，對實務界與學術界更提供了豐富的研究素材。

　　由於行政程序法的定海神針地位，過去二十多年間，學術界已有若干研究行政程序法的專書問世，從各種角度細膩研究，並詮釋行政程序法。法務部也編纂「行政程序法裁判要旨彙編」，一年一本，彙整各級行政法院的相關判決。這些著作與裁判要旨彙編，都構成行政程序法豐富的研究寶藏。

　　前司法院院長，台灣行政法學會創會理事長，也是吾國行政法的泰山北斗翁岳生老師，對行政程序法日益蓬勃的研究所得，感到非常欣慰。他希望公法學界能更進一步，編寫出行政程序法的逐條釋義。翁老師認為，從他自德國留學返國時起，便呼籲制定行政程序法，而後看到開花，該法公布施行；如今累積二十多年的研究，撰寫行政程序法逐條釋義的時機業已成熟。

　　翁老師殷切期許，後學如我輩，義不容辭，遂以台灣行政法學會理事長的身分，全力籌辦此事。更衷心感謝前司法院大法官林錫堯、前司法院大法官陳春生、中央研究院法律研究所所長李建良、東吳大學法律學系教授陳清秀、世新大學法律學系教授陳淑芳，同意與我一起擔任召集人，由翁老師與我擔任共同主編，五位召集人擔任副主編，邀請三十四位學者專家（按條文順序列出）：陳清秀、董保城、林明鏘、李建良、陳淑芳、盛子龍、詹鎮榮、　謝碩駿、吳志光、林倖如、蕭文生、胡博硯、蔡震榮、洪家殷、范文清、劉定基、傅玲靜、宮文祥、高仁川、李玉卿、林昱梅、程明修、陳信安、張永明、林明昕、黃錦堂、吳秦雯、江嘉琪、張惠東、黃銘輝、陳愛娥、蔡茂寅、簡玉聰、蔡志方，計分為六組，共襄盛舉。可說是二十多年來，史無前例，規模最大的合著行政法專書。

　　我們從2020年開始密集籌劃，與作者們確認撰稿體例，舉辦三次期中研討會，切磋琢磨。三年之間，召集人老師與作者群殫精竭慮，所有成員通力合作，終於在2022年11月悉數完稿，送交付梓。內心欣慰，無以言喻。

　　本書的條文注釋，基本上分為條文沿革、國外立法例參考，內容解析等部分。條文沿革，是以本法公布以後，有正式修改的法律條文變動為限，方加以說明。國外立法例方面，若該條文有可資參考的外國立法例，即列入研究。至於內容解析，則包含學理、行政函釋與司法判決的討論。因全書字數甚多，恐卷帙過於浩繁，加重讀者購買負擔，遂將各篇要目、參考文獻、索引等，均予省略。所幸註釋清楚說明文獻來源，足供深入研究之用，還請讀者諒察。另外，2021年8月，行政院擬具行政程序法修正草案，送交立法院第10屆第四會期（民國111年1月）審議部分修正條文。本書亦予討論，務求周全。

　　本書之出版，學會學術委員會召集人陳春生教授，籌劃全局，居中協調，承擔重任，本人極受感動。各組召集人竭盡全力，貢獻心智；每位作者忙於教學、研究之外，並積極撰寫，本人深表感激。世新大學法律學系陳淑芳教授、銘傳大學公共事務與行政管理學系張志偉助理教授，逐條逐字校閱全書文稿，讓行文體例得以一致，厥功至偉；本書的總協調，現任的學會總幹事李鎨澂，擔負全書撰寫的所有協調工作；前任總幹事張錕盛，協助奠定撰寫的初步規劃；本人的秘書楊康皓先生，任勞任怨綜理雜務，一併敬表謝忱。

　　除此之外，行政與財務之支援更是不可或缺。本屆學會舉辦行政法與行政程序法相關議題研討會，均有賴東吳大學提供一切資源合力促成，在此特別感謝東吳大學潘維大校長，也感謝前後任法學院洪家殷與鄭冠宇院長。財務挹注方面，特別感謝公益信託法治斌教授學術基金，不斷提供主要的支援；而律師事務所及機關之捐款，更是促成本書出版，及本學會舉辦各項學術活動的重要幕後推手，功不可沒。

　　要特別感謝的律師事務所與政府機關如下：一、朱敏賢律師；二、林家祺律師；三、林石猛律師；四、劉昌坪律師；五、陳樹村律師；六、林尉祺律師；七、法務部行政執行署。

　　也感謝元照出版公司，提供專業細緻的排版與出版服務。

　　本書雖竭盡心力編纂，然而疏漏之處，必所難免。尚請海內外先進不吝賜正，作為日後修訂新版的參考。