葡語國家瞭望（中輯）：巴西篇

第 1 章
新自由主義的抬頭：巴西政治經濟生態新動向及其影響研究

一、新自由主義在巴西的歷史發展背景
巴西作為拉美第一大國，擺脫葡萄牙殖民時期距如今已經將近二百年，但是其現代化道路卻相當坎坷。不得不承認巴西軍人政權執政的二十幾年裡，促成了許多巴西經濟增長的奇蹟，但是也留下了許多矛盾，這些問題交織在一起，導致巴西陷入了更劇烈的經濟波動，1983年的時候巴西外債已經高達895億美元。這些接踵而來的問題使巴西政府開始思考如何將一般性調整向結構性調整才能夠從單純的穩定經濟轉變為在穩定經濟的基礎上而發展經濟（蔡建，2002）。
由於二十世紀80年代初的國際利率上調變動，以1985年美國財政部長提出的「貝克計劃（Baker’s Plan）」為代表，西方債權國、國際金融組織統一戰線後採取了強硬的態度，導致拉美國家紛紛陷入債務危機，為了能償還債務利息而不得不進行經濟減緩調整。「貝克計劃」表面上看起來是願意接受債務國用發展經濟來償還債務，並且將會對債務國進行國際貸款援助，但這並不是美國對發展中國家的寬宏大量，而是為了維護自己的金融穩定和經濟利益。所以「貝克計劃」實際上是一種「以退為進」的戰略，這樣能讓債務國家繼續接受貸款的同時，不得不採取新自由主義經濟改革而發展自身經濟。「貝克計劃」要求債務國採取控制需求的政策和結構調整政策，政府必須縮減開支，向自由市場過渡；國際貨幣基金組織要對債務國繼續提供資金支援；通過擴大私人銀行的資金援助來支持債務國的經濟調整。這些要求實際上就是要債務國進行宏觀經濟的調整與改革，顯然已經將新自由主義的核心滲透其中了（王丹，1990）。
學術界關於新自由主義（Neoliberalism）的解釋有很多，最初的起源可以追溯到十九世紀末二十世紀初的英國自由黨中的一些「集體主義者」主張建立平等合作的新社會，要求國家建立一種自由發揮的模式。在經濟理論上，新自由主義認為應該堅持邊際主義，將微觀經濟學理論中對於市場的價格問題研究擴大到人和社會的相互作用研究中，否定了凱恩斯的宏觀經濟學理論（Collier, 2005）。
僅僅想通過新自由主義簡單的理論就將巴西的市場自由化改革成功一定是遠遠不夠的，因此就需要一個更為具體的內容來為巴西的經濟改革奠定基礎，那就是「華盛頓共識（Washington Consensus）」。1990年美國國際經濟研究所召開了一個關於拉美經濟調整的研討會，出席者表示對會議上所提出的十個關於拉美的政策調整已達成一致（李珍，2003）。儘管美國聲稱這是在涉及1980年拉美發展政策中，左右兩派思想所達成的最低限度上的共識，不應該被認定為拉美新自由主義的開端（Williamson, 1996），但是「華盛頓共識」仍被拉美公眾輿論認為是吹響了拉美國家新自由主義政策全面推行的號角。通過之前巴西的一些政治經濟政策可以看出不論是科洛爾（Fernando Collor）、佛朗哥（Itamar Franco）還是卡多佐（Fernando Henrique Cardoso），都深深受到了影響，這幾位巴西前總統都是新自由主義在巴西貫徹實施的推動者和實踐者。
2003年左翼勞工黨盧拉（Luiz Inácio Lula da Silva）當選總統後，採取的一系列政策雖然沒有公開強烈反對與新自由主義決裂，但後期的改革政策都逐漸脫離新自由主義的陰影，試圖尋找經濟政策和社會政策匹配與互動的平衡點。外部脆弱性一直是巴西的弱點，也是巴西歷史上多次受到外部經濟、金融危機衝擊的決定因素之一（聶泉，2013），因此盧拉特別注意對巴西的外債數額的管控，其執政期間外債數額明顯減少；換句話說，這也就從某種程度上減少了美國對巴西的經濟操控強度，同時積極與中國、南美等國家進行外交，減少了對歐美市場的依賴，貿易夥伴的多元化發展使得巴西從債務國變成了債權國，成為了國際金融治理體系的新興力量之一。
但盧拉政府時期的做法的確也使得政府壓力增大，赤字嚴重，所以羅塞夫（Dilma Vana Rousseff）執政初期仍面臨著財政困局，也成為了盧拉政府留下的小遺憾。羅塞夫仍延續了盧拉的一些政治和經濟政策，但受到國際大環境因素的影響，巴西的國內市場個人消費再度呈明顯下滑趨勢，社會福利政策的延續也為政府再次帶來了高額的債務，2012年巴西的經濟增長率遠遠低於拉美地區平均水準。實際上，以盧拉和羅塞夫為首的巴西勞工黨領導還是有一定局限性的，因為巴西國內利益集團眾多，外資在之前總統的領導時期已經滲透到各行各業，這些都一定程度上限制了改革的政策內容，這也是盧拉和羅塞夫從未在官方提及會與新自由主義徹底斷裂的重要原因之一。2016年，民主運動黨領袖特梅爾（Michel Temer）的過渡政府因腐敗醜聞多次被檢察院起訴（方旭飛，2020），巴西自2003年至2018年間提出的試圖擺脫新自由主義陰影的一些舉措也宣告失敗。
通過歷任總統的政治舉措，不難看出巴西在政治經濟方面應用新自由主義理論是有一定的歷史和政治基礎的，而在面對著試圖擺脫新自由主義理論的影響過程中也受到了一定的挫折，因此如今巴西政治經濟新動態中新自由主義的抬頭也就並不令人出乎意料了。

二、新自由主義改革在巴西的復興
在國際因素方面，美國再次對巴西產生了深刻的影響，自美國前總統特朗普（Donald John Trump，又譯川普）上台後，對巴西再次開啟了扶持右翼政府的行動，推動了巴西的右轉。2019年，右翼社會自由黨博索納羅（Jair Bolsonaro）上台，他奉行自由主義主張回歸新自由主義道路，提倡縮小聯邦政府規模、減少公共開支，仇視共產主義，這與強調社會平等、重視民生和社會問題的勞工黨形成鮮明對比，新自由主義改革在巴西的復興最明顯就表現在以下兩個方面：
（一）外交方面的調整
博索納羅的崛起與美國特朗普、英國脫歐等國家極右翼勢力的崛起遙相呼應，在他上任後，沒有首先出訪鄰國阿根廷，而是第一次出訪就選擇了美國，表達出強烈的向美國靠近的意願，博索納羅的美國之行促進了巴美之間的合作，兩國進一步提升雙邊關係，在能源、基礎設施、農業和技術領域開展合作，並為降低關稅和促進投資做出努力，同意重啟雙邊企業界峰會等（江時學，2020）。2019年博索納羅出席達沃斯論壇並在開幕式發言中表示，巴西將致力於擴大國際參與、融入世界，一方面，借鑒吸收更好的國際做法，例如經濟合作與發展組織採納並推廣的舉措；另一方面，積極推動世貿組織改革，努力消除貿易中的不正當行為，加強國際貿易的法律保障，站隊意味開始顯露（何露楊，2020）。
博索納羅政府的外交立場較上任政府有了明顯的轉變，也是巴西新自由主義再度抬頭的最明顯的體現。巴西決定推出《移民問題全球契約》，明確反對全球化，更希望將資本掌握在少數人的手中。如果說巴西的親美外交政策還不夠體現，那麼對於南南合作及全球治理的消極態度，更是將博索納羅政府的態度表現的淋漓盡致。巴西歷任政府都懷有實現全球影響力的遠大抱負，儘管實力有限但都願意積極參與塑造全球秩序的傳統外交政策，盡力提升南南合作以及強化多邊主義。而以「政治局外人」為標籤的博索納羅則明確表示對全球化趨勢不感興趣，巴西雖未退出金磚機制，但力求與其保持距離，他認為深化甚至維持與金磚國家的既定外交關係不利於巴美聯盟（Helder do Vale, 2019）。2019年2月，巴西在「特殊和差別待遇」討論會上與阿根廷等拉美國家立場一致，表示要反思「發展議題與特殊差別待遇之間的具體聯繫」（沈陳，2019）。不僅如此，為提振經濟，博索納羅上任後放寬了關於森林開發和保護區活動的規定，拒絕七國集團提供的抗擊亞馬遜雨林大火救助，將火災歸咎於在亞馬遜地區活動的非政府組織，稱此次火災是他們對政府的報復行為，並放棄了2019年全球氣候大會主辦權，認為所謂的全球氣候變暖僅僅是危言聳聽，是為政治行為找的藉口。博索納羅的種種行為和言語都表現出他想做一個全球化治理的「局外人」。
如果說巴西當局對域外大國、全球議題尚存有顧忌的話，那麼在地區事務上幾乎算是無所顧忌。自上任以來，博索納羅對地區鄰國和地區事務的態度非常乾脆：消極態度對待南南合作，宣布退出南美國家聯盟，直接叫停與古巴的醫療合作，承認委內瑞拉議會主席、反對派代表瓜伊多為「臨時總統」，附和美國指責古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜等等（周志偉，2019）。
在各項國際事務合作上，博索納羅更願意追隨著美國的腳步，允許美國商業衛星從巴西基地發射、退出聯合國《移民問題全球契約》、支持美國對伊朗進行軍事打擊等（王慧芝，2021）。可以看出這些合作大部分反映的是美國而不是巴西的利益訴求，即使巴西做了這麼明顯親美的舉動，美國仍然對巴西並未表示出相應的回報，但是博索納羅仍然認為即使沒有回應，可以維持與美國的夥伴關係依舊相當重要。
（二）經濟政策的調整
2018年巴西與美國的雙邊貿易額達1039億美元（U.S. Department of State, 2021），美國在巴西的直接投資存量為709億美元，巴西在美國的直接投資存量為398億美元（Congressional Research Service, 2020）。2019年巴西大選後還曾表示，美國很快將取代中國成為巴西最重要的貿易合作夥伴（江時學，2020）。實際上不論是在政治、經濟、文化還是外交等領域，美國對巴西的影響都是相當深刻，尤其是一些巴西的精英階層，他們的資金存款、子女的教育乃至日常生活，都與美國有著千絲萬縷的關係，所以當博索納羅上台後，他所領導的政府表現出極度親美的狀態以及新自由主義再度抬頭的趨勢也並沒有讓人覺得意外。
美國和巴西政府2020年10月雙方簽署了三份協定，以求進一步加深彼此的貿易聯繫，美國許諾將擴大對巴西投資，但也提出了對巴西的一些特殊要求，例如在巴美工商峰會上指出要減少巴西對華貿易依賴等，巴西也一一允諾。如今巴西外資流出的主因是其公共債務的高企和本幣雷亞爾的大幅貶值。巴西的預算赤字已經達到GDP的12%；總債務將升至GDP的94%，所以巴西不得不增加債券的發行和考慮出售一部分國有資產。巴西經濟部長蓋德斯聲稱，將加速資產出售、私有化以償還債務（路虹，2020）。美國這種明顯的新自由主義陷阱也就此顯現，巴西國家民航局近期在聖保羅舉行的機場特許經營權拍賣會，也就揭開了巴西新一輪私有化進程的序幕。博索納羅政府把巴西走出經濟停滯困境的希望寄託於國有資產私有化，他延續了將部分國有資產私有化、吸引私人及海外投資、推動巴西市場化、彌補財政赤字等內容，宣布將於2021年對九家國有企業進行私有化，其中包括國家郵政公司和巴西電力工程公司等重要大型國企（陳威華，2021）。而國有企業私有化正是巴西最初開始新自由主義改革的首要動作，同時也是導致巴西後來許多民族企業陷入困境，國家控制經濟的能力減弱，2002年大選時不得不受美國操控選舉等問題的原因之一，博索納羅政府如今再度放寬對電力行業例如巴西國家電力公司（Eletrobras）、石油行業例如巴西國家石油公司（Petrobras）、天然氣等重要資源的管控，尤其將巴西郵政的私有化作為經濟部的重點推進專案，為巴西創造更多就業機會和收入，也體現出新自由主義滲透在如今巴西經濟政策的方方面面。
儘管博索納羅與特朗普的意識形態領域相當一致，使巴西與美國的關係進入了甜蜜期，但是隨著拜登（Joe Biden）的當選，美國不再奉行特朗普的單邊保護主義，而是轉為實行多邊主義，這也就意味著博索納羅與拜登的政策理念產生了分歧，但顯然與美國對抗並不符合巴西的利益追求，所以美國和巴西在政治經濟的分歧還會繼續深化，但可以預料到的是拜登政府必定會想向巴西施壓，巴西的經濟發展勢必要繼續受到美國的影響。

三、新自由主義在巴西復興的原因
博索納羅政府在政治經濟政策方面都相對上屆政府做了很大調整，調整原因可以分為三大方面，分別是自身意識形態、國內政治經濟現狀以及國際環境的制約。
首先，博索納羅是個明顯的極右翼政客，長期秉持著反左翼的激進思想。卡瓦略（Olavo De Carvalho）曾在美國名校接受新自由主義教育，極力主張銀行私有化、全力推進資本專案自由化，在盧拉時代結束後，他的思想影響了整個巴西的右翼思想進程，並對現任巴西總統博索納羅產生了極大影響，博索納羅內閣的好幾個部長人選，都是經卡瓦略推薦得以任命，因此可以被稱為當之無愧的「國師」。博索納羅就深諳他的「反全球化」思想，強調國家、民族利益至上，反對將國際組織、跨國公司的利益擺在首位，認為氣候變化、第三世界等思想都是為了阻礙西方世界發展的陰謀論，因此，博索納羅個人的主觀意識也成為了巴西政府政策調整的最根本因素。
第二，巴西的政黨一向對國家政治經濟變革有著深刻影響，早在2014年，博索納羅萌生了參選總統的想法，勢要終結左翼在巴西的統治，其以鮮明的反勞工黨立場及激進右翼主張獲得大批擁躉，2015年末已積累了一定的民意基礎（劉婉兒，2018）。博索納羅正是在勞工黨治理模式失靈，導致經濟衰退及社會動蕩背景下勝選的，這也使得親美政策更容易被接受（王慧芝，2021）。他視勞工黨政府為「盜賊」統治，因此博索納羅上台後就開始清算勞工黨的遺留政策，以極其右派的做法處理外交關係，拉美右翼政府以美國為榜樣並向其靠近已成慣例，政治光譜屬於極右翼的博索納羅本身即標誌著巴美走近，而想要融入美國，勢必要將新自由主義再度作為發展。
同時，巴西作為新冠疫情拉美地區的重災區，國內的政治經濟狀況並不樂觀，而對於博索納羅政府來說，典型的新自由主義經濟政策之一就是減少公共開支和政府支出，這樣能夠將更多的資金運用到軍方。自上任以來，博索納羅增加了10%的軍費開支，甚至超過了軍事獨裁最嚴酷的時期（夏濤、葉堅，2021），因此國內目前的經濟狀況也造成了他選擇新自由主義復興的更大可能性。
第三，國際環境也對博索納羅政策的選擇造成了一定的影響，而不得不提的人就是特朗普。兩人的執政理念相當一致，都具有鮮明的民粹主義色彩，因此博索納羅政府不論是外交政策還是經濟政策都帶有了明顯的特朗普印記。特朗普上任後相繼退出一些國際組織和國際協定，博索納羅上任後也是如出一轍，聲稱要將西方的基督教文明從馬克思主義中解放出來，不再局限在國際組織中，更應該追求國家利益和民族利益。由此可見，國際環境的影響成了博索納羅政府政策調整的外在因素。

第 1 章
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叢書介紹（代總主編序）

國別區域研究（Area Studies）源自世界整體化進程中，各國順應對外交往中的現實需求，而對領域外知識的一種常識性探究和知識體系的構建，開拓了知識創新的新天地。這樣的知識探究，涵蓋面涉及自然地理、風土人情、政治文化和宗教信仰等人類生活的大多數領域，是不同民族和文明互動交流的產物。這種通過互動所產生的知識創新研究，能幫助一個國家從封閉走向開放、從局部走向世界。
數百年來，澳門做為中國和全球文化的交融之地，更肩負著東、西方交匯的橋頭堡，與葡語系國家有著特殊而深厚的淵源。基於這樣的歷史淵源，自1999年回歸中國以來，澳門便被賦予了肩負著促進中國與葡語國家間關係中的平台功能；除了推動中國和葡語系國家經貿文教等諸多方面的實質關係發展，深化對葡語國家國別研究也成為澳門的一項「顯學」。然而，放眼全球範圍有關葡語國家的學術研究成果，多數仍以葡語、英語或其他外語著述為主，中文著述相對較少，對於廣大華文讀者認識葡語國家形成一定的阻礙，這也成為了催生此套叢書的初衷和濫觴。
在葉桂平副校長兼院長的指導下，澳門城市大學葡語國家研究院充分結合自身在培養葡語國家國別研究之高等人才的獨特優勢，透過師生共作的方式投入更大的研究能量，將葡語國家當前的重點議題的研究成果以「葡語國家研究論叢系列專著」學術叢書形式產出；除了可厚植研究葡語國家國別研究的學術量能，上述學術成果出版更可彌補當前全球華文出版界中對於葡語國家國別研究相關書籍相對不足。同時，本叢書作為研究院從事葡語國家研究高等研究專才培養的首部階段性學術成果，並將此階段的成果以「葡語國家研究論叢系列叢書」定名，期許研究院未來能持續再接再厲，有更多的青年學者能在師長的指導下，呈現更多師生合作的葡語國家區域及國別學術研究成果。
本叢書名為《葡語國家瞭望》，顧名思義，這套叢書的內容圍繞著葡語國家政法、社經、文教、商貿等多元層面，開展進一步的專題研究。在本人與周平博士、吳玉嫻博士兩位同僚先進的共同帶領下，研究院師生共組團隊合力完成，多位研究院博、碩士生參與了以葡語國家為核心的多種跨學科議題的研究，並將相關成果集結成書。叢書以上、中、下三冊的篇幅，分別針對葡萄牙、巴西、亞非葡語國家等三部分為主軸，共同集結成為一個系列叢書；舉凡國家政法、社經、文教、商貿等方面相關議題，以及相關國家與中國的各方面關係進行研析。青年學者們的功底誠然尚在積蓄階段，但對於新興學科所抱持的研究熱情，卻是讓人感動且興起呵護之情；期盼通過《葡語國家瞭望》的出版問世，不但能讓此研究熱情的火苗能激勵更多年輕人投身相關研究的行列，更有助於發揮並提高本澳學界在葡語國家國別研究的影響力，並對於扮演「中國與葡語國家商貿合作服務平台」角色的澳門，提供更多的學術參考。
在這段成書的漫長過程當中，除了有每篇章共同作者在文字上的辛勤耕耘，同時更有中國社會科學研究院江時學教授、淡江大學國際事務學院卓忠宏教授等先進在學術上給予寶貴諮詢及編審協助，特此致以最高的謝忱。楊茁、呂春賀、郭文靜、曹媛媛、宋熹霞、張昕媛等多位編輯團隊成員在不同階段的付出，以及巨流圖書公司李麗娟經理在成書過程給予各方面的諸多協助，也是本叢書問世之際必須提及和致上感謝的。
柳嘉信
《葡語國家瞭望》叢書總主編
澳門城市大學葡語國家研究院助理教授、博士

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叢書系列總顧問序
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第1章 新自由主義的抬頭：巴西政治經濟生態新動向及其影響研究／葉
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