葬送的福利年（金）：台灣年金改革的挑戰與解答

1.1前言：為何台灣需要年金改革
台灣福利國家目前正站在一個十字路口上，同時面臨許多問題以及結構轉型的壓力，例如高齡少子女化、高房價、低薪勞動、勞動市場非典型化和經濟結構轉型等等（葉崇揚、古允文，2017；施世駿、孫瑩芯，2023）。然而，台灣福利國家卻面臨結構上與政治上的兩難：一方面，為了結構轉型和因應結構轉型所帶來的新社會風險，必須要投入更多的財政資源於具有積極效果的社會投資政策上，包括家庭政策、積極勞動市場政策和教育政策（Palier et al., 2022）。另一方面，因為台灣社會政策支出大幅偏向傳統社會保險政策，特別是年金支出甚至在過去十幾年來節節升高，進而侷限可用的財政資源空間（Yeh & Lue, 2024）。在國家財政狀況有限的條件下，如果要在台灣福利制度上進行根本改造，幾乎佔整體社會支出一半的年金支出勢必成為福利國家轉型的前提。
2008年，國民年金保險建立和勞工保險老年給付年金化標示著年金體系制度化和擴張的里程碑。然而，在面對人口高齡少子女化的挑戰中，緊接著而來的是年金體系的財務危機：從2012年開始，針對軍公教的第一層年金體系和第二層退撫制度的財務危機問題討論甚囂塵上；2016年民進黨再次執政之後，在一次次的社會抗爭中，於2018年通過實施軍公教的年金改革，開啟了台灣福利國家退卻或者是轉型（transformation）的序曲（Taylor-Gooby, 2008）。
另一方面，最重要的年金體系⸺勞工保險卻面臨更大挑戰，勞保涵蓋超過六成的勞動力人口（約1,070萬的被保險人），每年153萬左右的人領取年金給付，卻預計於2028年面臨勞工保險基金耗盡（勞工保險局，2021）。當基金耗盡時，實質的財務運作方式將會從部分提存準備制（partial funding）轉變成為隨收隨付制（Pay-As-You-GO）。如果未有任何改革措施的話，預計在接下來的五十年將會累積71兆的基金缺口。但是，如同國外許多年金改革的經驗所呈現，政策回饋（policy feedback）的效應往往使得年金改革引起大規模以及激烈的社會抗爭，因此對於政策決策者而言，特別是那些想要贏得選舉的政治行動者而言，年金改革往往是一個痛苦、艱難，同時也具有高度政治風險的政治決定（Hinrichs, 2021; Jacobs & Weaver, 2015; Lynch & Myrskylä, 2009; Pierson, 1994; Weaver, 2010; 鎮目真人，2021）。
再者，如果再不採取任何勞保改革措施，台灣福利國家的轉型勢必面臨更嚴峻的挑戰，甚至成為不可能的任務。當我們思考勞保年金改革時，必須立基於台灣福利國家應該要邁向何種模式的宏觀層面，而非單純思考如何維持年金體系或是勞工保險的財務平衡。如果我們認為未來應該邁向社會投資福利國家，那麼就必須將國家財政資源引導到積極性的社會政策上，如家庭政策、積極勞動市場政策和教育政策（特別是高等教育）等具有投資性質的政策，以解決少子女化和促進勞動參與（Esping-Andersen, 2009; Palier et al., 2022）。如此一來，不僅勞工保險年金改革勢在必行，甚至整個年金體系都必須要重新思考。因此，這也是本書取名「葬送的福利年（金）」用意，取材自2024 年時受歡迎的日本動漫「葬送的芙莉蓮」（葬送のフリーレン）諧音。儘管原動漫中的芙莉蓮因為魔力強大，得以葬送危害世間的魔族，我們借用這層意義，指出年金改革如果停滯，不僅是會葬送掉台灣年金體系，也會葬送掉整個福利國家的未來。
在此一前提下，台灣年金體系，特別是勞工保險，所面臨的財務危機有多嚴峻？除了財務危機之外，年金體系又面臨哪些挑戰？勞動市場結構的改變？性別關係的重構？當政府為了降低財務負擔，逐漸將其所負擔的老年經濟安全責任從國家轉移到個人，不僅會直接促成年金市場化和金融化，也會使得福利國家傳統的角色逐漸從直接的提供者轉變成為管制者（regulator）。那麼台灣年金市場化和金融化是何種型態？會造成何種後果？國家應該如何管制市場化和金融化所帶來的不確定性和風險呢？這些前沿議題也必須在年金改革中被考慮，雖然台灣年金研究和討論中幾乎把這些前沿議題遺忘。同時，台灣年金改革路徑和制度有哪些制度路徑可以選擇呢？何種制度路徑比較能夠確保財務永續、舒緩上述所提及的問題，同時確保老年經濟安全呢？本書嘗試重新檢視台灣年金體系，並且反省上述這些問題與議題，以提出可能的改革路徑與制度選擇。

1.1前言：為何台灣需要年金改革
台灣福利國家目前正站在一個十字路口上，同時面臨許多問題以及結構轉型的壓力，例如高齡少子女化、高房價、低薪勞動、勞動市場非典型化和經濟結構轉型等等（葉崇揚、古允文，2017；施世駿、孫瑩芯，2023）。然而，台灣福利國家卻面臨結構上與政治上的兩難：一方面，為了結構轉型和因應結構轉型所帶來的新社會風險，必須要投入更多的財政資源於具有積極效果的社會投資政策上，包括家庭政策、積極勞動市場政策和教育政策（Palier et al., 2022）。另一方面，因為台灣社會政策支出大幅偏向傳統社會保險政策，...

年金改革在2025 年年底又成為一個社會和政治討論的焦點。就如同本書第一章所提到的，年金改革被描述成爲第三軌供電系統（the third rail）一樣，是非常危險不能碰觸的議題，不論在西方福利國家或是東亞福利國家皆是如此。然而，目前台灣因為人口結構的老化，使得依賴世代契約的勞保等年金制度似乎在財政上已經無法維持下去。在2025年9月時，台灣主計處指出勞保的潛藏負債已經高達13.56兆，勞保基金即將在未來的幾年內耗盡。目前台灣每年花在年金給付的支出大約為1兆2千億左右，而且此一數
目還會隨著人口老化逐年上升。這將使得台灣福利國家面臨財政永續與政治生存的結構性兩難，最終面臨正當性危機（legitimacy crisis）。
我們四位編者在2022年年底時，即構想邀請國內年金研究相關學者，包括社會政策、社會工作、財務金融、社會學以及法律等領域，共同思考台灣年金改革的可能性與政策建議。同時也邀請了英國Southampton大學Traute Meyer教授以及日本立命館大學鎮目真人教授賜稿，讓我們可以進一步瞭解國外年金改革所面臨的問題與改革經驗。
目前年金改革所討論的議題大部分僅著重如何解決財務永續的問題，由於大家都不願意減少給付，討論的焦點幾乎集中在政府的撥補和年金基金的投資績效上，希望能夠藉此解決年金財務永續的問題。但是，年金政策作為社會政策的一環，所要處理的議題遠遠不僅是財務永續的問題，還包括年金體系是否能解決老年貧窮問題、性別議題、階級之間的不平等、世代不公、勞動市場彈性化等等問題。因此，此一跨領域和跨國的作者群，即是希望從各個方面檢視台灣年金體系的問題，嘗試帶入國外經驗，讓台灣社會能夠進一步思考年金改革的各種可能性。
本書認為台灣年金體系已經到了必須要結構性改革的時候，並且應該思考引進基礎年金體系。年金改革是台灣福利國家改革中重要的第一步，因此希望本書能夠拋磚引玉，不論是年金、健保、兒童照顧、長期照顧、社會救助與積極勞動市場政策等等議題，都能夠更著重於社會政策的討論，進而達到制度永續的目標。
這本書的初步想法是在2022年的時候成形，而後再邀請書中的作者群，在2023年2月各自發表文章初步的架構與想法。歷經一年的修改之後，才送到國科會人文社會科學研究中心進行專書的審查。再經過一年的審查與修改，最終才於2025年間通過。編者非常感謝幾位審查者的意見，他們寶貴的想法是讓本書更好、更完整的養分。最後，在此非常感謝所有參與本書的作者：為了讓每一篇都能夠與我們核心架構有所關聯，而且必須統整本書的用字統一等等因素，每篇作者都常常收到我們的修改意見。作者們也願意針對我們和審查人提供的意見努力修改，一起度過這個漫長的出版時間。
這本書獻給所有願意關心台灣社會政策的人們。

2025年11月15日寫於台北

年金改革在2025 年年底又成為一個社會和政治討論的焦點。就如同本書第一章所提到的，年金改革被描述成爲第三軌供電系統（the third rail）一樣，是非常危險不能碰觸的議題，不論在西方福利國家或是東亞福利國家皆是如此。然而，目前台灣因為人口結構的老化，使得依賴世代契約的勞保等年金制度似乎在財政上已經無法維持下去。在2025年9月時，台灣主計處指出勞保的潛藏負債已經高達13.56兆，勞保基金即將在未來的幾年內耗盡。目前台灣每年花在年金給付的支出大約為1兆2千億左右，而且此一數
目還會隨著人口老化逐年上升。這將使得台灣福利國...

UNIT I 導論
Chap 01 台灣年金改革的危機與轉機
1.1 前言：為何台灣需要年金改革
1.2 台灣年金體系的制度結構
1.3 年金改革的開放功能論觀點
1.4 台灣年金體系的相關議題
1.5 從福利國家到管制型福利國家
1.6 從問題到解答
1.7 台灣年金體系的關鍵改革時刻

UNIT II 年金改革的議題：世代、性別、勞動市場與金融市場
Chap 02 勞保老年年金的財務平衡與代間公平：年金給付動態調整機制的運用
2.1 前言
2.2 年金給付動態調整機制的運作
2.3 厚生年金給付動態調整之運作與分析
2.4 勞保年金給付採行動態調整機制之探討
2.5 結語

Chap 03 作為年金制度基礎與牽連的勞動生命歷程：一個重要卻常被忽視的觀點？
3.1 前言
3.2 生命歷程觀點與社會政策之相關性
3.3 當代非典型勞動特性及其對生命歷程之影響
3.4 代結論：以合宜工作為改革核心理念的社會工程

Chap 04 台灣退休金之性別不平等初探
4.1 前言
4.2 文獻探討3
4.3 研究方法與變項
4.4 結果與討論
4.5 結論與建議

Chap 05 再探社會變遷下公共年金保險中「社會貢獻」之規範意義
5.1 前言
5.2 公共年金保險之集團性與公平負擔之法律意義
5.3 「社會貢獻」作為公共年金保險規範要素之法律意義
5.4 社會變遷下公共年金保險「社會貢獻」之再認識
5.5 結語

Chap 06 年金市場化和金融化：福利市場與管制型福利國家的興起
6.1 前言
6.2 台灣年金市場化與金融化
6.3 台灣管制型福利國家的興起
6.4 結論

UNIT III 國外年金改革經驗：我們能學到什麼？
Chap 07 The analytical split of Bismarck vs Beveridge in pension
research and its relevance for pension outcomes in Europe - Implications for Taiwan and Korea
7.1 Overview
7.2 Beveridgean and Bismarckian pension systems in Europe
7.3 Change over time: Declining generosity
7.4 The impact of pension reforms on retirement incomes
7.5 Implications for Korea and Taiwan

Chap 08 日本的公共年金制度與改革方向
8.1 前言：日本公共年金制度之概述
8.2 現有日本年金制度中的問題點
8.3 現行的改革方案
8.4 結論

UNIT IV 年金改革的制度選擇：我們能有什麼選擇？
Chap 09 老年貧窮與勞保年金改革建議
9.1 前言
9.2 年金制度演進及老年經濟風險
9.3 勞保年金給付改革版本的老年經濟風險分析
9.4 勞保年金改革可能面向分析
9.5 勞保年金改革方案試算
9.6 結論與政策建議

Chap 10 邁向多層年金體系：後工業社會轉型下的年金體系
10.1 前言
10.2 年金體系的兩個世界：社會保險年金體系與多層年金體系
10.3 人口老化與財務籌資的互動
10.4 勞動市場彈性化與年金制度相容性
10.5 緊縮改革下的社會永續
10.6 結論

Chap 11 另類基礎年金：以無條件基本所得為架構的構想
11.1 前言
11.2 我國的老年經濟保障制度的議題
11.3 基本所得制度的理念
11.4 立基於基本所得理念的基礎年金發想
11.5 討論與結論

UNIT I 導論
Chap 01 台灣年金改革的危機與轉機
1.1 前言：為何台灣需要年金改革
1.2 台灣年金體系的制度結構
1.3 年金改革的開放功能論觀點
1.4 台灣年金體系的相關議題
1.5 從福利國家到管制型福利國家
1.6 從問題到解答
1.7 台灣年金體系的關鍵改革時刻

UNIT II 年金改革的議題：世代、性別、勞動市場與金融市場
Chap 02 勞保老年年金的財務平衡與代間公平：年金給付動態調整機制的運用
2.1 前言
2.2 年金給付動態調整機制的運作
2.3 厚生年金給付動態調整之運作與分析
2.4 勞保年金給付採行動態調整機制之探討
2.5 結...