行政學

第一節　公共行政的意義與途徑

壹、公共行政的意義

公共行政學（public administration），簡稱為行政學，是指公務員依據國家法律與政府機關首長所頒布的行政命令，並遵從其政策指示，秉持公共精神，忠實履行其職責所涉及的組織、管理、過程與活動的總體運作（Milakovich & Gordon, 2007）。茲扼要解析其概念如下：

一、 公務員執行公務須依國家法律及行政命令：公務員執行公務必須遵從國家法律及行政命令，違背者該行政行為即視為無效，故常云：「依法行政」。上述法律皆為與人民權利義務密切相關的規範，故須經立法機關的審議通過，並諮請總統公布施行。依此，最高位階者為憲法，乃是國家的根本大法，在憲法以下位階者則是法律及行政命令。為了提升行政效率，通常立法機關將技術性、執行性之事項交由行政機關訂定，或是涉及人民權益較為輕微之事項，直接基於法律之授權，對多數不特定人民就一般事項作成行政命令，並對外發生法律效果。
二、 公務員執行公務須服從政府機關首長之政策指示：公務員執行公務，除須依法行政外，還須服從政府機關首長之政策指示。政府機關首長之職責是制定足以反應民意的公共政策，為確保其政策願景得以落實，必須仰賴志同道合的主管來推動政策，此類主管即為政務官，如縣市政府所屬機關首長，除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長等，通常不需要服務公職的特別資歷；每位政務官下面還有許多服從政策指示與命令而忠實貫徹任務的執行者，此即是事務官。
三、 公共行政的範疇包括組織、管理、過程及活動：政府機關執行的公共事務範圍甚廣，從搖籃到墳墓（from cradle to grave）無所不包，出生須向戶政機關登記，學校就讀須經教育機關的核准、結婚要辦理結婚登記，喪葬事宜也需經社會機關核准與處理。為使上述施政項目能順利完成，公務員必須發揮下列公共行政功能：一類是行政核心功能：指行政組織、人事行政、財務行政、行政決策；二類是行政運作：如何透過行政領導、激勵、溝通、績效管理、數位治理，使上述行政核心功能發揮應有的作用。
四、 公務員執行公務須秉持公共精神：公共行政與企業管理的最大差異是公共性（publicness），公務員基於公眾的信任，執行公共事務，透過公共政策的規劃與執行對社會價值與資源進行權威性分配。公務員執行權威性的分配活動時必須追求公共價值、實踐公共目標及落實公共利益。基此，公務員須服膺憲政體制，力行民主行政，秉持行政中立，懷抱行政倫理以實現公共性，這是企業組織所不具備的特質。
五、 政府必須建立保障公務員福利的完備法制：執行公務是非常繁雜的工作，必須要有一群具備公共精神，不向政治低頭、任勞任怨的公務員。為使執行公務能長期穩定進行，政府應建立完備的公務員福利保障體系，內容包括人力規劃、進用、訓練、考核、待遇、福利、任免、考績、級俸、陞遷、褒獎等，以及銓敘、保險、退休、撫卹、退撫基金、儲金、激勵與公務員協會等制度。

貳、公共行政的途徑

羅森布魯姆和克拉夫丘克（Rosenbloom & Kravchuk, 2002） 指出公共行政的概念可以從三種觀點：政治、法制、管理加以認識，後來又有學者加上職業觀點（Shafritz, Russell, Borick and Hyde, 2017: 23），茲綜合四項要點扼要說明如下：

一、公共行政的政治途徑
公共行政不能脫離民主政治，若說民主政治是民意政治、政黨政治與責任政治，則公共行政皆須符合民主政治的基本價值，故公共行政必須瞭解政黨、選舉、民意代表、民意走向等政治因素。以美國羅斯福總統推行的新政（New Deal, 1933-1938）與二次世界大戰（1941-1945）的經驗而言，行政不可能脫離政治，行政乃是政治過程的一部分。基此，公共行政管理者不可能只重視效率、效果等管理觀點，也不能死守行政法規不知變通，而必須重視行政機關是否具代表性（representation）？是否能夠充分回應利害關係人的需求？是否具備實現責任政治所需的課責性（accountability）？

在政治觀點下的公共行政，人民對於公共行政的參與和監督非常重要，故須建立民眾參與和透明政府，而非僅強調績效管理、依法行政等技術面與法規面。既然公共行政是開放透明的，則公共行政的組織結構就必須充分反映社會多元意見，自然形成組織的多元主義。換言之，人民可依其不同利益組成多樣化的參與團體，透明開放的民主政府，不宜自我設限，行政組織亦不能官僚化。

二、公共行政的法制途徑
依法行政是公共行政的根本法則，誠如前述，公共行政必須遵守的法制包括：
憲法：國家最高位階的法律。
法律：與人民權益相關之事項須以法律定之，法律須經立法機關三讀審議通過，方得成立。
命令：在法律授權下，由政府主管機關首長依法制定。
除了上述相關法制的遵守之外，法制觀點下的公共行政，行政機關制定與執行公共事務必須恪遵程序正義（procedural justice），意指行政機關執行上述三大法制類型時必須遵守程序正當性（procedural due process），避免侵害人民權益，以實現公平正義的公共精神等。
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第一節　公共行政的意義與途徑

壹、公共行政的意義

公共行政學（public administration），簡稱為行政學，是指公務員依據國家法律與政府機關首長所頒布的行政命令，並遵從其政策指示，秉持公共精神，忠實履行其職責所涉及的組織、管理、過程與活動的總體運作（Milakovich & Gordon, 2007）。茲扼要解析其概念如下：

一、 公務員執行公務須依國家法律及行政命令：公務員執行公務必須遵從國家法律及行政命令，違背者該行政行為即視為無效，故常云：「依法行政」。上述法律皆為與人民權利義務密切相關的規範，故須經立法機關的審議通...

民國113 年，考試院一紙決議，將專業科目的考科數量「合理化」。有人說這是簡化，有人視為改革，我卻只能苦笑。在這場考科調整中，《行政學》堂而皇之地成為最大贏家，而《公共管理》卻被掃地出門，成為無聲的犧牲者。諷刺的是，這些年來國考的行政學試題，竟有一半以上內容為《公共管理》所涵蓋。隨著時代變遷，當代《行政學》的內涵早已無法擺脫《公共管理》的影響，兩者如影隨形。然而，這場變革彷彿用手術刀硬生生剖開了一對連體嬰，卻未曾深思這樣的手術，能否為公務員真正帶來更完整、新穎的教材內涵？

身為長年耕耘公共行政領域的教師，我無法視若無睹。因此，我選擇不抱怨制度之荒謬，而是回到教學的初衷。於是，這本書誕生了。它以考選部最新頒布的大綱為架構，輔以歷屆試題，並結合當前臺灣公共行政所面對的重大議題─從職場霸凌與性騷擾，到數位治理與人工智慧的挑戰。我試圖重塑一部《行政學新論》，讓它不僅是考生的備考工具，更是一座橋樑，協助公民理解現代政府治理的全貌。

我常告訴學生，準備國考沒有神秘法門，不要走捷徑，也不要猜題。選擇一本值得信賴的書，從頭到尾認真讀完，打下扎實的根基，就是你最大的勝算。國考拼的不是運氣，而是你對公共事務的理解與堅持。不要追逐空泛的「必考題」，也不要用艱澀難解的考題來證明你的聰明才智。國考不是鬥智的競技場，而是思考力與文筆力的實戰舞台。

然而，現行的命題制度似乎忘記了公共服務的本質。普考全面採選擇題，高考也有一半為選擇題。眾所皆知，選擇題只能訓練記憶力，不能鍛鍊思辨能力。更令人困惑的是，命題方式往往採「題海戰術」，範圍涵蓋公共管理、行政法、地方政府乃至公共政策，而高普考在命題難度上幾無區別，最終導致測驗既缺乏信度，也缺乏效度。我想問：這樣的選才機制，如何培養出思辨清晰、表達精準的公務員？這不只是制度的盲點，更是對未來公共治理品質的漠視。

寫這本書的過程，也是一段與身體搏鬥的旅程。作了頸椎手術後，右側肢體不再靈活，連打字也變得困難。一度想要放棄，是微軟的語音輸入技術，讓我重新找回書寫的可能。科技，有時讓人淪為數據的奴隸，但有時，也像一條救命的繩索，把人從深淵拉回光亮。

教書，是我一生的志業。曾獲頒臺灣公共行政與公共事務系所聯合會的「傑出終身貢獻獎」，那不只是榮譽，更是我對教育信仰的回應。寫教科書，從不是為了版稅，而是為了那些我看不見卻願意肯定本書的讀者。只要有一位讀者因這本書而有所收穫和成長，這份勞苦就是值得的。

在這段艱難而充實的寫作旅程中，特別感謝我的家人，在我健康尚未完全復原的日子裡，始終給予我無微不至的照顧。內人更是我最堅強的後盾，從不讓我動手做家事，總是叮嚀我：「你安心寫書，其餘交給我。」正是這份默默的體諒與支持，讓我得以全心投入，完成這本書的每一個字、每一頁。

在此，謹將這份感謝獻給我的家人，獻給那位始終站在我身後、守護我夢想的伴侶。

未來的寫作之路或許更難走，尤其當我已邁入古稀之年，但正因如此，更需要持續耕耘。我希望讀這本書，不僅是為了應試，更是為了回應那份「想成為更好公務員」的初衷。如果這本書能照亮你前行的一段路，那就是我最大的欣慰。

─謹以此書，獻給每一位堅持國考信念的考生，也獻給過去與未
來一直支持我的讀者。

丘昌泰
2025.8.25

民國113 年，考試院一紙決議，將專業科目的考科數量「合理化」。有人說這是簡化，有人視為改革，我卻只能苦笑。在這場考科調整中，《行政學》堂而皇之地成為最大贏家，而《公共管理》卻被掃地出門，成為無聲的犧牲者。諷刺的是，這些年來國考的行政學試題，竟有一半以上內容為《公共管理》所涵蓋。隨著時代變遷，當代《行政學》的內涵早已無法擺脫《公共管理》的影響，兩者如影隨形。然而，這場變革彷彿用手術刀硬生生剖開了一對連體嬰，卻未曾深思這樣的手術，能否為公務員真正帶來更完整、新穎的教材內涵？

身為長年耕耘公共行政領域...

序言

第一篇　基本概念篇
第一章　公共行政的意涵
第二章　公共行政理論的發展
第三章　行政國與公共組織
第四章　行政革新與政府再造

第二篇　行政組織與功能篇
第五章　行政組織與文化
第六章　人事行政
第七章　財務行政與政府預算
第八章　公共政策與行政決策

第三篇　行政運作與管理篇
第九章　行政領導
第十章　行政激勵
第十一章　行政溝通與政府公關
第十二章　行政績效與策略規劃
第十三章　數位治理

第四篇　民主行政與行政良知
第十四章　民主行政
第十五章　行政倫理
第十六章　行政課責
第十七章　行政中立

參考書目

序言

第一篇　基本概念篇
第一章　公共行政的意涵
第二章　公共行政理論的發展
第三章　行政國與公共組織
第四章　行政革新與政府再造

第二篇　行政組織與功能篇
第五章　行政組織與文化
第六章　人事行政
第七章　財務行政與政府預算
第八章　公共政策與行政決策

第三篇　行政運作與管理篇
第九章　行政領導
第十章　行政激勵
第十一章　行政溝通與政府公關
第十二章　行政績效與策略規劃
第十三章　數位治理

第四篇　民主行政與行政良知
第十四章　民主行政
第十五章　行政倫理
第十六章　行政課責
第十七...