民主治理：公共行政與民主政治的制度性調和

三版序

想讓民主有品質地存活下去，我們需要更重視治理的知能
距離本書首次出版（2009）已經超過十年，應出版社要求發行第三版的當下，我發現十年間本書的內容變化不大，但外在世界的面貌卻已有很大的不同。最主要就是以美國為首民主國家，近年所掀起的反建制（anti-establishment）民粹風潮，對民主政體帶來不穩定的影響。然而，外在世界這些年來的變化，反而更能證明民主如想在人類文明中有品質地存活下來，從公共行政學門出發的民主治理相關知能，而不是政黨選舉下誰能預言那位會當選總統的科學能力，應該是意圖良善治理國家的有識之士，要轉頭仔細斟酌並且學習的。本書經過十年的錘鍊，可以證明從象牙塔內傳出的微聲，是有意義的。
美國式民主的盤整與重生？
2016年川普上台後，哈佛大學著名的國家競爭力專家Michael Porter與他的幾位同事，發表了一篇名為「懸而未決的問題與一個分裂國家」（Problem Unsolved and A Nation Divided）的報告，雖然Porter本身經營的公司破產了，但是這一波美國知識分子（比方說，Francis Fukuyama）對本國民主的反思，是有越來越烈的趨勢。試舉一些美國學界對其民主運作的研究，即可知道民主政治已經進入一個重要的知識盤整期。
首先，Christopher Achen與Larry Bartels的2016年專書“Democracy for Realists: Why Elections Do Not Produce Responsive Government”，基本上挑戰人民主權這個因為民眾投票而產生回應性價值的羅曼蒂克想法，Bartels是我博一時的統計學老師，他們用大量的資料告訴大家，民主政治理論的基礎不是「人民統治」，因為人民不會也無法經過選票來指揮公共政策的方向，而真正在推動民主進程的力量是「政黨競爭」與「社會認同」，這兩項可能造成對民主政治運作傷害的主導力量，卻一直無法得到大眾應給予的關注。
第二，一直致力研究民主政治資訊（專業）不對稱的University of Michigan政治學者Arthur Lupia於2015年出版的一本名為“Uninformed: Why People Seem to Know So Little about Politics and What We Can Do about It”，他認為「選民無知」是一個事實，政治資訊提供者要如何提供簡單事實（Fact）提升其認知能力才是民主運作的重點；因此，真正該教育的不是民眾，而是提供資訊的人（educator）；當然，本書的書評都提到Arthur所指的「教育者」（educator）通常是有選票意圖的政治入物，而重大的公共政策往往牽涉預測未來，未來會是什麼可能連專家都不確定！（英國脫歐會如何？誰知道？）
第三，兩位實證政治學者Gary J. Miller（WUSL）與Andrew B. Whitford （UGA）發表的2016年書Above Politics: Bureaucratic Discretion and Credible Commitment，認為民主國家的政府如要追求穩定的經濟發展，必須要讓文官與不穩定的政治「絕緣」（be insulated），但是，要如何讓文官一方面自主，但又能夠受控制，制度設計有二：一是與文官簽訂長期契約（但嚷著要打倒永業制的人不在少數），另一是在文官體系建構專業、中立，以及自我效率追求的組織文化。當然，不論是美國還是台灣，掌權的政黨通常只想掌控官僚為己所用，推動官僚體系政務化不遺餘力，但卻不會思考太多到國家系統性的專業需求，要如何長遠保存的制度性基礎建設的相關問題。
治理品質與選舉政治的不相容性？
回到Porter的報告，其主旨在闡明知識菁英喜歡將「（有缺陷的）民主本身當作所有公共問題答案」的想法，基本上是需要重新思考的。但是，將民主當作萬靈丹，的確可以簡化選民對國家所面臨問題的解決期待，對於選舉時刻圈票是有作用的，如果再加上社群網路讓民眾自己給自己洗腦，國家真正面臨的問題，當然不會出現好的解決方案；或許，文青愛笑海濤法師的「鴕鳥心態」，難處理的事（wicked problem）都是「假的」，但是，看看台灣的政治環境，魯迅的精神勝利法則是否已成為主流氛圍？政治人物對人民說的並不是「這事該如何做」，而是類似教宗手諭的「請相信XX」？民主選舉對公共治理的無能為力，可以藉由Porter報告中的一段話，讓大家看見其部分的面貌：
「2016年的美國總統大選對美國經濟的未來並沒有提出什麼願景上的協助......反而，候選人常常製造出更多的迷惑，要不是只提出在某些政策領域微不足道且不完整的細微步驟，就是鼓動簡單、幾乎是卡通化的口號，而完全沒有看見行動的計畫。」（“The 2016 presidential race has done little to improve the discourse and shed light on the future steps we need to embrace,... Instead, too often, the candidates create greater confusion and propose small, partial steps on some policy areas, or espouse simple, almost-cartoonish slogans without a real plan of action.” p. 40）
當然，民主與治理兩者之間，目前似乎走在一個衝突而非協力的方向上，更重要的，中國以其非民主選舉導向的威權政體，在經濟與國際政治上看起來反而遊刃有餘，這個「比較優勢」激起西方國家有識之士內外夾擊的憂慮，這也是2018年開始中美貿易戰的導火線之一。我不是國際關係的專家，回到國家治理的問題，2016年Taylor and Francis 特別針對中國國家治理所發行的國際期刊Journal of Chinese Governance，顯示治理理論的學術圈，對於政府運作的討論，已經開始將治理與民主這兩個概念作理性的區隔，並且將中國當作一個不同於民主的政府運作模式進行研究，跳脫傳統中國研究只對有效領導的情報蒐集有興趣，也離開了以民主作為單一價值標準，並將該標準當作學術研究前提的錯誤，而能真正進入政府功能性概念的比較研究。
然而，本書自2009年出版以來，個人就一直想將標題的最後一個詞「調和」（reconciliation），好好地展開來研究研究；因為，推動公共事務最難的地方不是政治人物愛選票，那是制度誘因，沒有也不行；但是，過去十年台灣社會政策爭議的情勢（比方說，同婚議題），問題是握有選票的民眾，他們彼此之間價值觀（value）的根本性差異，反而是最難進行政策調和的民主痛點；當然，調和那最難調和的多元價值或許就是民主治理研究與實務最重要的目標，正因為民主政治一方面要維繫多元包容的價值體系，另一方面又必須展現公權力運作的秩序與效能，而產生許許多多不易調和的公共政策與行政管理問題，我們更當想方設法進行新制度的設計、實驗與改革，讓Dwight Waldo口中「人們對民主的渴望以及對權威的需求」，可以在現實世界裡得以被調和且一同落實。

非民主國家的治理績效算不算績效？
事實上，Woodrow Wilson早在他1887年的名著The Study of Public Administration當中，就用「殺人犯與菜刀」的比喻，討論公共行政專業獨立於政治以外的價值，因為，治理的現實不只存在民主國家，也存在非民主國家；因為，從人類政治發展史來看，早在民主成為主流政府形態之前，治理的問題及其解決方案就已然存在了；因此，民主這個概念是否應該成為治理的前提，除了要跳脫台灣政治現實的論述需要之外，我們還要能夠從理論上承認，相對於國家主權，公共行政有其獨立功能性的一面，它有時必須超越政治。然而，台灣與大陸到底有甚麼不一樣？我們除了民主人權可以完勝以外，台灣有意願與大陸進行治理品質的競賽嗎？比方說，從「執法」的角度來審視，總不能說大陸執行力較強是因為不民主，因此台灣政府執行力耗弱是優良的治理品質吧？Wilson曾經這樣說：
「如果我看見一個殺人犯善於磨刀，我可以借助他磨刀的技能，但卻不用學習他用刀殺人的意圖；因此，如果我看見一個君主能將公共官僚體制監管得宜，我可以從他學習管理的方法，但卻不用同時改變我們的共和政體於一絲一毫。」（If I see a murderous fellow sharpening a knife cleverly, I can borrow his way of sharpening the knife without borrowing his probable intention to commit murder with it; and so, if I see a monarchist dyed in the wool managing a public bureau well, I can learn his business methods without changing one of my republican spots. p. 220）
因此，台灣眼前需要充實民主治理知能的思想關卡，在於檯面上的有識之士對於「政治上的民主╱非民主之辨，可否影響國家治理的品質？」這個關鍵問題的看法，如果在民主進步論者的腦中，老早就有答案了，民主是獨一的真神，權力追求者的聖杯，其他行政治理都是雕蟲小技，沒有什麼好研究的；但是除非我們可以證明，World Bank的六項Good Governance指標的第一項「Voice and Accountability」是其他五項指標的「母指標」，不然，非民主國家的治理創新，沒有理由應該被忽略。有趣的是，2019年7月間，中國大陸的指標期刊收錄系統CSSCI，首次將台灣數十種社會科學期刊納入，其中政治學門只有政大公行系的《公共行政學報》被納入，引起台灣政治學門嘩然，但對熟悉兩岸公共管理交流的人士來說，對岸搞治理不搞民主的政治選擇，早就存在。
更重要的，近來網際網路的發達，因為金素梅、黃國昌與呱吉的帶動，將議會質詢的影片剪接成一齣齣嚴肅版的「伯恩夜夜秀」，議員咄咄逼人配上官員啞口無言的影像不斷被放大，本來就帶著點秀場成分的質詢，因著Web 2.0的發達，使用者不需再看傳統媒體的臉色，自己小編製播的政治「豬哥亮訪問秀」可以天天上架，結果就是議員除了有傳統議場這個實境的戰地之外，網路空戰也是打得令行政官員毫無招架之力；因此，行政首長一聲令下，機關部會不但對假新聞的回應列為首要政務，部會大員上網直播與網民交心，不但唱起了卡拉OK、抱著充填寵物與年輕網友談理想、更選擇去找滿嘴髒話的網紅一起「討論」國家大事；雖不敢說這是民主的逆流，民粹本身並無原罪，但政治上只想民粹，並不斷打壓政府官員長期專業思考的時間與意願，那民主就有可能會衰敗（decay）。

結語

最後，想像民主治理實務發展的下一個十年，我們沒有過度樂觀或悲觀的權利，然而，陽光底下沒有新鮮事，今天民主運作雖有Web 2.0這個新的元素，但許多治理原則上的衝突與爭議，早就存在這個世界上了，就看大家想不想去重視它而已。讓我們回到1887年Woodrow Wilson那篇The Study of Public Administration的重要講章，裡面早就談到目前美國及世界其他民主國家所面對到至高無上的人民主權，是否會自我毀滅它的問題。他在一百多年前就這樣說：

「(國家運作)需要防備什麼東西的破壞呢？我想，主要就是人民主權！在民主體制中比起君主政體，公共行政的組織運作是更困難的。我們過去最驕傲之民主成就，剛巧就是讓我們國家治理受虧欠的地方，我們將民意放上了主權王座，但是，就是這個王掌權之後，我們對於任何自稱可以快速引導民眾理解行政專業或是政府功能平衡的作法，無法抱著任何希望！因此，(民主治理的)真正實況是，我們盡力落實人民主權的本身，卻讓人民主權的治理工作益加困難。」（What, then, is there to prevent? Well, principally, popular sovereignty. It is harder for democracy to organize administration than for monarchy. The very completeness of our most cherished political successes in the past embarrassed us. We have enthroned public opinion; and it is forbidden us to hope during its reign for any quick schooling of the sovereign in executive expertness or in the conditions of perfect functional balance in government. The vary fact that we have realized popular rule in its fullness has made the task of organizing that rule just so much the more difficult. p. 207）

弔詭的是，本書雖然提出不少的解決方案的想像，但民主政治與治理專業不調和的本身，似乎是人類選擇民主政治之後，一種命定的基因缺陷，端看我們願不願意承認而已；在過去，民主模範生美國民主運作雖有問題，但其強國態勢，還讓美國向世界輸出民主至上論的聽眾熱情不減；直至2016年美國人用選票將爭議性的川普總統送上總統寶座之後，我們才開始體會到Woodrow Wilson所說，人民主權可能對國家治理所造成的潛在傷害。就在這個當下，民主至上論者需要停下腳步來學習民主治理所揭櫫的調和性改革大計，不敢說Woodrow Wilson在一百多年前所掀起的公共行政專業革命，是一種匡正民主基因缺陷的先知性作為，因為，聖經中的先知從來都只有被逼迫的份，但是，在希望薄弱的世代裡，繼續為民主可能的公共行政救贖途徑而發聲，甚至不用管願意聽的人是多是少，真的是一種奇蹟。
本書能夠順利進入第三版，首先要感謝五南圖書的劉靜芬副總編輯，沒有她的催促，在我滿出來的行程中要完成這事是不可能的；另外，學界與實務界不特定的人士對本書的支持與回饋，也是本書能夠續刷一版的重要原因；接著，家人尤其是老婆無怨無悔地做後勤支援，讓我可以無後顧之憂地探索學術風華，除了感謝之外我還承諾會繼續努力到退休那一天。最後，聖經中著書的「著」字，與上帝創造天地的「創造」一詞是同一個字根，因此，我相信當一本書出版的那一麼樣的影響力，全都是掌握在祂的手中，這樣，本書接下來的十年，就懇請擁有起初創造力的上帝，親自開啟它應該被開啟的影響力，並且讓讀過它的閱聽人，都能得到他或她應有的學習與啟發，不多也不少，阿門。


陳敦源 筆
2019.7.24
於指南山下新光路上的蝸居書房

三版序

想讓民主有品質地存活下去，我們需要更重視治理的知能
距離本書首次出版（2009）已經超過十年，應出版社要求發行第三版的當下，我發現十年間本書的內容變化不大，但外在世界的面貌卻已有很大的不同。最主要就是以美國為首民主國家，近年所掀起的反建制（anti-establishment）民粹風潮，對民主政體帶來不穩定的影響。然而，外在世界這些年來的變化，反而更能證明民主如想在人類文明中有品質地存活下來，從公共行政學門出發的民主治理相關知能，而不是政黨選舉下誰能預言那位會當選總統的科學能力，應該是意圖良善治理國家的有識...

第一章　前言：公共行政的價值調和
第一篇　民主治理的政治經濟學
　　第二章　民主治理的本質與挑戰
　　第三章　政治與行政的分合
　　第四章　當代政治經濟學
　　第五章　經濟學帝國主義？
第二篇　回應
　　第六章　民意與公共管理
　　第七章　顧客導向的誘因結構
　　第八章　誰來參與公共事務？
第三篇　責任
　　第九章　中立性與官僚責任
　　第十章　民主治理的知識困境
　　第十一章　政治是一種專業嗎？
第四篇　課責
　　第十二章　課責與公開透明
　　第十三章　績效管理的資訊問題
　　第十四章　考績是怎麼打的？
　　第十五章　結論：課責、資訊、與制度選擇

第一章　前言：公共行政的價值調和
第一篇　民主治理的政治經濟學
　　第二章　民主治理的本質與挑戰
　　第三章　政治與行政的分合
　　第四章　當代政治經濟學
　　第五章　經濟學帝國主義？
第二篇　回應
　　第六章　民意與公共管理
　　第七章　顧客導向的誘因結構
　　第八章　誰來參與公共事務？
第三篇　責任
　　第九章　中立性與官僚責任
　　第十章　民主治理的知識困境
　　第十一章　政治是一種專業嗎？
第四篇　課責
　　第十二章　課責與公開透明
　　第十三章　績效管理的資訊問題
　　第十四章　考績是...