半總統制在臺灣：總統權力新視角

吳玉山院士推薦序

陳宏銘教授為國內研究半總統制之著名政治學者，他對於我國半總統制的運作實況及其理論意義經常發表深入的分析，學界頗受其惠。此次出版《半總統制在臺灣：總統權力新視角》一書，將焦點集中於半總統制憲政體制的關鍵行為者──總統，並揉合半總統制與美國「總統學」的理論文獻，獨出心裁，構做分析框架，緊扣臺灣憲政運作的實務，特別令人欣喜期待。

總體而言，本書有四項特色：掌握半總統制運作的關鍵變項、連結總統研究的理論文獻、開發臺灣的總統研究領域，以及將臺灣個案與比較研究相互闡明。半總統制是一種具有議會制與總統制雙重特色的憲政體制，基本上是以議會制為底（所以內閣要對民選的國會負責），再加上直選總統的設計（所以總統直接獲得全民的授權）。究竟這兩項議會制和總統制的核心制度安排要如何調和，便成為半總統制運作最核心的議題。在這兩者之中，責任內閣的設計相當清楚而明確：總理要率領內閣對國會負責，並在國會表達不信任時去職；但是總統直選究竟會帶來多少的總統權限，卻可以有很大的伸縮空間。因此總統的權力和角色便成為整個半總統制憲政體制運作的關鍵：如果總統僅擁有少量的權力，或自居於虛位元首的角色，則這個系統會運作得像議會制；如果總統掌握大權，或自居於國政的樞紐，則這個系統會運作得像總統制。當然在這兩種運作模式之間，也可能出現居中的類型。本書以總統作為研究的焦點，是抓住了半總統制關鍵變項，掌握了此種憲政體制的運作核心。

在半總統制的文獻當中，自然有許多是討論總統的權力和所產生的影響，但是大多沒有和「總統研究」（presidential studies）的文獻對話。很顯然的，總統研究是總統制國家憲政體制研究的強項，並且以美國為典型的案例，而美國最初的制度設計，就是要和歐洲的議會制相區別。基本上，美國所強調的是行政與立法間的權力制衡，而不是行政對立法負責，而後者正是議會制與半總統制的核心特徵。此種制度的扞格導致研究和文獻的隔絕，因此雖然總統是半總統制中的核心行為者，卻鮮有人援引總統研究的理論和成果來關照半總統制，這不能不說是一個研究的缺憾。本書正視總統研究對理解半總統制的重要性，恰好填補了此一空缺。

除了抓緊了總統此一半總統制運作的核心變項，並且和總統研究進行理論對話之外，本書更開啟了臺灣總統研究的一扇大門。原來臺灣由於實行民主的時間較短，能夠積累的憲政實踐資料有限，因此雖然總統的權力很大，是政治體制中的主要行為者，但是針對總統所進行的研究卻是鳳毛麟爪，甚至遠不如對於國會所進行的研究。瞭解歷任民選總統是如何在半總統制的框架中運作其權力，對於臺灣而言，不僅具有學術上的重大意義，更是一個在實務上不可不深究的議題。就這一點而言，本書也是一個開路先鋒。

不過，本書並不僅限於臺灣的個案研究，而是讓個案和比較研究相互豐富、相互闡明。因此作者的策略經常是從一個理論的關懷進入多國的比較，然後深化到臺灣的案例，也有將比較性與理論性的篇章與個案分析並列，如此出入於一般與特殊、理論與實例、各國與台灣之間，游刃有餘，相互對比闡明，展現了作者細膩的分析能力和宏觀的理論眼光。此種多視角的研究策略，顯然比執著於特定角度的分析更為靈活、也更為有效。

就具體的內容而言，本書分為三個部分，分別指向總統在決策、立法，和政黨方面的角色，而構成了本書的主要內容。這三個面向可以透過一個整體的分析框架來理解。我們強調總統的權力大小和權力如何行使是半總統制的核心變項，決定了半總統制的運作模式。然而，總統的權力究竟要如何測量呢？具體地來看，關鍵議題是總統如何控制國家機器（政府），而這又可以分為「直接控制」與「間接控制」的兩個途徑。直接控制是指總統能否號令閣揆（總理、行政院長），從而掌控行政；間接控制則是總統能否透過黨政關係影響國會，從而掌控立法，並以此控制國政。總統的權力，便是直接控制與間接控制的總和。權力大的總統同時擁有對政府的高度直接（行政）和間接（立法）控制，權力小的總統無論直接或間接控制都很有限。當然，總統權力也可能居於其中，或是隨國會的組成（總統黨是否居於多數，或在執政聯盟中是否居於優勢）而定。本書在討論總統的政策權力（第一篇）時，就是在處理總統對於政府的直接控制（控制行政權），而在討論總統的立法推動和總統與政黨組織間關係的時候，就是在處理總統的間接控制（控制立法權）。既然在半總統制下運作的總統必須仰賴直接控制和間接控制，那麼探究總統在政策權力、立法推動，和與政黨組織間的關係毋寧就是必然的。

作者的研究發現是非常獨特的。在第一篇的討論當中，區別了由憲法的明文規定和由實際運作所構建的兩套半總統制分類系統，前者就是Mathew Shugart & John Carey所界定的「總理總統制vs.總統議會制」，後者則是承襲並修改了Robert Elgie和吳玉山所發展出的運作類型，並分為「總統優勢」、「總理優勢」和「總統與總理平衡」等三類。作者發現第二種分類系統（特別著重總統對總理和內閣的任命實踐）比第一種更能夠與「總統的憲法決策權」、「總統有決策機構」，與「總統主持內閣會議」等相關聯，這就顯示了行為比法規更能夠指示半總統制的運作模式。

不論從憲法法規或是憲政實踐來看，臺灣都是屬於總統權大的「總統議會制」或「總統優勢制」，可是那都是因為總統對於行政院長的人事權（任命與罷黜）。由於總統將閣揆視為下屬，因此必然試圖掌握行政大權，但是又由於我國憲法未賦予總統參與內閣會議（行政院會議）的權力，也沒有專屬於其下的正式決策機制，因此總統對於各部無法親身指揮，必須通過閣揆，使其意志難以貫徹，這就催生出許多的體制外的非正式機制，也容易造成總統和閣揆之間的爭執。這層困局，作者稱為「人事直接掌控」和「政策間接委託」之間的矛盾，的確是我國憲政體制中一個明顯的現象。

在第二篇的討論當中，分析的焦點轉移到總統和立法之間的關係，也就是總統對於政府的間接控制。作者在此對於陳水扁、馬英九，與蔡英文等三位總統如何試圖影響立法進行了分析，這是頗具有創新性的研究。其中對馬英九時期的立法推動，除了討論推動模式之外，還試圖瞭解推動效果，而對於另外兩位總統的立法推動，則主要著眼於總統如何推動立法。由於立法是由國會議員來完成，所以總統推動立法的工作主要的對象就是國會議員，特別是本黨的國會議員。那麼總統究竟如何影響本黨議員，來推進其立法的議程呢？我們可以從「總統是否擁有間接控制」的分析框架來看。這裡有兩個變項特別重要，一是「總統是否能控制本黨」，一是「總統黨是否能夠掌握國會」。這兩個變項可以用來衡量總統是否能掌控國會，從而間接地控制政府。如果加以運作化，則這兩個變項就成為「總統是否兼任黨主席」，和「府會是否一致」。照理說，一位兼任黨主席、又掌握國會多數席次的總統，在面對國會、推動立法的時候，是會和一位不兼任黨主席、又無法掌握國會多數的總統處於不同地位的。不過由於在三個時期（陳水扁、馬英九、蔡英文）當中，府會關係都沒有變動（陳水扁始終處於府會不一致、馬英九始終處於府會一致，而蔡英文在其第一任也始終處於府會一致），所以無法在針對各時期的分析中，看出府會是否一致（即總統黨是不是能夠控制國會）對於總統推動立法所產生的影響。但是總統是否兼任黨主席，則的確是一個變項，並且無論在陳水扁或是馬英九的任內，都可以發現，如果總統具有黨主席的身分，便可更有力地陳述其對於法案的立場，並爭取同黨議員的支持。

在第二篇當中，透過各章的分析，可能最有意義的發現是總統對於黨政平臺（也就是非正式的協調機制）的重視。一如總統在試圖掌握行政權力時所發現的一樣，憲法並沒有賦予總統影響國會和立法的便利工具，所以總統就必須以非正式的體制外機構來施展影響力。我國憲法沒有給總統提案權，總統和立院領袖之間也缺乏正式的溝通管道，因此「九人小組」（陳水扁時期）、「五人小組」（馬英九時期）、「執政決策協調會議」等黨政平臺就應運而生，除了協調行政、也協調立法。透過本書的分析，我們發現馬英九總統透過黨政平臺所表達的立法偏好度最高，而蔡英文總統也在類似的黨政平臺中表現最多次的強烈指示態度。可以想見，當總統不兼任黨主席的時候，黨政平臺的重要性將更為提升，而無論是在指導行政、或是推動立法上均是如此。

在第三篇當中，作者探討論我國兩大政黨和總統之間的關係，這也是落在「總統對於政府的間接控制」向度上。作者發現「總統兼任黨主席」是一共同的趨勢，並且被規定在黨章當中（先是民進黨、繼而是國民黨）。造成此一現象的原因，當然就是協調黨政的必要性。因而總統兼任黨主席乃成為常態，只有在特殊情況之下（例如選舉敗選而黨主席必須負責）才會間斷，兩黨均是如此。作者在此更把總統兼任黨主席和「政黨總統化」（presidentialization of political parties）的國際趨勢連繫起來，使得臺灣的現象得以放到更大的框架中來理解，並從而揭示了可能的深層根源。透過大數目的比較研究，作者發現總統兼任黨主席是總統為主的半總統制政體中（這包括法律上的總統議會制和實際運作上的總統優越制）所普遍發生的現象。而其原因可能是實權總統必須要有施展權力的機制。

本書利用憲政體制的討論，揭示了許多政治現象的根源。由於總統的閣揆任命權影響重大（這是1997年第四次修憲、建立半總統制時所給予總統的權限），因此中華民國無可避免地走向了以總統為主導的半總統制（無論從法律或從實務上來看皆是如此），但又因為憲法中並沒有給予總統便利的權力機構，所以總統必然會尋找或創設施展影響力的機制。這包括兩個面向：政黨和非正式的黨政協調機制。為了掌握政黨，所以總統無論屬於哪個黨、府會是否一致、個性如何不同，都會要爭取兼任黨主席，並以黨紀來約束從政黨員（主要是國會議員），從而影響其立法行為。另一方面，非正式的黨政協調機制則無論總統是否為黨主席都具有其重要性，蓋這是總統直接和行政與立法領袖溝通並施展其影響力的最重要渠道，因此無論處於何種情境之下，均為各總統所樂於設置與維持的。總體而言，本書指出了制度外權力渠道的發達，是制度內的壓力所造成的。至於面對此種情況，究竟是應該賦予總統正式的施展權力機制，還是應該剝奪其對於閣揆的單獨人事任命權，則是要看我們是站在效率、或是制衡的憲政價值角度，難以一概而論。作者在結論中將此一關鍵點出，可說是直指核心。當然，若認為現制無論如何令人不滿意，其實也是一種效率和制衡之間的妥協，而任何移動都會影響此一均衡，則也是一種看法。總體而言，本書探求了臺灣半總統制深層的壓力根源，解釋了重大的憲政現象，並揭示了如何可以改進的憲政考量，真是豐富而深入，可說是為我國半總統制研究開啟了新頁，值得為學界同仁大力推薦。

中央研究院院士

吳玉山

108年9月7日

識於南港

吳玉山院士推薦序

陳宏銘教授為國內研究半總統制之著名政治學者，他對於我國半總統制的運作實況及其理論意義經常發表深入的分析，學界頗受其惠。此次出版《半總統制在臺灣：總統權力新視角》一書，將焦點集中於半總統制憲政體制的關鍵行為者──總統，並揉合半總統制與美國「總統學」的理論文獻，獨出心裁，構做分析框架，緊扣臺灣憲政運作的實務，特別令人欣喜期待。

總體而言，本書有四項特色：掌握半總統制運作的關鍵變項、連結總統研究的理論文獻、開發臺灣的總統研究領域，以及將臺灣個案與比較研究相互闡明。半總統制是一種具有議...

一個世紀前的1919年，在內閣制與總統制這兩種主要的憲政體制外，因為芬蘭和德國威瑪共和幾乎在同一時間的憲政嘗試，出現了後來被法國憲政學Duverger稱之為半總統制的政府體制類型。中華民國當前的憲政體制即為政治學界廣泛歸類為半總統制，國人則習慣稱之為「雙首長制」。實際上在全球政治學界，半總統制已是被普遍公認為當代最主要的、也是最廣為採用的政府類型之一，其在研究上的價值，到了本世紀也取得了難以撼動的學術認可。今年恰逢半總統制施行滿100年，我國則於1997年修憲後實施此種制度，迄今運作逾20年。其間，雖然臺灣學術界對半總統制的相關研究甚多，但至目前為止，尚未發展出類似美國總統研究（presidency studies或presidential studies）的傳統。

在有關美國政治的研究中，有一個領域是特別聚焦在總統職位和其權力，其研究面向諸多，既包括傳統的制度途徑研究，也涵蓋行為科學的實證取向，或可統稱之為「總統學」。此處所謂的總統學，並不是在探討如何成為一位成功的或好的總統，而是在研究總統職位的權力性質和其運作與領導型態。我國雖非總統制，但人民選出的實權總統位居國家最高權力之中樞，在憲政實務上，其角色的重要性並不亞於總統制下的總統。因此，美國總統學所累積的研究智慧，對於探討我國總統的權力和運作也應有啟發作用。筆者於多年前開始思考和蘊釀，嘗試對我國半總統制進行新的議題與研究取向，經過幾年的探索，茲將初步的研究心得和成果彙整於本書中呈現，若干想法與美國總統學的關懷亦有相呼應之處。

本書係涵蓋已發表而重新增修內容的相關稿件以及最新的著作，構成系統性的專著（詳見導論說明）。本書的內容和觀點，希望對於從事我國憲政體制的研究者或學習者，以及關心憲政實務運作的讀者，都能夠有參考的價值。

筆者要感謝所任教的中原大學，本於全人教育之理念，提供教師完善的工作環境和資源，讓個人在從事教學與服務工作的同時，也得以在研究上有不斷精進的機會。最後，本書能夠順利出版，要謝謝五南圖書的鼎力支持、副總編輯劉靜芬小姐在出版事宜上給予的諸多協助、編輯林佳瑩小姐的細心校稿，以及文化大學蘇子喬教授在本書規劃上的寶貴意見。在此，也要特別感謝中研院吳玉山院士對筆者在半總統制研究上的鼓勵和對本書出版的支持與推薦，以及東吳大學黃秀端教授在半總統制國會研究上給予的啟發。此外，包括中山大學廖達琪教授、臺灣大學王業立教授、中研院吳重禮研究員（教授）、中正大學蔡榮祥教授、東海大學沈有忠教授、東海大學張峻豪副教授等在內的學者們，於過去一段時間在相關研究上所提供的重要意見，在此一併致謝。本書疏漏不足之處，尚祈讀者指正和提供寶貴的意見。

陳宏銘

一個世紀前的1919年，在內閣制與總統制這兩種主要的憲政體制外，因為芬蘭和德國威瑪共和幾乎在同一時間的憲政嘗試，出現了後來被法國憲政學Duverger稱之為半總統制的政府體制類型。中華民國當前的憲政體制即為政治學界廣泛歸類為半總統制，國人則習慣稱之為「雙首長制」。實際上在全球政治學界，半總統制已是被普遍公認為當代最主要的、也是最廣為採用的政府類型之一，其在研究上的價值，到了本世紀也取得了難以撼動的學術認可。今年恰逢半總統制施行滿100年，我國則於1997年修憲後實施此種制度，迄今運作逾20年。其間，雖然臺灣學術界對半...

推薦序
作者序
導論：以總統為中心的憲政研究取向

第一篇　總統的政策權力
第一章　總統的政策權與決策機制：半總統制的跨國分析
壹、前言
貳、研究對象：21個民主半總統制國家
參、半總統制與總統政策權領域
肆、政策決定權與決策機關：比較各國設計
伍、政策權限、決策機關與半總統制類型
陸、結論：兼論臺灣案例的思考

第二章　 臺灣半總統制下總統決策機制的困境：一個比較視野的研究
壹、前言
貳、文獻探討與理論視角
參、全球視野下半總統制總統決策機制設計
肆、我國憲法下總統決策機制與運作
伍、 我國總統決策機制實務運作：以黨政運作最高層平臺為焦點
陸、結論：總統決策機制的困境與展望


第二篇　總統的立法推動
第三章　 半總統制下總統的法案推動與立法影響力：馬英九總統執政時期的研究
壹、前言
貳、文獻與理論探討
參、研究方法
肆、研究設計
伍、研究發現一：總統對法案的態度表達與推動
陸、研究發現二：總統的立法影響力—法案通過的表現
柒、結論

第四章　 法案推動過程中總統的態度表達：以陳水扁總統執政時期為例
壹、前言
貳、理論與研究設計
參、總統法案推動的政治結構背景
肆、陳總統法案態度表達的實證分析
伍、結論

第五章　 黨政運作機制的建構與總統的法案推動：蔡英文總統執政時期（2016-2019）的探討
壹、前言
貳、黨政平臺與總統決策機制
參、總統的立法推動
肆、結論


第三篇　總統與政黨組織
第六章　 半總統制下總統是否兼任黨主席與其黨政關係型態：比較視野下的馬英九總統任期經驗
壹、前言
貳、文獻探討
參、半總統制總統是否兼任黨魁：比較各國經驗
肆、臺灣半總統制下馬英九總統執政時期經驗
伍、結論

第七章　 黨主席選舉競爭與政黨組織定位：以民主進步黨為例之研究
壹、前言
貳、分析架構
參、民進黨黨主席競爭的變遷與歷史脈絡
肆、黨主席競爭與政黨組織定位
伍、結論

結論：兼談臺灣半總統制的展望

參考文獻

推薦序
作者序
導論：以總統為中心的憲政研究取向

第一篇　總統的政策權力
第一章　總統的政策權與決策機制：半總統制的跨國分析
壹、前言
貳、研究對象：21個民主半總統制國家
參、半總統制與總統政策權領域
肆、政策決定權與決策機關：比較各國設計
伍、政策權限、決策機關與半總統制類型
陸、結論：兼論臺灣案例的思考

第二章　 臺灣半總統制下總統決策機制的困境：一個比較視野的研究
壹、前言
貳、文獻探討與理論視角
參、全球視野下半總統制總統決策機制設計
肆、我國憲法下總統決策機制與運作
伍、...