災害管理：13堂專業的必修課程

名人推薦：葉俊榮（前內政部部長，臺灣大學法律系特聘教授）

李鴻源（前內政部部長，臺灣大學土木工程學系教授）

葉欣誠（前政務委員，師範大學環境教育研究所所長）

陳文龍（內政部消防署署長）

第一章

災害管理內涵與重要觀念

章節摘要

天然災害多是地球運行的正常現象，因此，災害管理重點在於管理人類的行為，以減輕災害衝擊。本章從災害的定義開始討論，探討「災害」從最早被視為「上天的懲罰」到近年開始體認到人類社會活動製造了災害，甚至加劇災害的衝擊程度，進而影響災害管理方式。這樣的轉變，導引出災害管理的兩項內涵以及災害管理的重要觀念。這些內涵與觀念進而延伸出管理人類社會活動與政府面對災害的方法。本章同時介紹了美國目前災害管理的體系與作法，也闡述災害管理作為一門新興學門，未來的發展方向包含了實務與學術合流，自然與社會科學結合，以及國際化的研究，應該以謙卑的態度找出與災害共存的方法，而非「人定勝天」。

1.1 災害的定義

要有效管理災害，需先對「災害」有清楚的定義。「災害」在人類歷史上，最早被視為上天的懲罰（Act of God）之一，例如舊約聖經中耶和華發動十災以警醒埃及人讓猶太人離開、古代中國以為水災係河神發怒，須以年輕女子獻祭等。這樣的想法，不啻是將災害視為人類無法積極因應的現象，更將災害發生歸咎在不可知的領域中，進而放棄或是忽略天然災害成因，也失去了災害管理可能的發展契機。

1960年代，開始有社會學家針對「災害」定義重新思考，將災害定義成「中斷社會活動的事件」（Fritz, 1961）。他們認為災害發生提供了社會改變的契機，重新調整了原有社會結構，促使人類社會轉向另一種可能。隨著冷戰開始，核子戰爭的威脅日益升高，社會學家對於災害的研究，聚焦在防範人為災害（尤其是核子武器攻擊）後的人類行為，災害的定義不斷被重新思索，亦體認到災害係人類活動造成的結果。重新探究各項原本被認為是「天然災害」事件的致災因素，會成為「災害」，其實與人類的活動密不可分。例如，森林火災在近代社會被視為天然災害之一，但詳究森林火災的起源，係為森林自我調控樹木數量的方法之一，藉由閃電等各種引燃方法，將過分密集的樹叢燒毀，留下的餘燼供歷經天擇而存活下來的樹種生存，讓森林中的樹木數量保持恆定，在資源有限的情況下，確保整體生態圈的持續發展。這樣的自然調控過程，因為人類的活動頻繁，將居住範圍延伸到森林周邊，自然影響到人類的生命與財產安全，而被定義成「天然災害」之一。

暌諸人類發展歷史，從最早的兩河流域沖積平原開始，在人類存在於地球前，這些「自然現象」即不斷發生，土石流、地震，甚至颱風與龍捲風等均為地球上自然發生的現象，僅因為人類生存所需，或人類活動範圍的擴張，才讓「現象」成了「災害」。亦即，由於人類過度開發，此類「災害」影響到人類的生存，從而成為需要管理的對象。美國Philips等學者（2012）提出構成「災害」的三大內涵（p.32）：首先，「災害為社會現象之一，除非影響到人類，否則不能稱之為災害」；其次，「必須引致特定團體或個人社會活動的中斷」；再者，「某地區人們受到影響而須對外求援」。此一定義呼應了前述人類以自我為中心來定義災害的思維。

如何管理這些現象，以達到人類永續發展的目標？簡而言之，既然天然災害是長期以來的現象，代表無論人類如何努力，科技進展多麼快速，亦是無法徹底免除天然現象的發生，因此，接受這些現象必定會發生，並進而思索如何與它們共存極為重要。就如中國歷史上鯀以圍堵阻絕的方式無法有效治洪，禹建立渠道以疏導方式讓水與人類發展共存後，始能徹底解決水患。

1.2 災害管理的內涵

前文說明了災害管理的目標不在管理災害本身，因為這些人類眼中的「災害」，其實是自然界中必然發生的「現象」。這些天然現象因人類的活動與行為而產生危害（hazard），導致人群的傷亡。因此災害管理著重在：管理人類的行為，而非天然現象。人類社會活動以及災害應變方式均為需管理的人類行為，以下分別加以探討。

一、人類社會活動

人類活動的範圍擴大，造成了大自然現象發生後，進而影響到人群安危。因此我們在討論災害管理方法時，要思考如何調整人類行為來減緩災害衝擊。舉例來說，規劃圖書館內部空間配置時，應先分析可能發生淹水的地點，進而將易積水的地方規劃成閱覽室或公眾活動空間，如此即便遭遇淹水，亦不易損害館內藏書（Alexander, 2002, p.251）。另一個例子是順應人類行為來規劃災害應變行動。人類避難行為的研究發現，當接收到警報後，人群通常需要一段時間確認訊息來源與可靠性，確認之後，方會開始避難。避難開始後，人們會選擇熟悉的路線逃生，而非距離最近的出口，因此在平常訓練或是演習時，應納入「認識環境」項目，協助居民了解逃生出口與避難器具位置（Tubbs & Meacham, 2007, p.239-241）。

災害管理的終極目標是減緩人員傷亡，因此，另一個重要內涵是：「以人為本」。此精神體現了對人的尊重，所有災害管理的手段應以解決人所面臨的困難為主，而非僅將事做完。具體說來，延續本段管理人類社會活動的想法，災害管理者必須思考災害發生後，如何協助民眾建立面對災害的正向身心狀態；災後必須提供足夠的飲水、衣物及避難處所；重建階段需提供居民心靈輔導與低利貸款服務（例如：美國小型企業管理局（Small Business Administration, SBA）會於災後提供低利貸款供災民申請）；疏散收容災民並非將其趕至同一處所即可，要考量人群的心理狀態，並妥適規劃收容處所空間及隱私設施等（Alexander, 2002, p.149-155）。如美國卡翠納風災期間，災害應變行動為人詬病，原因之一即未妥善規劃災民收容措施。時任阿肯色州州長Mike Huckabee於災後的國會聽證會上說：「所有被疏散的民眾就像清倉大拍賣一般，一箱箱地被搬離現場（They have been treated like boxes, in many cases, warehoused）（The White House, 2006, p.40）。」因此災害管理的重點在處理人，而非處理事，讓災民願意遷移至收容處所，且能安心待下來，才是災害管理中最難但卻更應關注的部分。

二、人類應變災害的方式

除了前述政府利用規範民眾的方式，達到減輕災害衝擊的手段外，政府本身因應災害的方式亦是災害管理的重點，亦即，災害應變。

首先，災害發生後必須動員一定數量的人員來因應災害，幫助受災害人群與社區，被動員的人簡稱為災害應變人員，動員他們最常見的方式是階級式管理，從最高指揮者開始，依序分設下屬單位，讓每位災害應變人員都至少由一人管理，從上而下分層管制負責，此類管理方式自古以來即屢見不鮮。依旅美歷史學者黃仁宇之見解（1993），中國因境內黃河夾帶過多泥沙，故下游地區經常氾濫成災，是故自古以來便需要一個強大的中央集權政府以調度所需的救災資源與人力（p.26～27）。這樣的制度與方法沿用至今，仍是世界上主要國家應變災害的方法，如美國的事故現場指揮體系（Incident Command System, ICS）與英國的重大事故處理要點（LESLP, 2007）等，均體現了階級式體系管理災害應變的思維。

然而，階級式體系管理災害有其局限性（Schneider, 2011）。此種體系建構於處理日常事務之上，當遭遇偶發或複雜的災害情境，難由單一機關或個人完成所有決策（p.6）。因此，許多災害研究者提倡，應以建立共識之方式取代階級式管理（Neal & Philips, 1995）。建立共識或階級式管理災害應變行動的討論十分複雜，英國學者Burns與Stalker（1961）曾針對這兩類組織優劣進行探討，在觀察英國幾間商業組織後，發現階級式管理部屬的單位重視流程與規範，在此類組織中工作的個人像是大機器中的小零件，依命令辦事即可，少有自主決定空間，故稱之為機械型組織（mechanistic system）；另一種類型的商業組織強調互助與共同決定，成員彼此間溝通較為順暢，且決定前會相互交流與影響彼此想法，此類組織稱之為有機型組織（organic system）。此兩類組織的簡單對比如表1.1（Daft, 2009, p.154）。整體觀之，機械型組織適合處理常態性變化較少的事物，有機型組織則適用在變化頻繁，事先難以預測的情境（Burns & Stalker, 1972）。災害發生後會發生的狀況，包含：變化較少、可事先預測的情況，以及變化較大、很難事先知曉的情形。因此在應變災害時，應該保持彈性，讓災害應變體系得以在機械型與有機型之間變動，視狀況複雜程度，轉化成適合現場運作的體系（Schneider, 2011）。

第一章

災害管理內涵與重要觀念

章節摘要

天然災害多是地球運行的正常現象，因此，災害管理重點在於管理人類的行為，以減輕災害衝擊。本章從災害的定義開始討論，探討「災害」從最早被視為「上天的懲罰」到近年開始體認到人類社會活動製造了災害，甚至加劇災害的衝擊程度，進而影響災害管理方式。這樣的轉變，導引出災害管理的兩項內涵以及災害管理的重要觀念。這些內涵與觀念進而延伸出管理人類社會活動與政府面對災害的方法。本章同時介紹了美國目前災害管理的體系與作法，也闡述災害管理作為一門新興學門，未來的發展方向包含了實務...

編者序

地理環境特性、空間需求不斷擴張、土地利用日趨複雜、人類決策的偏差，危害（hazard）極易在社會變遷過程中成為災害（disaster）。如何面對災害、減少危險情況的不確定性、降低災害發生之機率，預防重複受災，已是世界各國都在積極探討的課題，甚至發展出災害管理學門。

災害管理橫跨自然科學與社會科學，包含面向很廣，是一個仍在逐步發展中的新興學門。為了使讀者對災害管理有清晰的概念、正確的基本認知，本書初步集結災害管理領域相關研究者長期的研究成果，以緊急管理鍊的概念，從總論（第一章）、風險管理（第二章～第六章）、危機管理（第七章～第十章）到後果管理（第十一章～第十三章）串聯全書，提供災害管理各階段重要的理論論述。

第一章〈災害管理內涵與重要觀念〉探討整體災害管理之概念與基本內涵，著重於藉由管理人類的行為，減輕災害的衝擊。

風險管理階段從第二章〈災害風險管理〉開始，說明如何運用全風險管理的觀念與做法，對所有可能的天然與人為危害納入管理；第三章〈社區韌性與災害管理〉探討災害管理在社區層級的落實，以及民眾參與在達成永續減災的互動及關連性；第四章〈防災教育之反思—沒有標準答案的防災遊戲「十字路口」〉藉由沒有標準答案的防災遊戲「十字路口」概念以及其實踐過程，培養民眾思考問題之主體性；第五章〈災害保險〉介紹災害保險的意義與目的，以及天然災害保險制度建立過程及其內涵；第六章〈演習演練的規劃〉針對災害防救演習相關理論加以說明，並針對演習所碰到的瓶頸和挑戰進行分析。

危機管理階段從第七章〈緊急應變理論〉開始，說明災害應變在整體災害管理四階段中扮演的角色，探討最適合之災害應變行動方法；第八章〈群眾之大規模避難行為〉則藉由美國近年來災害的相關案例研究，探討大規模疏散避難議題；第九章〈災害應變中心規劃設計與運作〉從成立災害應變中心的目的與功能，討論成立與運作方式，以及相關配置優缺點；第十章〈事故現場指揮體系〉從美國事故現場指揮體系歷史談起，深入剖析其理論、操作邏輯、規劃功能與使用限制。

後果管理階段從第十一章〈快速損害調查評估之操作與應用〉開始，介紹美國在災害發生後，於最短時間內進行快速損害調查評估之作業模式；第十二章〈災前的災後復原重建計畫〉由災前就開始思考災後復原重建目的，反思政府與非政府組織以及社區民眾在重建過程中所扮演的角色和挑戰；第十三章〈災害報導之光與影—臺灣的「明星災區」與「明星社區」〉針對高雄小林村及雲林縣古坑鄉華山村的案例研究，探討災害報導的影響力及可能的解決溝通模式。

希望本書的出版可以讓大眾開始正視災害管理的重要性，汲取正確的知識來奠定災害管理的理論基礎。未來，我們還會持續介紹災害管理的不同面向研究，深化國內災害管理學術專業領域。最後，再次感謝本書所有作者的努力！

編者序

地理環境特性、空間需求不斷擴張、土地利用日趨複雜、人類決策的偏差，危害（hazard）極易在社會變遷過程中成為災害（disaster）。如何面對災害、減少危險情況的不確定性、降低災害發生之機率，預防重複受災，已是世界各國都在積極探討的課題，甚至發展出災害管理學門。

災害管理橫跨自然科學與社會科學，包含面向很廣，是一個仍在逐步發展中的新興學門。為了使讀者對災害管理有清晰的概念、正確的基本認知，本書初步集結災害管理領域相關研究者長期的研究成果，以緊急管理鍊的概念，從總論（第一章）、風險管理（第二章～第六章）...

目錄

Part I　總　論
第一章 災害管理內涵與重要觀念
1.1　災害的定義
1.2　災害管理的內涵
1.3　災害管理的四個階
1.4　災害管理的重要觀念
1.5　未來災害管理學的趨勢
Part II　風險管理階段
第二章 災害風險管理
2.1　災害與風險
2.2　災害風險管理
2.3　災害風險管理實務
第三章 社區韌性與災害管理
3.1　前言
3.2　社區災害管理的角色定位
3.3　社區災害韌性的發展
3.4　韌性社區災害管理的重點
3.5　民眾參與
3.6　討論
3.7　結論
第四章 防災教育之反思—沒有標準答案的防災遊戲「十字路口」
4.1　前言
4.2　防災教育的課題
4.3　防災遊戲十字路口
4.4　討論
4.5　結論—臺灣防災教育之觀察與建言
第五章 災害保險
5.1　災害保險的意義與形式
5.2　天然災害保險制度
5.3　巨災保險一詞的由來與發展近況
第六章 演習演練的規劃
6.1　導論
6.2　災害管理演習的方式和類別
6.3　演習的設計方式
6.4　災害管理演習之挑戰
6.5　如何有效演習訓練
6.6　結論
Part III　危機管理階段
第七章 緊急應變理論
7.1　災害應變僅是災害管理四階段之一
7.2　災害應變的兩種需求
7.3　災害應變的三大目的與通則
7.4　結論
第八章 群眾之大規模避難行為
8.1　避難意願之人類行為模式
8.2　風險區劃定
8.3　疏散避難計畫及運籌
8.4　交通管理策略
8.5　預報、警報和疏散
8.6　避難撤離的返家計畫
8.7　結論
第九章 災害應變中心規劃設計與運作
9.1　成立災害應變中心的目的
9.2　災害應變中心的成立與運作
9.3　設立災害應變中心的考量
第十章 事故現場指揮體系
10.1　事故現場指揮體系介紹
10.2　結論
Part IV　後果管理階段
第十一章 快速損害調查評估之操作與應用
11.1　「災害調查與評估」背景分析
11.2　以美國公共設施災後災害調查評估機制為例
11.3　結論
第十二章 災前的災後復原重建計畫
12.1　導論
12.2　災後復原重建的終極目的
12.3　評估重建計畫
12.4　住宅復原重建與安置方案
12.5　NGO與公部門在災後重建的關係
12.6　決策模式：中央集權或地方分權
12.7　重建計畫列入災前應急計畫之趨勢
12.8　結論
第十三章 災害報導之光與影—臺灣的「明星災區」與「明星社區」
13.1　前言
13.2　「明星災區」的社會背景以及理論
13.3　研究對象與方法
13.4　高雄縣甲仙鄉小林村案例
13.5　雲林縣古坑鄉華山村
13.6　討論：媒體報導之光與影
13.7　結論

目錄

Part I　總　論
第一章 災害管理內涵與重要觀念
1.1　災害的定義
1.2　災害管理的內涵
1.3　災害管理的四個階
1.4　災害管理的重要觀念
1.5　未來災害管理學的趨勢
Part II　風險管理階段
第二章 災害風險管理
2.1　災害與風險
2.2　災害風險管理
2.3　災害風險管理實務
第三章 社區韌性與災害管理
3.1　前言
3.2　社區災害管理的角色定位
3.3　社區災害韌性的發展
3.4　韌性社區災害管理的重點
3.5　民眾參與
3.6　討論
3.7　結論
第四章 防災教育之反思—沒有標準答案的防災遊戲「十字路口」...