第二章 10個地緣政治的挑戰
02. 恐怖主義
2001年9月11日,蓋達組織(Al-Qaeda)針對紐約世貿大樓與華盛頓五角大廈的自殺攻擊,驚悚地襲擊正處於強權高峰的美國。「伊斯蘭國」組織在橫跨敘利亞與伊拉克兩國的境內,建立一個土地面積廣達20萬平方公里的恐怖主義國家。這是首度有恐怖組織據有領地。
恐怖主義確實是在媒體中最常處理的戰略主題。它是以西方國家安全的主要嚴重威脅而被加以介紹。2015年1月《查理週刊》(Charlie hebdo)總部與Hyper Cacher 猶太超市槍擊案,引發廣大的群情激動,並導致法國以前所未見的規模發生示威遊行,集結數以百萬計的民眾,然而法國又再度遭受恐怖攻擊。恐怖主義同樣蔓延至比利時、西班牙、英國及美國。不過西方國家遠非恐怖主義的唯一受害者。
非西方國家也可能是恐怖主義的目標,即使這個議題在輿論當中所占的篇幅較少。土耳其、突尼西亞、俄羅斯、象牙海岸、馬利(Mali)、奈及利亞、伊拉克、敘利亞、阿富汗、印度、巴基斯坦及索馬利亞等國尤其戲劇性地遭受波及。
恐怖主義所造成的破壞與恐怖主義所引發的反應規模,兩者之間大不相同。在西方群眾與媒體的心理,恐怖主義取代了蘇俄的危害,成為最主要的威脅元素。然而,它甚至不會對西方世界的存在造成問題,因為它不是強權,而只是一個行動的方式。正如歐巴馬(Barack Obama)針對恐怖主義所作的聲明:「好幾群用卡車搭載的戰士,喪心病狂地在公寓或車庫裡密謀,對平民造成巨大的危害,但這對我們國家並非重大威脅,而重大威脅才是伊斯蘭國欲使人深信不疑的意圖。」確實,恐怖攻擊會突然發生在任何地點與任何時刻,相對於威脅的現實性,會招致不成比例的焦慮心理。恐怖主義可能會發生在人民的日常生活當中,如在交通運輸、學校、商店等,對所有國家的人民發動襲擊。恐怖主義打破戰士和非戰士的區別。它讓全世界成為潛在的戰場。相對於其他的威脅,它所造成的死亡人數相對有限,但是它潛在的範圍卻是無限。雷蒙‧艾宏(Raymond Aron)已於1962年描述恐怖主義為一暴力行動,其心理作用與純粹物理的現實不成比例。
與一般觀念相反的是,911事件並未造成地緣政治的破裂。各強權的個別地位也並未改變,至少沒有多過於國際勢力關係的改變。但是恐怖主義特別引人注目之處,在於它顯示出人們可以從一個遙遠、孤立且貧困的國度,組織恐怖攻擊行動,去襲擊世界首強的心臟地帶。
恐怖主義是一種不對稱的戰爭型態,若干團體藉助此法以繞開其對手的軍事力量。而軍事力量幾乎完全將西方國家自外部威脅的恐懼中釋放出來,然而恐怖主義攻擊依然可自其主要的安全縫隙中滲入。
「恐怖主義只有一種定義」是世人無法接受的說法。那些被其他人形容為恐怖分子的人自認為是反抗者。在殖民戰爭期間,聯合國認可藉由武力而取得獨立的可能性,不過這只能是對抗殖民武力的軍事行動,而非針對平民的恐怖攻擊。可取得最初共識的定義有以下幾點:恐怖主義是一個政治行動(因此不受犯罪或經濟動機所支配),它採取暴力行動的手段(不涉及宣傳或意識形態的議論),且它針對不固定的平民(對手的軍事力量不是唯一要對付的目標)。不過在定義上仍有一個主要的分歧點:恐怖主義是否只是由國家層級以下的團體所為,或者也會是國家所操作的恐怖主義行動(向平民百姓進行空襲、附加傷害、準軍事部隊的民兵敢死隊等)?
恐怖主義此後被認為是西方國家、俄羅斯、阿拉伯及穆斯林國家裡最主要的威脅……一份由「世界恐怖主義資料庫」(Global Terrorism Database)所完成的研究指出,2017年時,只有3%的恐怖攻擊是在西歐境內犯下(291起),而98%的死亡與93%的襲擊案發生在中東、非洲、南亞與東南亞。最嚴重的地區位在北非與中東(3,780起襲擊案,造成10,819人喪命,占全球比重的41%)。2018年的襲擊案增至15,321起,死亡數達到13,483人。
某些政權為了對抗恐怖主義,會嘗試運用藐視人權的壓制手段。某些政權則認為不該質疑恐怖主義的成因,因為這會轉而為其尋找藉口,因而將其正當化。
不過即使我們該有效對抗恐怖主義,也最好思考其成因,且勿採取會對結局雪上加霜的決定。伊斯蘭國的目標之一,乃是在穆斯林與非穆斯林之間進行挑撥。尤其是在某些西方國家裡,更是激化了將穆斯林和恐怖分子混為一談的認知。僅使用軍事手段並不足以應付,反而會滋養恐怖主義。2003年的伊拉克戰爭,原本應該是對抗恐怖主義,結果反倒大大促進其發展。運用政治手段解決無解的衝突(對抗腐敗的政權、避免陷入衝突的僵局),才是最佳良方。
第三章 15個主要的衝突與危機
烏克蘭與俄羅斯
蘇聯於1991年解體時,一向對蘇聯保有國家認同的烏克蘭就此獨立。烏克蘭是典型的「torn country」(即分化的國家,如橫跨拉丁美洲與美國的墨西哥、橫跨歐亞的土耳其),在俄羅斯與歐洲的影響之間擺盪。烏克蘭是親俄羅斯的國家,但其西部則是將眼神投向歐洲。不過歐洲掛慮本身東擴(或統一)問題,幾乎未予以關愛。因此烏克蘭與俄羅斯在經濟與外交方面維持親密的關係。
2004年發生了顏色革命(喬治亞是粉紅色革命,烏克蘭是橘色革命)。親俄羅斯的前領導人,被斷定為不太民主且十分貪腐因此遭到撤換。在基輔,親西方的維克多‧尤申科(Viktor Iouchtchenko)力抗親俄羅斯的維克多‧亞努科維奇(Viktor Ianoukovytch)獲得勝選。一些非政府組織,尤其是來自美國的單位,均以推廣民主的名義予以援助,然而莫斯科卻聲稱此為非法入侵。
不過改革、經濟發展以及反貪腐的希望卻迅速落空。亞努科維奇於2010年重拾政權。他利用司法對付其政治上的反對者,貪腐程度達到前所未有的高峰,經濟上則陷入蕭條。他在人民的支持下,與歐盟展開夥伴協議的協商,人民燃起希望,樂見烏克蘭採取歐盟準則,且期盼民主與良好治理的到來。莫斯科方面擔憂失去其影響力(烏克蘭與歐洲聯盟聯合協議使得與俄羅斯交流的希望渺茫),遂提供更優惠的措施,促使亞努科維奇中止了與歐洲的協商。這就是在基輔一處大型廣場發起大規模抗爭的開端,此處亦是引爆衝突的地點。德國、法國及波蘭聯合居中斡旋,使執政黨與反對派達成協議,不過最激進的反對者拒絕此一協調,導致亞努科維奇於2014年2月22日逃亡並遭到革職。對莫斯科抱持敵意的新政府成立,並企圖取消俄羅斯語為國語的地位。親俄羅斯與反俄羅斯勢力產生激烈摩擦。普丁則聲明烏克蘭政變違憲,不承認新的執政當局。
同年三月,克里米亞(以俄裔人口為主,半島上的塞凡堡〔Sevastopol〕為俄羅斯海軍基地,對俄羅斯艦隊具戰略性與重要性,由赫魯雪〔Khrouchtchev〕於1955年劃歸烏克蘭,當時由於此地區位於蘇聯內部,邊界並不具任何意義)宣布自烏克蘭獨立,後併入俄羅斯。
西方國家認為這是自1945年來第一次以蠻橫粗暴的方式改變國界,於是對俄羅斯實施制裁。俄羅斯則聲稱這不過是尊重人民自決權。烏克蘭的局勢很快便轉趨惡化,而某些人甚至議論此為冷戰再起。東烏克蘭在俄羅斯的協助下,形成了許多飛地。該區的人民憂慮自己的權利被基輔方面剝奪,基輔方面則拒絕與其認定為恐怖分子的對象談判。裝備不良的烏克蘭軍隊與民兵部隊交戰,造成6,000人死亡,其中包括許多百姓。
俄羅斯取得克里米亞,卻失去烏克蘭,因為烏克蘭所產生的威脅感強化了全國對俄羅斯的敵意。東烏克蘭獨立地區頓巴斯(Donbass)是沒人要的燙手山竽。俄羅斯建造了一座連結克里米亞至俄羅斯領土的橋,並宣示亞速海的主權。衝突正轉變為一場低強度的「凍結衝突」。2014年,波洛申(Porochenko)當選烏克蘭總統。他於當年6月在諾曼地登陸七十周年的場合中會見普丁、法國歐蘭德總統及德國梅克爾總理。這幾位首領促使普丁與波洛申科於2015年2月在明斯克(Minsk)簽訂停火協議,雖未能平息衝突,卻降低了緊張局勢。然而零星的戰鬥仍持續發生。
美國、北約組織、波羅的海三國及波蘭,擔心俄羅斯持續對西方施壓。其他歐洲國家也都認為以外交手段解決問題有其必要。西方國家所實施的經濟制裁雖然弱化俄羅斯,卻也對歐洲國家帶來負面結果,且對美國而言,也不具重大成效。相較之下,普丁在國內的支持度上升,且併吞克里米亞增強了俄羅斯的愛國主義。川普於2016 年的總統競選活動中,表明將讓制裁告一段落。然而他當選總統後,受制於身邊軍方壓力,仍繼續維持制裁的手段。
烏克蘭危機尤其驗證了一件事,即歐巴馬總統在任期內,儘管有意在與俄羅斯的關係上按下「重新啟動」的按鍵,但莫斯科與華盛頓的關係卻依舊複雜。
華盛頓視俄羅斯為歷來東西方對峙中的重大威脅,但同時也視其為冷戰中得以宰制的戰敗國。莫斯科則認為美國的目的,乃是阻止其重返首強之列。川普曾聲明有意與俄羅斯拉近關係,但由於國會與五角大廈對俄羅斯抱持著敵意,只得延續前任總統的政策。
14. 葉門
2013年爆發的葉門內戰,受到外國勢力的干預,業已造成1 萬人死亡(據聯合國估計值,不過實際數字絕對不止於此),不過卻未能以戰爭所導致的人道悲劇引發媒體的迴響。西方媒體對此保持相對的沉默有三個原因:一、傷亡人數遠低於敘利亞境內的衝突;二、該國關閉媒體;三、主要的人物為西方的重要盟友。
阿里‧阿卜杜拉‧沙雷(Ali Abdullah Saleh) 自1978年擔任北葉門(首都沙那〔Sanaa〕)的總統,同時期的南葉門(亞丁〔Aden〕)則是親蘇維埃的共
產政權。全世界於1990年自冷戰中走出之際,南北葉門合併。2004年,在北部由海珊‧胡希(Hussein al-Houthi)領導的什葉派(占人口30-40%),自認遭到邊緣化且不受重視,於是起而反抗中央政權。而自阿富汗戰爭後,葉門成為聖戰士的後方基地。蓋達組織駐紮此地,引來了美國經常性地發動飛彈攻擊。
2004年,胡希遭美國中央情報局(CIA)刺殺身亡。2011年,掌權達33年之久的沙雷總統,在「阿拉伯之春」的覺醒行動中,遭到葉門人民強烈質疑。他
企圖用武力鎮壓人民起義,但是一開始便受到美國及波斯灣國家的聯合施壓而被約束,於是整個局勢陷入不穩定的狀態。
沙雷在過去與胡希追隨者纏鬥,如今卻互相結盟,他依然是葉門政治危機的核心元素。胡希追隨者成功了掌控該國的部分領土,其中包括首都沙那,並及於亞丁港。沙烏地阿拉伯眼見死對頭伊朗將手伸入該地,便指控其遂行擴張主義且懷有敵意。
沙烏地阿拉伯一直將葉門視為其「後院」,並且建立了一個遜尼派的阿拉伯聯盟,支持遷至亞丁且被國際承認的政府。沙烏地王室新繼承的王子穆罕默德‧本‧沙爾曼(Mohammed bin Salman),於2015年3月展開軍事干預的「果斷風暴行動」。結盟者包括海灣阿拉伯國家合作委員會(GulfCooperation Council)成員國(不含阿曼)、埃及、約旦及巴基斯坦。軍事行動大部分以空襲為主,由利雅德方面與阿布達比主導。這場衝突陷入泥淖,且遭遇前所未有的頑抗,尤其是該國確實對沙烏地阿拉伯懷有敵意。獲聯合國承認的阿卜杜拉布‧曼蘇爾‧哈迪(Abdrabbuh Mansur Hadi)總統僅掌控少部分領土,而且駐地在沙烏地阿拉伯的首都利雅德。
處於混亂狀態且壟罩在陰影之下的葉門,被聯合國認定符合「為全世界所知正歷經最嚴重人道危機」的現狀。根據評估,2,700萬的人口中,有將近1,800萬人(60%的人口)需要糧食援助,而超過800萬人(其中半數為兒童)處於饑饉狀態。自2017年4月起,有120萬人感染霍亂。此外,沙烏地阿拉伯所實施的空襲行動還殃及學校與醫院。2017年10月5日,一份聯合國祕書長報告獲得公開發表,這是首度將2016年因該軍事結盟之國家及實體,造成兒童殺害或傷害犯行的資訊刊載其中。西方國家儘管對空襲感到不安,但考量現實上與沙烏地阿拉伯的關係,因而迴避表達其立場。
即使胡希追隨者獲得伊朗的間接支援,然究其起義的成因,首要是期盼本身權利能獲得認可,加上能建置聯邦的方案,以及取得海路出入控制這兩項意志所驅使。然而沙烏地阿拉伯及其盟友,卻寧願將這場衝突解讀為「國際性」衝突,否認其僅只屬於葉門內部衝突的面向,與伊朗展開全面性的對抗。
2017年12月2日,前總統沙雷與沙烏地阿拉伯陣營拉近關係,以試圖取消對葉門的制裁,此舉令人側目,且被胡希追隨者視為叛變,兩天之後便遭其前盟
友所殺害。
雖然西方列強由於經濟與戰略的關係,與沙烏地阿拉伯產生連結,因而放任沙國將手伸入葉門,不過記者賈邁勒‧卡舒吉(Jamal Khashoggi)於2018年10月遇害的事件,招致媒體與民眾的憤慨,使得葉門境內的衝突露出曙光,且最終可能會為利雅德方面帶來壓力,從而結束空襲的行動。
2018年12月,和平協商在瑞典斯德哥爾摩展開。
第四章 10個結構性的趨勢
04. 國家數量的擴增
自1945年起,國家的數量已增加為原有的四倍。
數十年來,大規模殺傷性核武器的擴散是公認對國際安全最大的威脅之一。自從核武問世,核武器擁有國的數目增加速度相對緩慢(自1945起計有八國加入美國行列),且有嚴格管制(核不擴散制度設有難以跨越的門檻)。另一個增加程度更為劇烈,且似乎仍處於無法加以克制的趨勢,就是國家數量的擴增。
聯合國成立之際,僅有50幾個會員國,但是目前會員國數量已達到193個。十九世紀時,國家或政治實體的數量銳減,是因為德國與義大利個別的統合所導致。二十世紀時,奧匈帝國與鄂圖曼土耳其帝國瓦解、第一次世界大戰、去殖民化過程、第二次世界大戰等,這些情況都促進了國家數目的增長,而這些國家是以國家獨立與民族自決權為名義而實踐。東西對峙的結束,引發第三波國家擴增的浪潮,這是因為多國組成的蘇俄與南斯拉夫帝國瓦解所致。從這兩個案例可看出,除了強調國族認同之外,主要是經濟因素招來了分離主義。前蘇聯中的斯拉夫國家(俄羅斯、烏克蘭及白俄羅斯)認為,若能擺脫中亞邊陲國家的包袱,比較容易確保其經濟發展。而南斯拉夫內部存在不同的國家,首先引爆南斯拉夫聯邦的是小國斯洛維尼亞取得獨立的意志,因為其國民生產毛額在聯邦內最高,理所當然地產生「持獨立身分將更易於加入歐盟(EU),且在加入後更能加速經濟發展」的念頭。 歐盟的成員國內,往往是最富裕的地區(義大利的帕達尼亞﹝Padania﹞、西班牙的加泰隆尼亞〔Catalonia〕)要求自治或獨立。儘管其國族認同與文化權並未遭到蔑視,但確實是財富分配造成了差異性。若非洲安哥拉的「卡賓達飛地解放陣線」要求獨立,也是因為其國內絕大部分的產油量源自該地區的關係。而南蘇丹取得獨立的動機,除了源自宗教信仰的差異外,其領土座落在原生國絕大部分的石油蘊藏區內,也可透過此一事實看出端倪。
分離主義的意志通常來自於不願意分享財富。國家(或者說要求成為國家的單位)堅信在一個縮小的實體內,比消失在一個較廣闊的整體內,更易獲致繁榮。有時多數方會尋求擺脫遭批評為無生產力的弱勢方,而有時弱勢方則期望能自多數方取得獨立以改善本身的命運。
天然資源豐富或較發達的地區意識到「分離」所帶來的經濟利益,因而罔顧國家其他成員而要求獨享資源或財富。至於政治人物則寧可成為富庶小國的首領,也不願當一個貧窮大國的領導人。
進一步推演,分離運動可能會導致世界的碎裂,恐怕更難加以管理。此將造就出「非自然國家」或「失敗國家」,等同建立不安定的灰色地帶。國家擴增的風險來自薄弱的向心力,而「分離」具有擴散的效用。在南斯拉夫共同體的架構下,塞爾維亞人在克羅埃西亞境內並沒有爭議性,可是一旦克羅埃西亞獨立,塞爾維亞人勢必也想如法炮製,獲取相同的地位。風水輪流轉,這回換成加盟前蘇聯的多數共和國,其境內的分離趨勢蠢蠢欲動。如今分離現象出現在各大洲,且多半涉及較富庶的地區。尤其是2017年底,各界可透過加泰隆尼亞或伊拉克庫德斯坦(Kurdistan)觀察到此一現象。
從前南斯拉夫聯邦至南蘇丹,「分離」大致都導致災難。南蘇丹的分離未能為此一盛產石油的國家帶來和平與繁榮,反而迅速引發內戰,造成悲劇性的後果。分離趨勢所表現出來的樣貌通常是「衝突」──中央不承認地方的自治,進而訴諸武力。
大多數的戰爭都是內戰、國家層級以下的戰爭,而絕大部分的這類衝突又是受到分離趨勢所誘發。以往的戰爭皆帶有征服的屬性,如今則以分離戰爭為主。
分離運動的目的也可以是想保有原物料所帶來的收入,這些原物料就座落在一部分的領土上。中央基於事實或法律,都會將分離運動予以阻絕,並嚴加控管。