全國國土計畫草案評析

序　言／謝哲勝
作者簡介
引用說明

第一章　緒　論／謝哲勝／1

第二章　全國國土計畫合憲性審查／林明鏘
　第一節　引　言／4
　第二節　國土計畫法之合憲性問題／5
　　壹、全國性土地使用管制之擬定（§4Ⅰ(4)）／6
　　貳、都市計畫應遵循全國國土計畫（§8 Ⅳ）／6
　　參、全國國土計畫包含國土功能分區之土地使用指導（§9Ⅰ(5)、§3(1)）／7
　　肆、地方不服全國國土計畫僅有一次復議機會（§14）／7
　　伍、中央得代地方逕為擬定或變更地方國土計畫（§15Ⅱ、§16Ⅱ）／8
　　陸、全國國土計畫功能分區與都市計畫分區並不相容（§20）／10
　　柒、使用許可制侵害地方自治權限（§24 Ⅲ）／11
　　捌、正當法律程序之欠缺／12
　第三節　全國國土計畫之合憲性／14
　　壹、逾越授權之範圍？／15
　　貳、侵害地方都市計畫自治權限／16
　　參、違反比例原則？／16
　第四節　結　語／17

第三章　全國國土計畫（草案）法律問題分析──以國土功能分區劃設合法性為中心／陳明燦
　第一節　引　言／21
　第二節　正當法律程序與土地利用計畫分析／22
　　壹、正當法律程序──美國法之觀察／24
　　貳、正當法律程序──德國法之觀察／27
　　參、土地利用計畫特性與判斷餘地理論／34
　第三節　國土計畫法下全國國土計畫國土功能分區劃設制度及其（草案）分析／38
　　壹、國土功能分區劃設制度架構及其內容分析／38
　　貳、國土功能分區劃設（草案）內容簡評／44
　第四節　國土功能分區劃設（計畫）合法性相關議題分析（代結語）／48
　　壹、人民計畫參與權利與司法救濟（程序正當）／49
　　貳、規劃機關權責分配與衝突協調（實質正當）／53

第四章　國土保育地區劃設評析──談保育地區分區劃設之行政裁量與救濟／陳蕙君
　第一節　引　言／61
　第二節　國土保育地區之範圍與劃設原則／64
　　壹、國土計畫法之法規範架構／64
　　貳、國土保育地區之範圍、劃設原則與使用指導／66
　　參、基本原則／71
　　肆、土地使用指導事項／71
　　伍、國土保育地區劃設程序及審議機制／80
　第三節　國土計畫分區劃設之計畫裁量與救濟／83
　　壹、計畫裁量／83
　　貳、全國國土計畫之法律性質／86
　　參、國土計畫是否得類推適用都市計畫而對其提起行政訴訟／90
　　肆、小　結／93
　第四節　本文見解／93
　第五節　結　語／96

第五章　海洋資源地區劃設評析／羅俊瑋
　第一節　引　言／100
　第二節　國土計畫法／102
　　壹、國土計畫法之立法過程／102
　　貳、國土計畫法制定之目的／103
　　參、國土計畫法之體系／104
　　肆、國土計畫之擬訂、審議程序／105
　　伍、國土計畫法使用規範之綱要／106
　　陸、小　結／109
　第三節　海岸管理法／110
　　壹、海岸管理法之目的／110
　　貳、海岸地區／110
　　參、海岸地區之規劃／112
　　肆、海岸地區之保護與防護／114
　第四節　國土計畫法與海岸管理法之適用衝突／116
　　壹、功能分區與海岸地區之範疇／116
　　貳、國土計畫法與海岸保護區之使用爭議／117
　　參、一定規模或性質特殊開發之使用許可／118
　　肆、申請使用許可之審查程序／119
　　伍、使用許可案件之法源依據／120
　　陸、罰　則／120
　第五節　結　語／120
　　壹、國土計畫法與海岸管理法之定性／121
　　貳、爭議解決／122

第六章　農業發展地區劃設評析
　第一節　一般性探討／謝哲勝／125
　　壹、引　言／126
　　貳、農地現況／127
　　參、農業發展地區劃設簡介／129
　　肆、農業發展地區劃設評析／131
　第二節　特定議題探討／黃慈姣／136
　　壹、引　言／136
　　貳、農業發展地區劃設規範／137
　　參、相關區劃議題／139
　　肆、立法建議與結語／143

第七章　現行都市計畫地區功能分區劃設評析／謝昆峯、孫華顓
　第一節　引　言／151
　第二節　全國國土計畫草案就現行都市計畫地區論述重點／152
　　壹、功能分區／152
　　貳、土地行政作業指導原則／153
　　參、相關單位應辦事項／154
　　肆、小結──上開論述整理與相關問題／155
　第三節　國土計畫法與都市計畫法──法位階問題／156
　　壹、特別法與普通法之關係？／156
　　貳、途徑一：參考區域計畫法之模式？／159
　　參、途徑二：以基本法定位國土計畫法之可能性？／160
　第四節　國土計畫與都市計畫的關聯性／166
　　壹、我國於國土計畫法施行前之空間規劃體系／166
　　貳、國土計畫法施行後可能之變革──對都市土地所生之影響／171
　第五節　評析──代結語／172
　　壹、都市計畫地區仍應透過都市計畫法來實踐國土計畫之指導／172
　　貳、實施都市計畫區仍應劃歸為城鄉發展地區為宜／175
　　參、都市計畫地區與全國國土計畫未一致之權利保障與可能的救濟途徑／178

第八章　結　論／謝哲勝
　　壹、內政部應僅公告實施全國國土計畫的計畫目標的柔性指導原則／181
　　貳、全國國土計畫應符合正當法律程序／182
　　參、全國國土計畫的的擬訂應符合平等原則、比例原則和財產權保障原則／183
　　肆、全國國土計畫的實施應循序漸進以符合信賴保護原則／183
　　伍、全國國土計畫應符合國土計畫法的授權意旨／184
　　陸、應由地方主管機關劃設「海洋資源區」／185

索　引／187

序言

　　內政部依據國土計畫法第45條規定，於2017年10月公開展覽全國國土計畫草案，將於今年（2018年）5月1日公告實施全國國土計畫。為了檢視全國國土計畫草案是否合憲與合法，本會因而於2017年1月13日舉辦「全國國土計畫草案評析研討會」，從理論上檢視全國國土計畫草案的合憲性與合法性，相關中央和地方主管機關官員主動出席此次研討會，可見主管機關對於該研討會的重視，內政部並於2018年2月修正公告全國國土計畫草案。為了讓內政部公告實施全國國土計畫前更加慎重其事，並作為將來解釋適用國土計畫法和直轄市、縣（市）國土計畫擬訂的參考，因而有本書「全國國土計畫草案評析」的出版。

　　本書的完成，必須感謝其他作者們的辛勤寫作和配合進度，第一章、第六章第一節和第八章由本人撰寫，其他各章或各節則由各作者自行完成，僅代表各作者個人見解，讀者引註時，懇請特別註明。對本書的批評指教，本人都樂於接受，但對於個別作者見解的疑問或批評，則個別作者就比本人更適合回答或回應。

　　台灣的土地面積雖然不大，但藉由妥適開發以壯大整體實力並提高人民生活水準的空間仍然很大，在兼顧中央和地方均權、開發與保育，也兼顧公平與效率下，全國國土計畫的公告實施，必須作出符合全民福祉的最佳選擇。全國國土計畫牽涉的議題很多，本書的論述當然也未必完全周延，但應該是截至目前為止，對於全國國土計畫相關議題研究最透徹的專書。作者們雖殫精竭慮，仍然有許多疏漏不周延之處，敬請各界先進們指正。