一字千金：廉希聖憶香港基本法起草

序一 梁美芬 i
序二 譚惠珠 vi
序三 譚耀宗 ix

第一章 香港基本法起草的歷史背景 1
一、中英兩國關於香港問題的談判 2
二、中英聯合聲明 20
三、為何提前制定基本法 26

第二章 香港基本法起草的工作過程 29
一、草委的構成 30
二、秘書處 34
三、遠望樓的集中 37
四、十二人專家組 42
五、諮委會 56
六、專題小組 60
七、起草後期 68

第三章 起草涉及的幾個難題 79
一、憲法在香港的適用 80
二、剩餘權力 87
三、全國性法律的適用 92
四、防務和駐軍問題 96
五、政治體制的設計 111
六、基本法的解釋問題 120

第四章 對香港基本法的評價 129
一、鄧小平的即席講話 130
二、基本法草委、諮委的評價 131
三、香港高校學者、媒體、社會團體的評價 132
四、全國人大代表、政協委員的評價 135
五、澳門基本法草委、諮委的評價 138
六、從個人角度對基本法的評價 139

第五章 香港基本法的核心內容 149
一、關於“一國兩制” 150
二、關於高度自治 162
三、關於“港人治港” 175

第六章 一些值得關注的問題 181
一、基本法的解釋 182
二、中央與特別行政區的關係 190
三、香港民主的發展 199
四、財政收支的平衡問題 202
五、基本法的修改 204
六、《人權法案條例》問題 208
七、香港政治體制一些有待研究的問題 211

第七章 區旗、區徽問題 217
一、“香港盾徽”的寓意 218
二、區旗、區徽的徵集和評選過程 220
三、區旗、區徽的國家標準 230

附錄 《香港特別行政區基本法》簡介 233
序言 236
第一章 總則 237
第二章 中央和香港特別行政區的關係 240
第三章 居民的基本權利和義務 246
第四章 政治體制 250
第五章 經濟 256
第六章 教育、科學、文化、體育、宗教、勞工和社會服務 257
第七章 對外事務 259
第八章 本法的解釋和修改 260
第九章 附則 261

廉希聖教授簡介 264
梁美芬教授與廉老交情甚篤 274


 

序

　　廉希聖教授（私下我尊稱他為“廉老”）是我國憲法歷史的見證者，參與過我國“八二憲法”的起草和兩次修訂工作，他還全程參加了香港基本法和澳門基本法的起草工作。我和廉老相識很早，大概上世紀90年代我在北京跟隨恩師許崇德教授研習憲法的時候就認識了。當時就感受到廉老深厚的法律理論素養，後來畢業回香港後，還經常與廉老聯繫，請教、探討一些關於憲法、基本法的理論和實踐問題。可以說，我和廉老交情甚篤，我也一直期待廉老能系統地講一講香港基本法起草過程中的一些焦點爭論和有趣的故事。

　　廉老先生要口述記錄香港基本法起草過程、出一本書的這個想法是在2018年底。當時我剛剛被委任為全國人大常委會香港基本法委員會委員，見到廉老接受內地報刊《南方週末》記者的採訪時曾說，希望2019年出一本口述史類的書，記錄香港基本法起草過程的一些情況。2019年年初，我到北京參加完會議拜訪廉老時，他再跟我提起這件事，我覺得這是一件對“一國兩制”和基本法研究都有利的好事情，看到廉老一疊疊的手稿，立即答應廉老幫忙物色寫作人選、聯繫出版社等事宜。後來，我又拜訪廉老，同廉老確定了這本基本法起草口述史書籍的寫作框架和提綱。遺憾的是，2019年香港爆發“修例風波”，由於我當時擔任香港特別行政區立法會議員，對這一事件的關注和應對分散了我大量的時間和精力，協助廉老出版基本法口述史的計劃便耽擱下來。

　　2020年5月28日，全國人大高票通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》（簡稱“5．28決定”）。6月30日，全國人大常委會根據“5．28決定”的授權，制定通過了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（簡稱《香港國安法》）。“一法可安香江”，《香港國安法》實施後，香港逐步實現了由亂轉治的重大轉折。2021年3月11日，全國人大通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》（簡稱“3．11決定”）。3月30日，全國人大常委會根據“3．11決定”的授權，修訂了香港基本法附件一、附件二。根據新選制，香港順利進行了選委會選舉、立法會選舉、行政長官選舉，為香港開啟由治及興新篇章提供了重要保障。

　　無論是出台《香港國安法》，還是完善新選制，均符合我們國家實施“一國兩制”的初心，即維護國家的統一和領土完整、保持香港的繁榮和穩定。此刻，我更覺記錄廉老口述基本法起草過程的重大歷史價值，鄭重地拿起手邊《一字千金—廉希聖憶香港基本法起草》一書的初稿。這個初稿是在廉老口述並提供相關材料的基礎上，由北京市社會科學院國際問題研究所劉林波博士（第一、二、四、六、七章及附錄）、西南政法大學行政法學院（紀檢監察學院）王柳博士（第三、五章）分工整理、撰寫的，清華大學法學碩士沙衛鵬在資料整理等方面也進行了協助，感謝他們努力地完成了這項工作。閱讀完初稿後，我很激動，激動的是廉老的心願終於要達成了；又感覺責任重大，下定決心要把本書出版好。我作為總統籌，先後將書稿拿給香港基本法起草委員會委員譚耀宗先生及譚惠珠女士參閱，他們亦答應為本書寫序。另外，除了自己多次審閱書稿及親自作出修改之外，亦邀請了香港基本法教育協會顧敏康教授、傅健慈教授及吳英鵬大律師參與審閱。書稿總有改不完的地方，經歷四年的來回審訂修改，終於付印，不足之處，還請見諒。

　　今年是香港回歸祖國26週年，也是《香港基本法》實施26週年、“一國兩制”在香港成功實踐26週年，此時出版《一字千金—廉希聖憶香港基本法起草》這本書不只有紀念意義，且有很多珍貴的歷史記錄。閱讀完書稿的初稿後，我跟廉老進行了電話溝通，訂正了書稿中的一些細節問題。廉老雖然已經九十多歲高齡，仍親自審定了本書書稿的內容，我十分欽佩他這種認真負責的態度。

　　2022年7月1日，國家主席習近平在香港回歸25週年及第六屆特區政府就職典職上的重要講話肯定了“一國兩制”是好制度：“‘一國兩制’是經過實踐反覆檢驗了的，符合國家、民族根本利益，符合香港、澳門根本利益，得到十四億多祖國人民鼎力支持，得到香港、澳門居民一致擁護，也得到國際社會普遍贊同。這樣的好制度，沒有任何理由改變，必須長期堅持！”當中，習主席提了“四個必須”，包括：必須全面準確貫徹“一國兩制”方針；必須堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一；必須落實“愛國者治港”；必須保持香港的獨特地位和優勢。也提了“四點希望”，包括：著力提高治理水平；不斷增強發展動能；切實排解民生憂難；共同維護和諧穩定。習主席的重要講話為香港指引了航向。這是“一國兩制”實踐25年的總結，亦是承先啟後的綱領。理解了其中的精神，再讀廉老關於基本法起草過程的口述文字，更能體觀當年的草委確實為人類和平制定了一部有前瞻性、歷史性及創造性的偉大法律文獻。

　　謹以此書的出版向廉老致敬，向當年所有為香港基本法起草付出心血和努力的人致敬！
 
　　1997年7月1日，香港回歸祖國的懷抱，中華人民共和國對香港恢復行使主權。在“一國兩制”的政策下，國家按照憲法第31條制定《香港特別行政區基本法》，將“一國兩制”的政策以法律規定下來。全國人民代表大會通過《香港特別行政區基本法》，授權香港實行“港人治港”，高度自治，保持資本主義制度五十年不變。由1985年7月1日到1990年4月，國家設立香港基本法起草委員會，經過認真調研、法律研究、公眾諮詢、詳細論證和細心草擬後，寫成了共有160個條文的香港基本法，並在1990年4月4日由全國人民代表大會通過，1997年7月1日起施行。

　　香港基本法起草委員共59人，其中23人是香港的專業人士或社會各界領導人物；36名內地委員是官員、專家、學者或各領域的權威人士。支持起草委員會工作的尚有多位工作人員組成的秘書處，他們對起草委員的工作有很大的支持。

　　廉希聖教授當年是秘書處主力工作人員之一，我是一名香港的起草委員，我們認識已有37年之久，並一起參與了香港特別行政區預備工作委員會、籌備工作委員會的工作，直到1997年7月1日香港回歸。回歸後我們少了見面，但廉教授仍經常來港參與基本法的推廣和研討的論壇，並擔任到法庭作證的專家證人。最難得是故人來，我們每次相聚都有說不完的回憶和展望。

　　本書中，廉教授把他在基本法起草時期所見、所聽、所記錄的事跡向讀者們以第一人稱加以講述，因而這是一份內容真實而且相當詳細的歷史素材，可以讓大家明白起草基本法的過程和一些條文是如何在眾多考慮下煉成的。其中對憲法在香港特區適用的問題（憲法第31條、基本法第11條）、剩餘權力和額外授權的關係（基本法第20條）、全國性法律的適用問題（基本法第18條及附件三）、防務和駐軍問題（基本法第14條及附件三）、政治體制的設計問題（基本法第四章）、基本法的解釋權（基本法第158條）和修改權問題（基本法第159條）、財政收支的平衡問題（基本法第107條）、原有法律的採納問題（基本法第8條及第160條）等條文的討論過程、反覆考量和最後定稿，都有生動的描述。

　　廉教授的心意，是讓研究基本法的朋友有一本好的工具書，以方便各位朋友的工作。在此我對廉教授的努力和心意致謝亦致敬！
　　基本法的珍貴記錄廉希聖教授的這本《一字千金》向我們呈現了香港基本法起草過程的珍貴歷史畫卷。基本法的誕生，不僅是一部法律史，更是一部令人難忘的香港的歷史、“一國兩制”的發展史，其中每一條條文的背後都體現出中央政府對落實“一國兩制”方針以及推動香港社會長遠發展的深思熟慮。本書中有關起草基本法的細節，生動體現了中國共產黨人在國際形勢紛繁複雜的背景下，以保障香港市民福祉和香港社會繁榮穩定為主要目的，審時度勢，在考慮和協調多方利益之後最終形成基本法的艱難歷程。我希望每位讀者能認真閱讀並領會其中的精神！

　　“一國兩制”是中國共產黨人的偉大創舉，體現出中國共產黨人強大的理論自信和制度自信。而基本法用法律的形式保障了“一國兩制”的行穩致遠。回顧基本法的起草過程，在那個剛剛改革開放的年代，在國家人力、物力以及財力都嚴重匱乏的情況下，國家仍然投入大量的精力來研究和制定基本法。在這個過程中，國家廣泛徵求香港各界的意見，親自到香港了解實際情況，這足以證明中央政府對於推動“一國兩制”的決心以及對香港同胞的關愛。今天，“一國兩制”在香港的實施走過了快26個春秋，其中我們也曾經歷風雨，遇到挫折，究其原因，除了國際上的反華勢力對中國崛起的打壓外，更重要的是我們對基本法的立法原意理解得不夠深刻。其實，在基本法的起草過程中，一些非常關鍵的問題，比如憲法和基本法的關係、《中英聯合聲明》是否仍具有效力、如何處理兩種制度之間的差異等，都已經討論得非常深刻、解釋得非常清楚。本書對此有詳細描述，這亦是本書的亮點之處。希望香港社會能有更多的人認真研讀本書，深刻理解基本法的立法原意，這樣才能保障“一國兩制”實踐不變形、不走樣，才能更加全面準確地貫徹“一國兩制”方針！

　　2022年中國共產黨第二十次全國代表大會的順利召開，標誌著實現中華民族偉大復興已經進入不可逆轉的歷史進程，而推進“一國兩制”的行穩致遠是這一歷史進程的重要組成部分。2022年7月1日，習近平主席在慶祝香港回歸祖國25週年大會上的講話中所提到的“四個必須”以及“四點希望”，為“一國兩制”的發展指明了方向。希望香港各界不斷激發和凝聚建設香港、貢獻國家的強大正能量，共同書寫香港新時代的偉大篇章。

　　最後，作為有幸參與香港基本法起草工作的草委會成員，能夠經歷這樣一個歷史時刻將成為我人生中難忘的經歷。非常感謝廉教授以及當時香港基本法起草委員會秘書處成員的辛苦工作，正是他們的辛勤付出，推動了香港基本法的問世，為“一國兩制”事業的發展打下了堅實的基礎。不忘來時路，方知向何行。希望本書的出版能讓更多人了解基本法的起草史，從歷史中學習經驗、汲取智慧，從而推動更多市民共同擁護“一國兩制”的在港實施，共同維護香港社會的繁榮穩定，為中華民族偉大復興貢獻力量！