府際財政

府際財政是以多層級政府之間財源分配、支出負擔與財政移轉為核心，制度運作的良窳和民眾福祉息息相關。
本書有系統介紹府際財政的理論與實務，並透過實例解說各國府際財政的工具，期能宏觀認識不同制度的精髓。也深入檢視台灣的府際財政制度運作與爭議，特別是財政分權化、統籌分配稅款與補助款等多方關注的課題，有著詳實的剖析。

馮永猷

【經歷】
嘉義市政府財政局局長
財政部賦稅署秘書
財政部賦稅改革委員會研究員
台灣省政府財政廳機要秘書
台灣省稅務局稅務員、審核員、課長、研究員
台中縣稅捐稽徵處稅務員
財政部公益彩券監督管理委員會委員
嘉義市肉品市場公司、漁市場公司、果菜市場公司董事
東海大學行政管理暨政策學系兼任助理教授
逢甲大學財稅學系兼任助理教授
東海大學企業管理學系、會計學系兼任講師

【學歷】
國立中山大學公共事務管理研究所博士
國立交通大學管理科學研究所碩士
淡江大學企業管理學系學士
美國哈佛大學法律學院International Tax Program 1997-98結業

推薦序

政府財政，經緯萬端。無論是中央或是地方，近十多年來面臨財政的困境一直是台灣倍受關注的議題之一，尤其是「五都」形成之後，牽動到整個政府資源的調整，不僅是改制院轄市的地方政府，在財政收支的調適上，感受到不同程度的壓力，與其他各級政府之間的關係，也不同於往昔。「財政收支劃分法」與「公共債務法」在未來修正通過後，中央與地方的財政關係將是一個新的局面，制度面與技術面需要有縝密、完善的安排，才能避免紛擾與爭端，使政府的公共事務運作順暢。這本「府際財政」專書能在此時出版，提供學界與實務界思考與討論之空間，有拋磚引玉之效，深具意義。

本書從各級政府財政收支的制度、財政結構的不平衡，到如何透過組織的運作、政府之間財政移轉工具的運用，改善垂直或水平不平衡的問題，使政府具備適足的財源，提供民眾均等的基本服務，均有著學理與實務完整的論述。本書特點概有以下三點：

一、對於台灣的府際財政體制，按照不同階段的發展，詳細分析其制度與運作的差異，也將歷年來發生的府際財政爭議事件呈現，供讀者了解全貌。

二、從國際觀點看府際財政。書中列舉世界不同國家制度的特點，也具體的解說其操作方式，藉以對照台灣的實況，提供未來制度與運作改革之借鏡，有著較為宏觀的分析。

三、本書中的案例相當多，尤其是府際財政爭議的課題，不僅有爭議的背景，也有個案分析，是作為教學與實務研討的最佳素材。

本書由馮永猷博士撰寫，並經江大樹教授審訂，他們的合作為府際關係這個領域貢獻新的成果，也為台灣的府際財政問題的解決提供一個更為宏觀的思考。永猷是我任教國立中山大學指導過的優秀學者，他在入學前曾擔任過六年財政局長的職務，服務過中央、省府與縣市政府財稅機關，相當熟稔府際財政實務；於就讀中山大學期間，也持續與我發表多篇台灣地方公共支出方面的論文，鑽研學術，研究能力極佳。

獲得博士學位後，復能將學術訓練的基礎與實務經驗結合，撰寫完成此書，頗為欣喜，樂見其成長。江大樹教授任教國立暨南國際大學並兼府際關係研究中心主任，於公共行政與公共事務學界論著豐碩，享有盛名，此書經過其詳加審閱，內容必然更為充實。對府際財政有興趣的學者或實務工作者而言，這本專著很具有參考價值，值得推薦。

吳濟華
誌於高雄2012年8月

自　序

府際財政的重要性，在於關係到不同轄域的民眾福祉是否被公平對待，不同政府是否有相當的財源配合事權規範，財源分配與支出責任是否合理，公共服務能否運作順暢，以符合民眾的需要。因為「地」的資源條件有豐嗇之別，而有財政盈虛的差異；「人」的基本財政需要，會隨著時空的不同，而產生變化；「政府」的事權分工與財政收支，因為集權與分權程度的不同，而與實際運作會產生差距。

所以，各國的府際財政制度，透過法律規範、組織運作與各種工具的採行，無不以妥適分配與調整各級政府財源，健全收支結構，促進政府職能的有效運作，滿足民眾基本服務需要，調和不同群體的利益，減少府際財政爭議為目標。因此，本書的撰寫，是希望能有系統介紹府際財政的重要理論與實務，闡述基本觀念，以宏觀角度認識不同國家制度的特質與差異，並以微觀角度檢視台灣實際運作的問題與方法，期能對府際財政的內涵有更為實質的剖析。

在財政學的理論或學術文獻最常見的Intergovernmental Fiscal Relations，固然可以從府際財政的結構或互動關係中，找到許多的共通性，歸納出一些學理上的法則，建立理論架構。畢竟不同國家的政治體制、幅員、法律規範與運作方式等條件的不同，或繁或簡，而有很大的差異，有些是針對單一國家的研究，也有些是跨不同國家的比較，試圖從這些差異中，探索其發展的軌跡與現象的解釋。本書除了將一般在財政學對政府之間的財政或聯邦財政制度的介紹，擴充至多個章節，取材於一般的學術文獻外，特別將World Bank、IMF在已開發或開發中國家府際財政相當豐碩的研究成果，也篩選在本書中解說，皆有助於增進讀者對於理論與實證的認識。

府際財政涉及各級政府之間財政收入分配與支出責任負擔之歸屬，有時不僅是財政難解的課題，更衍生成政治問題。不同的國家呈現各種形式的府際財政問題，複雜的程度還包括種族、語言、宗教與文化差異等因素。所以實務面如何有效運作，解決問題，也就格外受到重視。

以台灣為例，府際財政的論述與媒體報導，幾乎是聚焦於所熟悉的統籌分配稅款與補助款的議題，也凸顯長期以來台灣的各級政府間，無論是垂直或水平關係，皆存在資源分配的問題。就垂直關係而言，中央被地方認為是「集權又集錢」，要求「權、錢下放」；就水平關係而言，早期即存在「雙北」地方政府隔著淡水河，公共設施與服務迥然不同；接著，南北發展差距顯著，又有「重北輕南」的不平之鳴；世紀之交，即精省後，為了中央統籌分配稅款分配，發生一連串嚴重的爭議事件；最近，縣市合併改制直轄市，為著增加財源與擴大舉債空間，要求早日完成修法等等，說明了府際財政的問題具有結構性、相互關聯性與妥協性的特質，需要有效的對策，才能切入問題的核心。

本書透過列舉各國的府際財政實例的呈現，藉以掌握其府際財政關係的精髓，也對台灣的府際財政運作進行回顧與檢討，特別是爭議課題，從財源分配、支出責任負擔的爭議與處理個案中，深層反映不同或相同層級政府之間的互動，相信可以提供讀者多面向的思考與討論空間，從而理出解決問題的脈絡，期使對未來的改進具有參採之價值。

本書在國立暨南國際大學江大樹教授的催生與鼓勵下，2010年底我開始進行這件有意義且具挑戰性的任務，自擬稿到定稿經過一年半的時間，江老師以其著作等身、獲獎無數的豐富寫書經驗，詳加審閱，提供許多寶貴意見，大大增加本書的可讀性；另也承蒙我在國立中山大學求學時的博士論文指導教授吳濟華老師作序推薦，期勉後進，益增光彩，在此均特別致上最深的謝意。出版之前，元照出版公司送請兩位匿名教授審查，對本書的指正與期許，也敬表謝忱。

本書一些府際財政心得來自於實務工作體驗，尤其是服務於嘉義市政府期間最為深刻。適逢精省之初、政黨輪替之際，多項財政新制施行與府際財政爭議迭起，皆需要以全新的思維和工作方法克服難題。感謝當時張博雅市長的拔擢及陳麗貞市長的支持，有緣有幸能與市府同仁共同努力，突破逆境，創下連續三年無財政赤字之成績，為全國少見。

雖然我曾有長期服務於政府財稅工作的經驗，畢竟實務上分工各司其職，很自然地較偏重在自己所掌理的範圍，未必能從全貌上理解府際財政的互動性與影響性。寫這本書讓我能跳脫既有的框架，也免受先入為主的觀念所限，反而可以從台灣整體的觀點，乃至於世界的視野來探討府際財政，實為一大樂事也。

撰寫本書期間，遇上博士學位取得後的謀職不順遂，也先後經歷岳父病逝之痛、岳母重病、家母近乎失明之苦與家父手術的驚險，必須很努力自我調適心理的困境。另長時間以來，得力於內人明蘭給予我最大的支持與鼓勵，此書方可順利完成。五月間，喜見家母榮獲101年新北市政府表揚為模範母親。我也期望兒子偉安能從老爸在電腦前辛苦的逐字敲打過程中，體會出專書寫作誠非易事，需要有堅持到底的精神。

本書適合有興趣於府際關係與財政領域的教學與研究者、學生、政策規劃及執行的公務人員與相關人士參考。也期待各界賢達多予賜教並交流心得，共同為府際財政的理論與實務貢獻心力。

馮永猷
誌於南投2012年9月

推薦序 吳濟華
自 序 馮永猷
作者簡介
審訂者簡介

第一章　緒 論
　第一節　政府事權分工與財政收支劃分／2
　第二節　府際財政關係的特質／6
　第三節　府際財政的機制與工具／15
　第四節　府際財政的發展與變革／23

第一篇　府際財政的學理與體制

第二章　府際財政關係的學理基礎
　第一節　前　言／37
　第二節　財政分權化／39
　第三節　財政不平衡／48
　第四節　府際財政移轉──財政均等化／57
　第五節　府際財政移轉──特定目的補助款／65
　第六節　小　結／68

第三章　府際財政的組織運作模式
　第一節　前　言／71
　第二節　府際財政的法制與組織運作／72
　第三節　中央（或聯邦）政府行政部門模式／77
　第四節　獨立機關（委員會）模式／81
　第五節　府際論壇模式／87
　第六節　小　結／92

第四章　台灣府際財政的體制概述
　第一節　前　言／95
　第二節　「精省」前的府際財政制度與運作／97
　第三節　「精省」後的府際財政制度與運作／107
　第四節　「五都」或「六都」的府際財政關係／117
　第五節　台灣之府際財政爭議與處理／128
　第六節　小　結／133

第二篇　各國府際財政的工具

第五章　租稅與財政均等化
　第一節　前　言／137
　第二節　稅收共分／139
　第三節　租稅競爭、租稅調和與稅務行政／146
　第四節　均等化財政移轉之類型與方法／155
　第五節　財政「需要—能力缺口」均等化／160
　第六節　財政能力均等化／172
　第七節　服務成本均等化／177
　第八節　小　結／180

第六章　 府際補助款
　第一節　前　言／183
　第二節　特定目的（計畫型）補助款／184
　第三節　定額補助款／190
　第四節　對不同類型地方政府的補助款／198
　第五節　小　結／202

第七章　債務控管與資金調度
　第一節　前　言／205
　第二節　債務控管／206
　第三節　財務資金調度／213
　第四節　非移轉性支出計畫／216
　第五節　小　結／218

第三篇　台灣府際財政的爭議課題

第八章　財政集權化導致地方資源依賴
　第一節　前　言／223
　第二節　財政集權化或分權化／225
　第三節　擴大統籌分配稅款規模／232
　第四節　地方財政體制的自主或依賴／240
　第五節　府際財政移轉制度之變革／248
　第六節　小　結／255

第九章　稅收分配與補助款之爭議
　第一節　前　言／257
　第二節　地方政府間稅收分配之爭議／258
　第三節　地方政府與中央政府間稅收之爭議／261
　第四節　租稅稽徵權之爭議／270
　第五節　地方補助款之爭議／272
　第六節　小　結／276

第十章　支出責任負擔與其他府際財政之爭議
　第一節　前　言／279
　第二節　支出責任與負擔之爭議／280
　第三節　中央立法影響地方收支之爭議／288
　第四節　彩券發行權之爭議／293
　第五節　小　結／295

第十一章　結　論
　第一節　「變革趨勢」談實務／297
　第二節　「研究展望」談學術／303

參考文獻／311