臺灣風險十堂課：食安、科技與環境

名人推薦：「風險在過去十多年來已成為國人的日常用語，風險具多面向的意義。而此書從一般人比較容易理解的面向來看國內近年來發生的重大意外事件與爭論事件，絕對有助於讀者關心發生於身旁的事件。」

吳焜裕

臺灣大學公共衛生學院職業醫學與工業衛生研究所教授

臺灣風險分析學會會長

「從核災到地溝油，從石化氣爆到粉塵閃燃，風險社會推陳出新、不斷變體。面對這些苦難與恐懼，我們必須認真複習臺灣風險的十堂課，嚴肅思考制度面的改革。」

吳嘉苓

臺灣大學社會學系教授

「這是一本了解臺灣風險社會所面臨的風險問題、風險形成的...

導讀

2014年，地球發燒了，現在是高達30度的11月天

2014年的11月25日，臺北氣溫29度，酷熱的像是夏天一樣，中南部甚至可以達到30 度以上。而透過美國國家氣候數據中心（NOAA）全球統計結果，2014年10月份，全球海水溫度創下1880年以來最高溫紀錄。

19 世紀以來，工業文明透過大量燃燒化石能源這些老祖宗遺骸，所創造出來的廉價能源、廉價化肥、化學物，過程中排放出來的大量二氧化碳、溫室氣體，已經對全球氣候造成不小的影響。在糧食方面，化石燃料提煉的化肥，推動慣行農業破壞耕地土壤，使土壤砂質化；或使用各種方式合成出來的化學物質，被大量用於食品添加物、基因改造食品；甚至是化學激素用於食品生產所造成的塑化劑、瘦肉精問題；或不肖食品企業的高科技，並非用於造福消費者，反而是利用科技提煉皮革廢油、餿水廢油製作販售給消費者的食用油，其科學技術甚至能夠規避衛生管理單位的檢驗稽核。

2011 年311 福島核災那好比世界末日的畫面透過影像傳播進入到你我的腦海中。核能發電廠這種「高度精密的大型科技系統」，就像維珍銀河公司（Virgin Galactic）「太空船二號」（SpaceShipTwo）在2014 年11 月試飛墜毀事件一樣；或如美國1986 年挑戰者太空梭失事一樣，往往因為微小失誤或人為因素，導致整個系統崩潰。事實上，擁有先進科學技術和職業文化的日本都會發生核災，何況是擁有公共工程層層轉包工程文化的臺灣。這些事情環環相扣，事情一再發生，就是不斷警告我們，我們已經走到非改變不可的地步了。

也就是，我們已經走到要進行整個國家、社會風險治理與思維全面轉型的時刻！在這個脈絡下，本書邀請國內在這些領域上相當專精的學者，以十個風險案例，爬梳近期在臺灣爆發的食品安全、環境、科技等爭議事件，並回顧與檢討臺灣目前面臨到的風險樣態，提出治理創新之道。

第 1 堂課─

本土食品風險與國際經貿角力：從美牛到美豬

自從2009 年進口帶骨牛肉以來，臺灣從美國進口牛肉已經占進口牛肉市占率的七成，成為進口牛肉的最大宗。2011-2012 年美國牛肉進口檢出瘦肉精（又稱萊克多巴胺，Ractopamine），不但是自2005年、2009 年美牛第三次叩關後出現的重大本土食安風險爭議，更牽動到國際經貿外交競合角力、本土畜牧業發展，以及國人食品安全與健康等等價值選擇問題。到底國人的食安風險應由誰來決定？以國家經貿利益交換國人健康的平衡點，應由誰來把關？ 2012 年的瘦肉精美牛事件是牽動各方利益的一個值得深思的食品風險事件，可以為未來可預見的美豬進口角力借鏡，建立臺灣食品安全治理上，更強健的社會預警、公民審議的基礎。

壹、事件發展

進口美國牛肉議題在臺灣引起爭議，一直與臺美政治因素掛鈎。2007 年「臺美貿易暨投資架構協定（TIFA）」次長級談判因為美國帶骨牛肉無法進口臺灣的問題延宕。由於美國牛肉曾出現狂牛症、瘦肉精殘留等問題，引起國內不同的利害關係人擔憂與疑慮；但另一方面，開放美牛進口又被視為有助於重啟TIFA、簽訂《自由貿易協定》（FTA）、赴美免簽證，與美國對臺軍售等重要關鍵議題。由於本議題牽涉到從食品安全、臺美間經貿、政治與戰略關係等各方利益折衝，臺灣內部與外部等不同價值判斷與考量，在2007 年到2012 年間美牛到底該不該開放進口？到底應比照哪一種國家標準（美國、中國、日本、韓國）來做為決定基準？

美牛風險事件凸顯出風險責任分配的價值判斷，在現行科技理性治理的架構下，往往被簡化成為科學爭議─容許進口或國內生產牛肉中殘留瘦肉精萊克多巴胺含量：因此瘦肉精在美國牛身上檢測出來，形成2011-2012 年持續對美牛是否開放瘦肉精標準的貿易爭論。

導讀

2014年，地球發燒了，現在是高達30度的11月天

2014年的11月25日，臺北氣溫29度，酷熱的像是夏天一樣，中南部甚至可以達到30 度以上。而透過美國國家氣候數據中心（NOAA）全球統計結果，2014年10月份，全球海水溫度創下1880年以來最高溫紀錄。

19 世紀以來，工業文明透過大量燃燒化石能源這些老祖宗遺骸，所創造出來的廉價能源、廉價化肥、化學物，過程中排放出來的大量二氧化碳、溫室氣體，已經對全球氣候造成不小的影響。在糧食方面，化石燃料提煉的化肥，推動慣行農業破壞耕地土壤，使土壤砂質化；或使用各種方式合成出來的化學...

我們驀然驚覺，我們早已生活在具有高度無法預見、不可逆衝擊下的風險社會中。

猶記得1980 年初，臺灣社會爆發出鎘米事件震驚全國，含鎘的工業廢水滲透至我國農業土地後，對於農民、民眾都造成難以撫平的創傷；其後，1980 年代末，我國再次因為含有大量重金屬的工業廢水恣意排放，造成養殖牡蠣逐漸生長成為怪誕的綠色牡蠣；接著，

1990 年代臺灣美國無線電公司恣意使用、不當管理有機溶劑而造成我國當地土壤與地下水的污染（RCA 事件），使得受雇女工們長期暴露在高風險的致癌環境中，造成許多家庭難以撫慰的悲痛；不僅僅於此，2005 年時我國爆發出戴奧辛含量過高的毒鴨蛋事件，再次重

創我國鴨農；不到十年間，在2011 年日本更是因為強烈地震引發海嘯，福島核電廠的機組被大規模地摧毀，全球性的核災瞬間蔓延，鄰近日本的我國不免遭受一定程度的波及；同年兩個月後，我國猛然地爆發食品任意添加塑化劑、起雲劑等工業用品至少十年以上，並且，更是連帶爆發出我國醬油、市售粉圓等其他食品皆具有不當的工業化學品摻雜；接續在2013 年、2014 年後，我國再度爆發出橄欖油混加銅葉綠素、飼料油摻雜餿水油精鍊為食用油等大油品公司，從中以獲得巨額暴利事件，而這些不僅僅對於人體造成罹患各種癌症、不孕症的風險提高，更是重創我國國際形象；2014 年7 月31 日夜間，高雄地區的石化管線與下水道的錯綜複雜，終究導致不幸的氣爆事件，致使災區宛如戰場般的殘破；而迄今，我們甚而開始需要檢驗室外空氣品質的良窳、PM2.5 濃度高低來讓我們下一代的孩童是否能夠出外一窺藍天之美。

風險文明，已經從技術，逐步擴大侵蝕到我們日常生活的食安、行動與經濟，更逾越了人們道德的忍受度。

隨著全球新興科技的興起與擴散運用，上述令人恐慌的食品、環境與工業污染等風險事件發生的頻率，緊鑼密鼓般地險峻竄起、攀升。同時，次次發生的能量所遍及影響的範圍也逐漸擴大、逐漸嚴重而呈現不可逆之狀態。這不僅僅構成人民的環境、食品、疫病或是健康的威脅，更是嚴峻地考驗各國的風險治理模式。臺灣在其中也不無倖免，過往科技決策的專家政治型態、傳統技術官僚治理思維、剝削式資本主義的墮落與推諉，都再再顯示已經無法因應現今生物、資訊、能源、醫療、奈米等新興科技下所帶來的跨界風險治理的需求。並且，更形成政府與民眾之間的對峙、衝突與不信任危機。

對此，我們疾呼，目前臺灣正為政府轉型怠惰、產業轉型怠惰與遲滯性風險社會狀態所困；我們認為面臨鉅變之際，現今為急迫性地需要更基礎、紮實與持續的實踐研究關懷。同時，應該全面提升知識社會，來促進臺灣社會與公眾對於當代各種劇烈危機、社會變遷與政策議題等皆有更深一層的認識。

風險社會與政策研究中心希冀能夠建立研究與溝通平台，縮短社會、環境與科技治理之實務與政策間藩籬，並將過去侷限於學院內的研究加以傳散，期能對於陷入轉型困境、公共論辯失焦的臺灣社會，提供概念上的啟發，並對科技治理典範與制度創新有所助益。

奠基於上述社會價值的推廣、轉譯之目標，本中心爬梳各國風險治理模式、科技評估制度，包含歐盟科技評估、德國科技評估、丹麥科技評估、荷蘭科技評估、日本科技評估與歐盟科技研發政策等，集結成冊。並陸續出版風險社會理論專書、高雄氣爆專書、食品風險政策與治理專書，以及相關的環境、科技與永續社會專書，希冀能夠透過各種角度來為我國的風險治理模式帶來創新與改革參考。

接著，本中心目前致力著手探討臺灣結構性治理困境問題，在論析過往跨界風險挑戰並建構前瞻社會發展的角度下，本中心針對臺灣結構轉型過程中所遇到的困境與關鍵議題，劃分為本中心關注的四大主軸：（一）低碳創新綠色經濟；（二）氣候變遷能源轉型；（三）食品安全；（四）新社會風險。我們將逐步就這些領域進行探討、分析並期許能對政策提供建言，並持續透過平面與數位出版，來擴散具有行動性、制度性、參與性、多元性的治理典範轉移思維之風險治理系列叢書。

我們希冀能夠藉由本中心系列的行動研究、知識擴散、社會參與、跨界媒體合作等，來促進臺灣社會議題深化思辯、促進各界的對話交流，以此，逐步建構轉型社會的治理創新元素─公民參與、制度信任、國家信任與社會信任，協助臺灣與東亞社會從撕裂信任的轉型泥沼脫困，轉換到人們渴望已久的永續綠色路徑。

周桂田

中華民國一○四年六月一日

我們驀然驚覺，我們早已生活在具有高度無法預見、不可逆衝擊下的風險社會中。

猶記得1980 年初，臺灣社會爆發出鎘米事件震驚全國，含鎘的工業廢水滲透至我國農業土地後，對於農民、民眾都造成難以撫平的創傷；其後，1980 年代末，我國再次因為含有大量重金屬的工業廢水恣意排放，造成養殖牡蠣逐漸生長成為怪誕的綠色牡蠣；接著，

1990 年代臺灣美國無線電公司恣意使用、不當管理有機溶劑而造成我國當地土壤與地下水的污染（RCA 事件），使得受雇女工們長期暴露在高風險的致癌環境中，造成許多家庭難以撫慰的悲痛；不僅僅於此，2005 年時...

導讀．周桂田

本土食品風險與國際經貿角力：從美牛到美豬．周桂田、歐陽瑜
2013年大統油品事件與臺灣食品安全的風險治理．李宗義
餿水油議題及其食品風險治理爭議．徐健銘
高屏大湖開發爭議．范玫芳、蔡旻霈
核四爭議．何明修
苗栗苑裡反風車爭議．林子倫
石化空污管制困境與社區行動科學的啟發．杜文苓
澎湖空難事故及高鐵道岔異常：大型交通運輸科技系統的風險治理．張國暉
H1N1疫苗接種．蔡宏政
電磁輻射風險．高淑芬

導讀．周桂田

本土食品風險與國際經貿角力：從美牛到美豬．周桂田、歐陽瑜
2013年大統油品事件與臺灣食品安全的風險治理．李宗義
餿水油議題及其食品風險治理爭議．徐健銘
高屏大湖開發爭議．范玫芳、蔡旻霈
核四爭議．何明修
苗栗苑裡反風車爭議．林子倫
石化空污管制困境與社區行動科學的啟發．杜文苓
澎湖空難事故及高鐵道岔異常：大型交通運輸科技系統的風險治理．張國暉
H1N1疫苗接種．蔡宏政
電磁輻射風險．高淑芬