台灣言論自由的過去與現在：我國言論自由發展及制度變革

第一章 箝制階段
1945 年至 1987 年間，執政當局的言論管制可以從大的結構面以及不同類型媒體所受的限制兩個面向來看。而個別的案件發生的背景、所涉及的法令，以及背後的政治運作亦有所不同。故在此一部分，首先從大的結構面談起，探討由訓政體制殘餘法令、動員戡亂及戒嚴體制相互交織所形成對於言論自由的限制。其次，則探討各類型媒體所受到的限制。最後，再透過具體案例，說明臺灣人民在追求言論自由的過程所受到的限制與迫害。

第一節　非常體制與言論管制
1943 年 12 月中，中、美、英三國元首舉行開羅會議後，國民政府便開始著手進行接管臺灣的準備工作。1945 年 3 月 14 日核定的《臺灣接管計畫綱要》，已經確立「民國一切法令，均適用於臺灣， 必要時得制頒暫行法規」之原則。接管後，臺灣省行政長官公署於該年 11 月 3 日正式布告上述原則。伴隨著國民政府接管臺灣，相關法令規章亦隨之移植到臺灣。當時的國民政府仍處於訓政時期，但已著手進行憲政的推動。然而，接踵而來的國共內戰打亂推行憲政的進程，訓政時期的法令規章尚未完全廢止或修正，復加上動員戡亂、戒嚴體制等，使得人民的自由權遭到多重的限制與傷害。因憲法施行而
啟動的釋憲制度，在戒嚴時期不但無法保障人權，有時甚而成為政府侵害人權的幫兇。上述種種皆對臺灣的言論自由造成相當的傷害，以下便從訓政法令的修正與遺留、動員戡亂與戒嚴體制的限制，以及大法官釋憲文的枷鎖等三個面向，探討非常體制與言論管制間的關係。

一、訓政法令的修正與遺留
1945 年 8 月日本投降後，國民政府主席蔣介石主動要求中共會談。雙方會談後，於 10 月 10 日簽署「雙十會談紀要」，一致認為應迅速結束訓政，實施憲政。1946 年 1 月 28 日，在國民政府主席蔣介石交辦下，由孫科擔任主席召開最高國防委員會，討論「現行法令中對於人民身體信仰言論出版集會結社之自由等有關法令之廢止及修正事項」。會議中決議以下列方式處理四類涉及人民基本自由的法令：

1. 法令之已明令廢止者，自毋庸再經廢止手續。
2. 法令之擬予廢止者，可分做兩部分處理：
(1) 由國民政府公布者，仍由國民政府明令廢止之；
(2) 由院部會等機關公布者，則令飭各該機關自行廢止之。
3. 法令之應予修正者，可送立法機關重行修訂。
4. 各縣市及治安機關自行制定或雖呈經上級機關備案而與中央有關人民基本自由之法令發生牴觸者，應予以廢止。

該會議還明列「應廢止法規」及「應修正法規」，各分為身體自由、言論出版及集會結社三個類別，作為未來整理法規的依據。該年 2 月 13 日，國民政府隨即依據上述決議廢止相關法令。其中，《國家總動員法》和《妨害國家總動員法懲罰暫行條例》雖未立即廢止，但國民政府另於前一日頒發訓令，要求行政院，縱使「該法規內所規定之事項，一時雖未能全部辦竣，但仍應由各主管機關分別檢討，逐漸結束」，並待適當時期，即由行政院呈報國民政府將兩法規予以廢止。然而，隨著隔年 7 月全國總動員令頒布，這兩個法規不但沒有廢止，還一直存續到 2003 年底，由立法院正式決議予以廢止。至於《危害民國緊急治罪法》雖在當下即行廢止，但在 1947 年 228 事件仍作為軍事審判的依據，有關該法的判例至 2006 年 6 月方由最高法院刑事庭會議決議「不再援用」。再者，與其性質相近的《懲治叛亂條例》在 1949 年 6 月 21 日頒布後，成為戒嚴時期政府壓制異議言論最嚴厲的法律。另一方面，在應修正法規部分，多數法令在之後皆予以廢除或修正，如《出版法》於 1952 年修訂，但《非常時期人民團體組織法》則至 1989 年才予以修正。

此外，還有一些不在檢視名單內的訓政時期法令，如《刑法》、《違警罰法》、《電影檢查法》等，對於日後言論自由的實踐皆造成一定的影響。部分有特定指涉範圍的法律，將留待討論個別權利或媒體的限制時，再一併說明。此處先就侵害所有人民言論自由的《刑法》與《懲治叛亂條例》進行說明。

戰後施行於臺灣的《刑法》，由國民政府於 1934 年公布，並於隔年 7 月在中國大陸施行。《刑法》中有關言論的法條，主要在《刑法》第 100 條的言論叛亂罪，以及第 27 章的妨害名譽及信用罪（包括公然侮辱、誹謗罪等）。誹謗罪在 1980 年代，成為國民黨對付黨外雜誌及異議人士的手段之一，至今則成為媒體名嘴與政治人物相互攻防的武器，對於何謂「公益」亦衍伸許多討論，之後會有較詳細的說明。

關於《刑法》第 100 條規範「普通內亂罪」的罪刑與刑責。該條第 1 項規定：「意圖破壞國體，竊據國土，或以非法之方法變更國憲，顛覆政府，而著手實行者，處 7 年以上有期徒刑，首謀者，處無期徒刑」、第 2 項規定：「預備或陰謀犯前項之罪者處 6 月以上 5 年以下有期徒刑」，過去有許多政治犯因此而受難，故被稱為「言論叛亂罪」。1991 年《懲治叛亂條例》廢止後，因仍有臺獨主張者因《刑法》第 100 條第 2 項被提起公訴，促使社會大眾關注《刑法》第 100 條所涉及的言論叛亂罪問題。在 1992 年立法委員提議修正或廢止的提案中，紛紛提及《刑法》第 100 條所使用的「意圖」、「預備」、「陰謀」等，欠缺明確具體的「構成要件」，給予統治者便宜行事的空間，也使法官得以任意擴張解釋而為「言論叛亂」之判決。

《懲治叛亂條例》公布施行於 1949 年 6 月 21 日，其源頭可溯及1928 年國民政府公布施行的《暫行反革命治罪法》，以及 1931 年公布的《危害民國緊急治罪法》。而與其直接相關的則為 1947 年 12 月 25 日公布施行的《戡亂期間危害國家緊急治罪條例》（1949 年 3 月 21 日廢止）。從時間脈絡而言，雖然《戡亂期間危害國家緊急治罪條例》與《懲治叛亂條例》同為「戡平共匪叛亂」而制定，但《懲治叛亂條例》並未如前述條例規範適用時期與施行地區，使得《懲治叛亂條例》不必然得隨著終止動員戡亂而失效。

《懲治叛亂條例》最惡名昭彰的為第 2 條第 1 項，即俗稱的「二條一」。第 2 條第 1 項規定：「犯《刑法》第 100 條第 1 項、第 101 條第 1 項、第 103 條第 1 項、犯第 104 條第 1 項之罪者，處死刑」、第 3 項規定：「預備或陰謀犯第 1 項之罪者，處 10 年以上有期徒刑」。另外，與言論有關的還有第 6 條：「散布謠言或傳播不實消息，足以妨害治安或搖動人心者，處無期徒刑或 7 年以上有期徒刑」、第 7 條：「以文字、圖書、演說為有利於叛徒之宣傳者，處 7 年以上有期徒刑」。相較於《出版法》及規範媒體言論自由的相關法令，原本僅止於對傳播媒體的限制，例如：查扣、停刊等，由於《懲治叛亂條例》之故，可轉變為對個人的處罰，其重者，甚至可處死刑。

1955 年 8 月 15 日，國防部總政治部以「揭發共匪對臺灣滲透分化陰謀活動」為題，把當時所謂的「違法」言論與「叛亂罪」連結起來。其指出：

潛伏在臺灣的匪諜，則以所謂「爭取民主自由」，假借「民主自由」招牌，進行顛覆活動，並採取「間接利用」，「幕後鼓動」的方式，進行製造地方派系，挑撥本省與外省籍同胞間的感情等分化、離間、滲透、腐蝕的各種陰謀活動，其目的在製造社會不安，打擊我民心士氣，妄想先「從內部瓦解」我們。

文中所提「挑撥本省與外省籍同胞間的感情」、「製造社會不安」、「打擊我民心士氣」等，與訓政時期規範言論自由的法令，以及爾後因戒嚴而頒布的《臺灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書管理辦法》的禁載事項十分相近。1因此，該談話一出，即讓許多主張自由民主者為之「戰慄」，深怕因主張自由民主而被戴上「匪諜」的帽子。如《自由中國》雜誌以〈為民主和自由解惑〉一文作回應，認為其結果將使民主和自由在臺灣銷聲匿跡。

第一章 箝制階段
1945 年至 1987 年間，執政當局的言論管制可以從大的結構面以及不同類型媒體所受的限制兩個面向來看。而個別的案件發生的背景、所涉及的法令，以及背後的政治運作亦有所不同。故在此一部分，首先從大的結構面談起，探討由訓政體制殘餘法令、動員戡亂及戒嚴體制相互交織所形成對於言論自由的限制。其次，則探討各類型媒體所受到的限制。最後，再透過具體案例，說明臺灣人民在追求言論自由的過程所受到的限制與迫害。

第一節　非常體制與言論管制
1943 年 12 月中，中、美、英三國元首舉行開羅會議後，國民政府便開始著...

序—台灣言論自由的進程 ⊙薛化元
2021 年的今天，台灣進入自由國家之林，已經 20 多年了，特別是在言論自由的表現，在艱困的歷史脈絡下，經過前人的犧牲與奉獻，所得成果甚至已經超越一些老牌的民主國家。

台灣在 1895 年以後開始受到近代帝國統治，但是近代化的日本卻沒有給台灣帶來《大日本帝國憲法》保障的言論自由。台灣菁英在日本創辦《台灣青年》等一系列刊物，刊物運回台灣時，卻必須面對台灣總督府的審查，部分內容更慘遭禁止。而在東京進行議會設置請願返台的代表，更曾在「治警事件」入獄受難。直到 1945 年 8 月日本戰敗投降前為止，憲法保障的言論自由未曾在台灣落實過。之後， 根據聯合國最高統帥第一號命令，國民政府主席兼中國國民黨總裁蔣中正以中國戰區最高統帥的身分派陳儀接收台灣，在國民黨一黨訓政體制下，根據國民政府的國內法，遂行在台灣的統治。1947 年隨即發生 228 事件，國民黨當局在台灣大力鎮壓，不少媒體菁英受難，報刊雜誌遭到封閉。同年 7 月，1946 年制定的《中華民國憲法》尚未實施，國民政府為了因應剿共，便下令動員戡亂。1947 年行憲之後，次年更制定《動員戡亂時期臨時條款》，政府據此在 1948 年陸續下達緊急處分令及戒嚴令。因而，台灣的言論自由先是從 1947 年起受困於動員戡亂，1949 年起更受困於長達 38 年的戒嚴（1949 年 5月 20 日的「臨時戒嚴」後，1949 年 12 月 28 日再接續劃為「接戰地域」的戒嚴）。

1987 年 7 月，台灣終於解嚴。但是，蔣經國總統解嚴之前，透過黨政體制的運作先通過了《國家安全法》，宣示了他改革的底線。更重要的是，動員戡亂時期仍然延續，特別是在《懲治叛亂條例》強力壓制言論自由下，「言論叛亂」未能改革，白色恐怖依然持續。1988 年 12 月鄭南榕在主持的《自由時代週刊》系列，刊登了許世楷所寫的「台灣共和國新憲法草案」，遭到高等法院傳訊，他認為主張台灣獨立本應無罪，為了爭取百分之百的言論自由，在 1989 年 4 月 7 日抗拒拘提，自焚身亡抗議。

為了紀念鄭南榕殉道，經過鄭南榕基金會及有志人士鼓吹，2012 年 4 月台南市率先宣布 4 月 7 日作為言論自由日，2013 年又有雲林縣、宜蘭縣、嘉義縣、高雄市、屏東縣也同步宣布言論自由日，之後每年都有縣市政府參與推展此一活動。2016 年行政院核定，以 4 月 7 日作為國定的言論自由日。2017 年，負責言論自由日的內政部展開一系列的紀念活動，「我國言論自由發展及制度變革資料蒐集與分析工作案」便是在此一脈絡下展開。當時內政部長葉俊榮、民政司長林清淇，以這個工作案作為基礎，同步也推動 4 月 7 日言論自由日的展示工作。而筆者及研究團隊也因此承接了此一研究案。

筆者作為這個工作案的研究主持人，深刻感受到研究計畫展開期間，內政部及外聘學者專家的協助，除了葉俊榮部長主持之外，包括前任的兩位大法官林子儀教授、李震山教授與當時國史館館長吳密察，都全程參加各期的審查會議。在審查會議中，委員們對於台灣言
論自由的發展歷程，從審查之初提供頗具參考價值的研究架構後，其後更陸續提出重要的修正意見，經過研究團隊參考審查意見進行修正之後，才有這本書初稿產生。在計畫進行期間必須感謝林清淇司長、簡鈺珒科長及周惠卿小姐（現任科長）的大力協助，使得計畫可以在相當短的期間內有了具體的成果。計畫結束之後，感謝內政部長徐國勇的協助，使得計畫成果得以朝向成書出版的方向發展。

另一方面，此一計畫得以順利進行，得力研究團隊同仁的努力。團隊籌組期間，就決定由專精言論自由歷史研究的楊秀菁博士擔任協同主持人，負責根據討論的計畫大綱進行主文初稿的撰述工作；個案的資料整理、第二、三章案例探討之撰寫，則由另外一位協同主持人黃仁姿博士負責；而我的另外幾位學生任育德博士、林果顯博士、蘇瑞鏘博士也協助提供部分個案的資料和內容最後由我負責整體校正、定稿工作。計畫進行過程，透過多次的會議和整稿，計畫助理郭珮瑜、莊宏年、陳致妤等人的協助也功不可沒。

整體而言，本書除呈現台灣言論自由的發展歷程，也紀念在言論自由遭到箝制時代，投入爭取改革的前輩。有前人的努力，台灣經過了自由化、民主化的改革，在 1992 年以後已經沒有言論叛亂罪，加上後續的改革，言論自由的發展在世界各國名列前茅，在亞洲更是與日本並列為自由民主的先進國家。然而，外在的威脅卻始終不斷，透過威脅利誘，台灣部分公眾人物甚至失去「不表態」的自由。如何面對以中華人民共和國為主的外在威脅，讓台灣的言論自由得以進一步深化發展，是目前台灣朝野與人民必須共同面對的問題，希望這本書的出版對此能略盡棉薄之力。

感謝外審委員提供寶貴的修改意見，以及邱萬興先生、台灣人權促進會、鄭南榕基金會等朋友、機構提供圖片/照片，使本書更具可讀性。最後感謝允晨文化公司林志峰先生大力的協助，使本書得以順利出版。

前言
1776 年，美國《維吉尼亞州憲法》權利典章第 12 條明訂：「言論出版自由為自由的有利防塞之一（one of the greatest bulwarks of liberty），限制該自由者即被視為專制的政府」，為首部將言論自由導入憲法的近代立憲主義憲法。爾後，有關言論自由和出版自由的憲法層級保障，在 1789 年法國的《人權宣言》及 1791 年《美國憲法增修條文第 1 條》再次獲得確認。受其影響，歐洲諸國及其後學習西方憲政體制的國家，亦開始制定包含言論自由的近代立憲主義憲法。言論自由為自由權的重要支柱，各國憲法保障人民的自由權有兩種方式，一為間接保障主義或法律保障主義。在此制度下，行政機關的權力雖受到限制，但仍可透過立法機關制定相關法律，限制人民的自由權。第二次世界大戰結束前的憲法多屬於此類，例如，德國《威瑪憲法》規定：「所有德意志人民在普通法律之限制範圍內，均有以語言、文字、印刷、圖畫或其他方式自由表達其意見之權利」；《大日本帝國憲法》規定：「日本臣民在法律的範圍內有言論著作印行集會及結社自由」；《中華民國訓政時期約法》規定：「人民有發表言論及刊行著作之自由非依法律不得停止或限制之」等。另一種為直接保障主義或憲法保障主義。在此制度下，人民的自由權直接受到憲法保障，即使是立法機關亦不得隨意限制人民的自由權，《美國憲法增修條文第 1 條》即屬於此類。

1895 年，日本依據《馬關條約》取得臺灣的統治權，對於 19 世紀末才納入日本統治的殖民地臺灣是否為早在 1889 年頒布的《大日本帝國憲法》（即俗稱的「明治憲法」）之適用範圍，因為臺灣《六三法》創設的委任立法問題，在日本國內引發「違憲」爭議。日本官方面對國會的質疑，在 1906 年宣稱：帝國憲法「自始」即全部施行於臺灣，但實際上落實的程度相當有限。再者，賦予臺灣總督強大職權以管理臺灣的「六三法體制」，更讓在明治憲法體制下，僅屬於「法律保障」的言論自由更加受限。二次戰後，國民政府代表盟軍接收臺灣，帶來國民黨以黨領政、以黨領軍的訓政體制。在訓政體制之下，國民黨黨系統對於言論的管制權高過於政府行政部門。隨著憲政的推動，國民黨理應退出政府體制運作，但其實質影響力仍在。再加上動員戡亂、戒嚴等非常體制，以及過去遺留下來的訓政時期法令，臺灣人民的言論自由遭到嚴重的限制。從戰後國民黨接收臺灣起，臺灣人民就不斷為言論自由奮戰。1988 年解除報禁以來，臺灣的言論自由透過無數次的政治、社會運動逐步落實。而在臺灣擺脫政治體制、法令規章限制的同時，來自自由市場的經濟力量與隱藏在資本背後的政治干預，以及隨著網際網路發展所帶來的新挑戰，都可能以新的型態影響言論自由，進而需要進一步的分析與檢視。

本書作者受內政部委託，進行我國言論自由發展及制度變革資料的蒐集與整理。為使本書更具全面性與脈絡性，並兼具使用的方便性，採取廣義的言論自由見解，將《中華民國憲法》第 11 條的「言論、講學、著作及出版之自由」，以及第 14 條的「集會及結社之自由」皆納入討論範圍，但更聚焦於人民意見表達與各類媒體管制體制的變革。前述廣義的言論自由，學界又統稱為「表現自由」、「意見自由」或「表意自由」。我國言論自由發展的進程，1945 年以降至今可分為「箝制階段」、「突破階段」與「未來挑戰」三個階段。本書將針對這三個階段言論自由的重要變革進行討論，每一階段皆會針對該時期的重要言論自由事件進行案例探討。三個階段的探討重點如下：第一、箝制階段，主要分析 1945 年國民政府接收臺灣至 1987 年臺灣解嚴期間的言論自由發展，包括：非常體制與言論限制、不同類型媒體所受到的限制，以及言論自由的實踐與追求三個面向。第二、突破階段，主要分析 1987 年解嚴後臺灣言論自由的發展，包括：解嚴與有限度的開放、言論叛亂的終結，以及解嚴後言論自由的追求三個面向，此一部分將擴及集會、結社自由的討論。第三、未來挑戰，包括政治言論解禁後的言論自由、通訊傳播的發展與言論自由，以及說與不說的背後三個面向，主要探討在政治言論解禁後，政府角色的轉換及其歷程、國內政治力量退卻後，來自商業與國際政治力量對於臺灣言論自由的影響、通訊傳播管理機關的一體化，以及網際網路的發展對言論及隱私等人權的影響，並透過實際案例探討「說與不說」背後所隱藏的市場或政治干預力。

序—台灣言論自由的進程 ⊙薛化元
2021 年的今天，台灣進入自由國家之林，已經 20 多年了，特別是在言論自由的表現，在艱困的歷史脈絡下，經過前人的犧牲與奉獻，所得成果甚至已經超越一些老牌的民主國家。

台灣在 1895 年以後開始受到近代帝國統治，但是近代化的日本卻沒有給台灣帶來《大日本帝國憲法》保障的言論自由。台灣菁英在日本創辦《台灣青年》等一系列刊物，刊物運回台灣時，卻必須面對台灣總督府的審查，部分內容更慘遭禁止。而在東京進行議會設置請願返台的代表，更曾在「治警事件」入獄受難。直到 1945 年 8 月日本戰敗投...

序—台灣言論自由的進程
前言

第一章　箝制階段
第一節　非常體制與言論管制
一、訓政法令的修正與遺留
二、動員戡亂與戒嚴體制的限制
三、大法官釋憲文的枷鎖
第二節　不同類型媒體所受到的限制
一、新聞出版事業
二、廣電事業
三、影劇事業
第三節　言論自由的實踐與追求：案例探討
一、二二八事件
二、《自立晚報》案
三、《自由中國》案
四、《公論報》案
五、《經濟日報》案
六、柏楊案
七、盛竹如被迫離開主播臺
八、臺大哲學系事件
九、《臺灣政論》案
十、美麗島事件
十一、《蓬萊島》案

第二章　突破階段
第一節 解嚴後言論自由的發展
一、《國安法》的限制
二、言論叛亂罪的終結
三、集會遊行自由
四、結社自由
五、其他限制
第二節 新聞媒體的開放
一、解除報禁
二、廣播電臺的開放
三、電視頻道的開放
四、黨政軍退出媒體
第三節 言論自由的追求：案例探討
一、蔡有全、許曹德臺獨案
二、時代雜誌系列與鄭南榕自焚案
三、獨臺會事件與《刑法》一百條修正
四、臺灣法學會案
五、晶晶書庫案
六、外獨會事件

第三章 未來挑戰
第一節 政治言論解禁後的內容管制問題
一、國家安全與新聞自由
二、行政裁量與訊息流通
三、兒少法規與言論自由
四、立法院預算監督與公共媒體的自主性
第二節 通訊傳播的發展與言論自由
一、國家通訊傳播委員會的成立與委員任命問題
二、旺中案與媒體壟斷問題
三、網際網路發展與言論自由
第三節　說與不說的背後：案例探討
一、反媒體壟斷、旺中案
二、許文龍事件
三、陳雲林訪臺事件
四、周子瑜事件
五、戴立忍事件
六、李明哲案

序—台灣言論自由的進程
前言

第一章　箝制階段
第一節　非常體制與言論管制
一、訓政法令的修正與遺留
二、動員戡亂與戒嚴體制的限制
三、大法官釋憲文的枷鎖
第二節　不同類型媒體所受到的限制
一、新聞出版事業
二、廣電事業
三、影劇事業
第三節　言論自由的實踐與追求：案例探討
一、二二八事件
二、《自立晚報》案
三、《自由中國》案
四、《公論報》案
五、《經濟日報》案
六、柏楊案
七、盛竹如被迫離開主播臺
八、臺大哲學系事件
九、《臺灣政論》案
十、美麗島事件
十...