民主化臺灣新國家安全觀

重塑民主臺灣的國家安全思維

臺灣國家安全的省思

公元二○○○年的總統選舉，臺灣跨越了首次政黨輪替的歷史門檻，邁向民主發展的新里程。長期從事民主化運動的反對黨——民主進步黨贏得了這次大選，不但結束了國民黨在臺灣長達五十年的威權統治，實踐了「政黨輪替」的民主政治精神，更從根本上改變了兩岸關係的形勢。簡單來講，台海形勢的性質正式由﹁國共關係」轉化為﹁兩岸關係」，國共內戰的歷史觀受到臺灣民主化現實的嚴峻挑戰。

「政黨輪替」對中華民國而言，是一場原有統治架構被「解構」後，再「重構」的寧靜過程，涉及的層面相當廣泛，包括政治、經濟、社會，乃至於兩岸關係。民進黨政府上任後，提出有別於國民黨過去一黨專制的治理方式，無論是新的政策理念或施政方針，甚至於一個全新的國家發展願景，都與過去有很大的不同。這不但對習慣於國民黨五十多年統治的政府官僚體系造成巨大的衝擊，更對生活在臺灣兩千三百萬人民，形成一個全新的民主洗禮。

但是，中華民國民主化的過程並非一蹴可幾，從解除戒嚴、國會全面改選到總統直接民選，中華民國在臺灣經歷了第一波的民主化。千禧年完成的政黨輪替，則是臺灣第二波民主化的濫觴。民進黨執政的歷史任務，正如陳水扁總統在《世紀首航》一書中所宣稱的，是「鞏固民主價值、深化民主內涵」，讓臺灣的民主從形式走向實質，確立主權在民的價值觀以及臺灣的主體性。總而言之，中華民國在一九八六年開始民主轉型，到了一九九六年轉型十年之後，正式進入了所謂的「民主鞏固」期，第二波的民主化工程，重點在於公民社會的建立以及政治共同體的再造。但是如何鞏固這項再造的政治共同體以及新建立的公民社會，則是深化民主改革過程中的一項嚴峻挑戰。特別是，一個政治共同體所以能夠存在，共同體成員間必須凝聚出一股強烈的「自我認同」及「生死與共」的「共同體感」（sense of community），以此來保護這個政治共同體的安全，也就是一種全面的國家安全觀。但是，過去維護中華民國這個政治共同體生存的安全觀念，已不符合當前國家整體發展的方向，其內容亟需進一步的創造與提升，尤其是新的國家安全觀與民眾心防意識的建立。

過去威權統治時代，政治強人透過國家機關的教育與宣傳部門，強力灌輸人民他所設定的國家安全觀念，以及國家安全所面臨的嚴重威脅。誰是我們的敵人？我們的敵人在哪裡？用什麼方法在危害我們國家的生存與安全？我們應該如何反制？這些問題的答案全由政治強人說了就算，這種由上而下的「反共教育」，雖然遭受少數異議份子的批評甚至反對，也造成一定程度的「白色恐怖」政治冤獄，但是全國上下在這種「仇匪、恨匪」的氛圍中倒能團結一致，使中華民國能夠在臺灣「復興基地」屹立不搖數十年。

隨著臺灣的政治民主化以及自由化，結束了過去的威權統治，也去除了過去政治強人所設定的國家安全內容與威脅來源，各種政治思想及意見在臺灣社會不僅「百花齊放」，而且還是「大鳴大放」，政治是自由了，人權也獲得充分的保障，這是一種進步，也讓臺灣進入新興民主國家之林，整體的國家形象在國際社會有很大的改觀，更受到歡迎與肯定，但是國家安全的概念卻在多元化的意見中逐漸被淡化。

更令人意外的是，民主化後的臺灣，「國家安全」卻被認為是一種保守與負面的代名詞，在兩岸的交流政策中，如果誰提到應該考慮國家安全，就會有來自社會的批評聲音，即使政府部門為平衡兩岸交流的經濟利益與國家安全，採取「積極開放、有效管理」的穩當作為，也常常被批評為「意識形態治國」。更由於近年來臺灣內部嚴重的政治對立，使得國家安全的問題被漠視，臺灣所面臨的國家安全威脅亦被輕忽。但是一個國家真的不需要國家安全嗎？民主國家就可以免疫於國家安全的威脅嗎？我們真的沒有外來的敵人威脅嗎？相信答案是否定的。那麼，我們就必須重新把「國家安全」找回來。

國家安全是關係一個國家生存與發展的根本問題，任何一個國家都必須給予高度的重視。我們固然不能接受過去由政治強人所設定的國家安全內容以及國家安全的威脅來源，但是我們也不能同意當下的臺灣毫無國家安全的威脅，以及臺灣社會日趨淡薄的國家安全意識；我們不能同意「匪偽政權謀我日亟」的國共鬥爭論調，但也不能無視於北京當局剛剛通過的「反分裂國家法」，企圖借「反台獨」之名以非和平的手段達到統一臺灣的目的。既然我們是一個民主國家，什麼是我們所需要的國家安全？我們的國家安全威脅來源在哪裡？我們如何消除威脅確保國家安全？這些都應該可以充分討論的事，政府部門可以提出他們的主張，民間社會也可以說出他們的想法，最後雙方能夠達到共識，共同來維護臺灣的國家安全，這才是民主國家確保國家安全之道。

從威權到民主：臺灣國家安全內涵的演化

過去在政治強人的主導下，臺灣的國家安全目標與現實的環境有很大的落差。為了一心追求「反攻大陸、光復國土」，這個政治強人所設定的虛幻國家發展總目標，整個國家安全機制，無論在資源、組織或人力的分配上，都以此作為工作的主軸。但是現在臺灣所面臨的環境，無論主觀或客觀條件都產生了極大的變化，而對岸的北京政府亦在國家安全機能上，順應既有情勢的發展，轉被動為主動，如果臺灣還要昧於情勢、侷限於過去歷史的情結，不思因勢利導，及時轉型既有的國家安全機制，可能會很快地就陷入危險的境地。

當前的臺灣民主發展正處於一個危機四伏的關鍵時刻，在上一個世紀九○年代兩位政治強人相繼過往後，繼任的國民黨政府領導階層所開啟的民主化工程，一方面試圖建立以臺灣為主體的新國家認同，但另一方面卻無力為新的國家體制對舊體制進行大力改革，甚至為了保持其一黨能夠持續執政的利益，惡化黑金政治，聽任舊體制侵蝕辛苦建立起來的民主初步成果，終至於二○○○年總統大選失去了政權。民進黨政府上任後，雖然試圖繼續深化以臺灣為主體的新國家認同，但是社會上卻產生另外一股力量，極力挑戰這種新的國家認同，進而轉化成「中華民國」與「台獨」的對抗，民主改革因為國家認同的糾纏不清而延宕不前，國家安全的建設從思想觀念到運作機制都受到波及。

面對民主改革的陣痛，當前社會上不時有緬懷過去強人領導、威權統治的「美麗舊時光」（beautiful old days）情緒，認為唯有回到過去國民黨一黨專制的統治，才能有效地保障人民福祉、社會安定，甚至於國家安全。民眾之所以會有如此不切實際的幻想，乃肇因於對威權統治與民主體制間根本差異的不理解。因此，如何正確理解「國家安全」一詞在不同政治體制下的實質內涵，是重塑民主臺灣國家安全思維的首要課題。

一、威權政體下的國家安全

威權政體在厲行專制統治時，都會用「國家安全」、「社會安定」作藉口，要求人民要為大局著想。但是實際上所謂「大局」，其實只是一人或一黨的代名詞；所謂的「安全」與「安定」，實際上只是一人或一黨的安全與安定，這種黨的利益高於國家利益所創造的國家安全觀，完全忽視臺灣人民的基本利益。過去國民黨政權所以如此固執於「中華民國體制」，最大的原因在於欲藉此體制維持其政權。因為國民黨政權的外來屬性，一旦失去「中華民國體制」，也就是從大陸帶來的所謂「法統」，整個政權將立即面臨存在正當性的嚴峻挑戰，政治強人無法再以「動員戡亂」為理由，打破憲法上總統僅能連任一次的限制，如此不僅會引起國民黨內部的權力鬥爭，整個政權亦隨即有崩潰的危機。

這樣的「中華民國體制」所以能夠維持，一方面受惠於韓戰爆發後，美國重新對撤退到臺灣的國民政府給予支持，以及隨後國際社會所發展出的「自由民主—共產極權」兩極對抗體系，臺灣因為地緣政治的優勢而成為自由資本主義陣營的重要成員；另一方面則是政治強人在島內所建立的一套威權統治體系，透過「政治侍從主義」籠絡臺灣的地方勢力，以及「白色恐怖」整肅異己，此軟硬兩手策略使其政權逐步在臺灣獲得穩定。

在論述的層面上，威權統治者堅持在臺灣的中華民國才是「正統」，雖然因為國共內戰失敗而撤守到臺灣來，仍延續著中華民國法統，對中國大陸仍然具有主權行使的正當性和合法性。而一九四九年在北京成立的「中華人民共和國」，是由「朱毛匪幫」所成立的「偽政權」，是國際共黨集團的分支機構，中華民族及中華文化因此而面臨極大的浩劫。為了避免這場浩劫，為了挽救中華民族與中華文化，當時的國民政府堅持國家安全所要保護的是以中華文化為基礎的「中華民國」，以此一方面形塑國內認同的基礎，另一方面形構國家安全的主軸。國民政府更把「反攻大陸，光復國土」視為民族主義和文化思維的最高指導原則，它涵蓋了政治、社會、經濟等政策的所有面向，成為維護國家安全的核心訴求。

然而一九七○年以後臺灣面臨了新的挑戰，首先是美國在戰略考量下逐步與中國大陸「關係正常化」，並於一九七九年與中華人民共和國建交，而與在臺灣的中華民國斷交。影響所及，我國的外交關係亦進入最黑暗期，邦交國只剩下二十二個，中華民國政府喪失了維持其統治正當性和合法性最重要外在支持，在這種情況下，政權的合法性基礎必須轉向內部汲取。

但隨著經濟發展，臺灣內部要求民主的聲浪亦日益高漲，衝擊到中華民國與國民黨傳統的「法統」體制。在面對國內經濟發展過程中所導致要求民主化的聲浪壓力下，當時的政治強人不得不降低反攻大陸的政策門檻，一方面強調「以不變應萬變」的「處變不驚、莊敬自強」政治策略，另一方面提出「三民主義統一中國」的新論述，同時配合以「吹台青」的本土化政策，吸納本土新產生的政治菁英，作為政權的內在基礎。

隨著政治強人的過世，繼任的李登輝總統更大幅推動本土化措施，主張先推動臺灣建設，再著眼大陸的光復，臺灣社會的集體意識也逐漸由中國意識主軸轉為對臺灣本土的認同，並因而逐漸建立臺灣的主體意識。此外，北京當局在一九七九年後，由當時的政治強人鄧小平設定了以「和平統一、一國兩制」為基調的新對台統戰攻勢，對臺灣當局造成了一定的壓力。這些環境因素的轉變，衝擊了國民黨政府傳統的「黨國一體」國家安全觀。但此一過程中，臺灣國家安全的主體論述並未隨著原有的「黨國一體」國家安全觀弱化而建立新的論述，因此隨著臺灣民主化及臺灣主體意識的抬頭，建構一套有別於過去的新國家安全觀以及安全戰略已屬迫在眉睫的事。

二、民主政體下的國家安全

一九八七年七月十四日蔣經國總統宣佈解除長達三十八年的戒嚴，隔年一月一日解除報禁，開始了臺灣政治民主化的工程。隨後李登輝總統繼任並執政十二年，推動一連串的政治改革，包括：一九九一年正式宣佈終止「動員戡亂時期」；一九九一年與一九九二年，先後進行了完全代表臺灣人民的國會議員選舉；一九九六年，臺灣首次由人民直接選舉總統；二○○○年第二次總統直選，民主進步黨提名的候選人陳水扁當選，順利完成政黨輪替及政權和平轉移，結束國民黨長達五十多年的威權統治。從一九八七到二○○四年的二十年間，臺灣人民推動民主化終結外來政權的統治，成功地締造了舉世矚目的「寧靜革命」。經由這些改革，臺灣的民主快速發展，並展現出不同以往的新面貌，但伴隨而來的，不僅是人權、自由權利的伸張與確保，卻也是意見的多元化與分歧化，特別是在國家認同與國家安全議題上。

首先面臨挑戰的便是既有的國家安全觀。回顧過去的威權統治，國家安全所以陷入困境，除了中共長期的無理打壓外，更重要的原因是政治強人長期以虛妄的「一個中國」與北京當局進行代表權之爭，並採取「漢賊不兩立」的玉石俱焚政策，所導致的不幸結果。其實，專制政權下的國民黨領導階層，對於政權維繫的要求高於國家安全，政黨利益更高於人民福祉，這樣私自用心的結果，不僅使自己無法面對時代變局，更遑論開拓國家的生存空間，才導致臺灣的國家安全焦點面臨錯置。

臺灣民主化後，中華民國這樣的一個「國家」（country）概念，仍是國家安全的主要指涉對象，然而不同於以往的是，中華民國的安全不再是國民黨的安全，中華民國已與國民黨完全切割開來。此外，中華民國的圖像也從過去的整個中國縮小為台、澎、金、馬等中華民國實際控制的領土範圍，即從所謂的「中華民國在大陸」，到「中華民國在臺灣」或「在臺灣的中華民國」，進而「中華民國即是臺灣」。

過去的威權政體對維繫國家安全的後期論述，主要是以「經濟奇蹟」作為後盾，企圖以經濟成長的概念模糊攸關人民生存發展的安全議題，然而臺灣已從戒嚴的威權統治，轉化為奠基於人民同意，且致力於人性尊嚴與人權自由的民主國家。但是民主政體下的國家安全，其主體為人民，而非統治者，更非政黨，在民主化的過程中，國家安全已從狹義的維護國家主權觀進入到廣義的綜合安全觀。

民主化的臺灣充分結合了二十一世紀的國際社會主流價值：政治民主、人權保護、經濟自由、公民社會及永續發展。臺灣已經由威權統治體制轉型為民主自由國家，國家安全也必須因應這個轉型而重新調整。臺灣要掌握民主人權這個普世價值，向國際社會宣傳過去所推動的「寧靜革命」，成為民主轉型經驗的輸出國；也要向世界說明臺灣從威權統治走向「人權立國」的演化過程，成為世界人權的先進國家。作為一個新興而且成功的民主國家典範，這將是二十一世紀維護臺灣國家安全最重要的利器。

但是民主治理的核心在於人民。從強人治理到公民治理，此一改變如果無法順利轉型，將造成國家機關的管制能力下降。具體而言，在自由民主的治理過程中，民眾對當前社會不穩定的感受，往往出自於「政治管制」的緩和。「政治管制的緩和」反應在國家安全議題上，具體表現出底下兩個層面：

第一，國家安全的搭便車化。民主化的過程使國家的主權從過往由政治強人所掌控，轉移到「人民主權」，也就是落實憲法中所規範的「主權屬於國民全體」。但是由所有的國民來構成主權體時，固然使全體人民的力量史無前例地壯大起來，但所有人都是主權者，所有人都是決策者的結果，造成「大家的事就是沒人的事」，單一個人在集體決策中的比重日益輕微，民主主義的普遍化，反而加深了個別公民對公眾事務的無力感。在這種無力感加強的過程中，人們日益放棄對國內公眾事務與國際事務的關切，關注的焦點越來越集中在自身問題的「生活小世界」，造成民主政治的真正精神—公民普遍的政治參與——日益淪喪，「眾人之事」的政治遂演變為「少數人之事」，於是改革的力量日益稀釋消散，終至造成政治改革的停滯乃至政治衰退。在國家安全的意義上，這意味著作為社會公共財的國家安全其地位大為降低，國家安全的搭便車化問題將日益嚴重，大家只想享用卻不願意付出，並因此導致政府部門在推動國家安全保障工作時，面臨更多的阻礙。

第二，無論是民主先進國家或新興民主國家，常在獲致民主改革的成果後，反而喪失了前進的方向感，出現民主化後的「目標喪失症候群」，反映著社會精神空白的嚴重病理，並具體表現在失業、犯罪、毒品、賣淫、無家可歸者等問題上，不斷地加速惡化，但民主政府卻無法有效處理。此一現象的背後是第三波民主化正巧逢一九九○年代以來，世界經濟全球化所造成的社會經濟舊秩序崩解。在全球化所具現的市場經濟洪流中，城鄉急速的現代化與職業結構的劇烈變遷，迫使舊有的社會結構逐漸崩解，傳統的共同體與濃密的人際關係被破壞殆盡，人與人之間那種傳統的連帶網絡逐漸失效，既有的社會保護空間日益壓縮，自我的指標與傳統的印記漸趨模糊，認同的基礎劇烈搖晃，迫使人們為求自保，必須完成重新定義自我與他人及社會的關連，尋找新的社會連帶，建構新的社會保護空間，確認新的自我指標與認同。

總而言之，政治管制的緩和與社會不平等擴大等民主空洞化問題的出現，是一組辯證的發展關係。這個發展過程意味著政府所必須面對的安全威脅更趨多元化與複雜化，與此同時，由於「國家安全的搭便車化」，政府在遂行國家安全任務時，將遭遇到更多的困難與阻礙。

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