導讀
全球治理的巧實力對台灣的啟示
蘇起
哈佛大學的奈伊教授是美國國際關係學界的一代宗師。七○年代他與普林斯頓大學的柯漢（Robert Keohane）教授聯合開啟「新自由主義」（neoliberalism）學派，立時蔚為風行，歷久不衰，至今仍是該學界三大理論指導之一。美國國際關係學界近兩千學者曾經票選柯漢為「最有影響力的學者」第一名，奈伊為第六名。或許因為奈伊曾在七○及九○年代兩次進出政府，在國防部、中央情報局及國務院擔任重要官員，所以他在「美國外交政策」上的影響力奪魁。
過去獨領風騷半世紀的「現實主義」（realism）學派強調國家的「硬實力」，也就是軍事及經濟的力量，以及理性冷靜的決策方式。演變到了七○年代，國際關係不再是冷冰冰的政府關係，而包括穿透國界、密切而頻繁的人民關係。新自由主義學派乃順勢而起，強調國家間的合作（而不只是鬥爭）、社會間的互依互賴，內政對外交的影響等等。後來在八○年代奈伊進一步發展出「軟實力」的概念，強調國家在軍事經濟以外的力量元素；近十年更提出「巧實力」的說法，突出揉合硬實力及軟實力的重要性。四十年來，他的每一次創見都在學界及政界引起強大的迴響，可見他舉足輕重的份量。
本書一方面集過去論述的大成，一方面綜觀全球，評估當前各國的實力。他首先提出權力的三個面貌。第一是主導改變（A誘使B去做B原本不願做的事）。第二是控制議程（A透過排除B的策略，以防杜B的選擇）。第三是建立偏好（A塑造B的偏好，讓某些策略自始不被採納）。其中第一是硬實力；第二、三是軟實力。硬實力是推，軟實力是拉。在適當的情境，利用設計良好的策略及技巧圓熟的領導能力，軟硬兼施，又拉又推，以取得想要的結果，就是巧實力。就理論而言，他關於巧實力的分析，相當新穎而且精彩。
依照奈伊的研究，這個新權力觀還要放在當前三維棋賽的世局中來看。在最上層的棋盤，軍事力仍然是單極的，美國的超強地位可以延續相當長的時間。但在中間的經濟棋盤，美、歐、日本與中國大陸都扮演關鍵角色，形成多極的局面。下層的棋盤則是跨越國界、超乎政府控制的跨國關係，其中包括形形色色的非國家行為者（如銀行、恐怖份子、網路駭客等）以及各式各樣的跨國議題（如氣候變遷、犯罪、傳染病等）。在二十一世紀，不同國家的權力固然有起有伏，但更明顯的是所有國家的權力都正快速地向非國家行為者擴散；越來越多問題超出主權國家的控制範圍，連美國都不能例外。
關於一般非常關心的「美國是否衰落」的議題，奈伊首先逐個分析歐洲、日本、俄國、巴西、印度及中國大陸的軟硬實力，認為它們各有嚴重不足之處。其中崛起快速的中國大陸固然經濟成長快速，但軍力對比仍有很大的距離。在全球事務上，北京不太可能與華府旗鼓相當。在亞洲，它較可能挑戰美國權力，但也會面臨日本、印度及其他國家的抗衡。
以奈伊的看法，美國如果衰落，不會是因為外部的過度擴張，而是出自內部力道的不足。但經過個別檢視美國內部的狀況後，奈伊認為美國並不像當年羅馬或其他帝國在崩毀前那樣殘破不堪，所以不太可能在未來數十年裡把超級大國地位拱手讓人。他甚至認為，類似分析可能導致危險的政策暗示，鼓勵北京採取冒進政策，或使美國因為恐懼而反應過度。
最後，他提出「自由現實主義」（liberal realism）綜合體的概念，呼籲各國同時透過現實主義及自由主義的鏡片關注三塊棋盤。尤其在第二、三棋盤上，各國必須運用自己的權力與他國合作，才能解決自己的問題。一個只看一塊棋盤的玩家，即使棋藝高超，長期仍將輸掉棋賽。因此，他說，現在雖然沒有全球政府，但已經有全球治理，已有數以百計的條約、制度與體制，來管理從民航、海洋、貿易到核武擴散的不同行為。這套全球治理需要資源充沛的大國積極投入，也需要資源不等的國家在不同的議題上出錢出力協調合作，更需要許多正式或非正式的網絡，進行議程設定、共識建立、政策協調、知識交流與規範設定。從這個角度看，奈伊認為，預言亞洲世紀的來臨仍言之過早，因為在密切的全球治理網絡裡，美國依然比其他國家扮演更為核心的角色。
這本書可以給在台灣的我們很多有用的啟示。在今天的國際社會裡，台灣是孤立的。但我們要想想，孤立的根源多少是因為外部因素（如中共的打壓及相關國家的顧慮），多少是因為內部因素而造成的。在外部，我們會不會忽略了三棋盤中的一部分？會不會沒有掌握好兩岸間合作與鬥爭應有的平衡？會不會失去軟硬實力的平衡？會不會忘了巧實力？會不會錯估東亞及世界的形勢，尤其是美中力量的對比？會不會根本沒想到我們在全球治理中應該也有機會？
在內部，我們會不會過度強調傳統的防衛性強的主權觀，忘了今天國際社會的主權觀早就變得更開放，並允許相互高程度的穿透？我們是不是為求國內「政治正確」而犧牲了對外關係的彈性？會不會在蓄養國力時，失去軟硬巧實力的平衡？這些啟示或許有助我們對突破國際困境的思考。
本書除了內容精闢、發人深省外，譯筆也非常流暢易讀。相信讀者必可在最短時間內吸收到一代宗師最新的思維精髓。爰特為之序。
前言
二○○九年歐巴馬（Barack Obama）總統在他的就職演說中說：「我們的權力因審慎使用而益形壯大；我們的安全源自於我們目標的正當、我們典範的力量，以及謙遜自抑的堅韌特質。」同樣的，國務卿希拉蕊．柯林頓（Hillary Clinton）也說：「美國無法獨力解決最迫切的問題，但是沒有美國，世界也同樣無法解決這些問題。我們必須運用所謂的『巧實力』（smart power），運用一切能使用的工具。」更早之前，二○○七年，國防部長羅勃．蓋茨（Robert Gates）呼籲美國政府投注更多經費與心力在軟實力（soft power）工具上，包括外交、經濟援助與溝通，因為單靠軍事力量無法捍衛美國在全球的利益。他指出，當時的軍事支出總額每年高達五千億美元，較之國務院的三百六十億高出甚多。蓋茨說：「我在此呼籲運用軟實力以強化我們的能力，以及將軟實力與硬實力（hard power）做更好的整合。」這代表了什麼？權力如何運作？在二十一世紀又如何改變？
要回答類此問題，我們必須對權力有更深入的瞭解，而不是流於當前討論這些問題時的典型論述。請容我舉兩個例子，一個是我個人的經驗，一個是眾所周知的事例。
一九七○年代中期，法國同意出售一座核能再處理廠給巴基斯坦。由於核能再處理廠所提煉的鈽既可用於非軍事用途，也可以用於製造核彈，所以福特政府擔心核武擴散，想制止巴基斯坦購買核能廠的計畫；然而美國以提供高性能飛機換取巴基斯坦放棄購買核能廠的提議為巴國拒絕。福特政府以及繼任的卡特政府都試圖對法國施壓，希望法國取消交易，但是法國認為這座核能廠純屬非軍事用途，是合法交易，所以拒絕撤銷。事情遲遲未能解決。直到一九七七年六月，負責卡特政府非擴散政策的我，獲准將巴基斯坦準備發展核武的新證據提交給法國官方。一位凝視著我的法國高層官員對我說，如果這是事實，法國會想辦法撤銷興建核能廠的計畫。後來，他果真實踐承諾，核能廠並未完工。美國是如何達成此一重大目標的？沒有威脅，沒有收買；沒掛出胡蘿蔔，也沒揮舞棒子。法國的行為之所以改變，是因為勸服與信任。我置身其中，親眼目睹事態發展。這顯然不符大部分期刊或近期外交政策專書倡議的權力模型。許多期刊與專書都認為勸服並非權力的一種型態，因為勸服「本質上是一種智能或情感的過程」。
更近期的例子是，二○○八年八月，中國和俄羅斯為權力運用提供了鮮明的對比。法國分析家多明尼克．墨西（Dominique Moisi）當時寫道：「正當中國企圖以奧運會獎牌數誘惑世人、讓世人折服之際，俄羅斯卻想以展示軍事力量讓世人印象深刻—中國的軟實力對上俄羅斯的硬實力。」部分分析家論斷，俄羅斯進軍喬治亞，證明軟實力的「無關緊要」與軍事硬實力至上。實際上，就長期而言，這事態對中俄兩國都將產生更為複雜的影響。
俄羅斯硬實力的使用不僅折損其所宣稱的正當性，也讓世界大部分國家感到恐懼與不信任。歐洲鄰國更是戒慎恐懼。波蘭原本反對美國反彈道飛彈系統的立場為之逆轉，讓俄羅斯立即付出代價。而俄羅斯籲請上海合作組織的其他成員國支持其喬治亞政策時，中國與其他國家都持保留態度。一年之後，有位分析家總結說，俄羅斯對鄰國的號召力並不太吸引人。「理論上來說，在鄰國眼中，俄羅斯於政治、於經濟理當都是具有魅力的典範。年輕的世代會學俄文，因為他們想學；而後蘇聯聯盟也會是鄰國爭相加入的團體。」誠如俄羅斯分析家亞歷西．穆欣（Alexei Mukhin）指出的：「因為金錢而來的愛不持久。那是買來的愛，並不牢靠。」
相反的，中國在八月成功舉行奧運會，讓自己的軟實力更上層樓。二○○七年十月，胡錦濤宣佈中國意欲提升軟實力，而奧運會就是此一戰略重要的一環。透過在全球各地設置數百所孔子書院傳授中國文化，增加國際廣播，吸引外國學生到中國大學就讀，以及對東南亞鄰邦採行更柔軟的外交手段，中國在軟實力上投資甚鉅。民意調查顯示，其國際聲望確有提升。中國在硬實力成長的同時，輔以具吸引力的軟實力論述，試圖運用巧實力傳達其「和平崛起」的概念，從而免除其他國家對中國權力增長所採取的平衡措施。
二十一世紀的美國權力
隨著二○○八到○九年大衰退期間美國經濟的陷入困境，以及中國經濟的持續成長，大部分中國學者都對美國的未來抱持「衰落論」，相關評論如雨後春筍般出現。有位專家宣稱，美國的權力投射在二○○○年達到巔峰。持此觀點的不獨中國，佩尤研究中心（Pew Research Center）二○○九年的民意調查顯示，在二十五個國家中，有十三國的受訪者多數或絕大多數相信中國將取代美國成為世界領導強權；美國政府的國家情報委員會（National Intelligence Council）也預測，到二○二五年，美國的主宰地位將「大幅削弱」。俄羅斯總統梅德維傑夫（Dmitri Medvedev）認為，二○○八年的金融危機是美國全球領導地位行將告終的徵兆，就連抱持同情態度的觀察家，如加拿大反對黨領袖葉禮庭（Michael Ignatieff）都建議加拿大放眼北美之外的地區，因為「此時美國已到正午時分，其全球主宰地位即將結束。」
我們如何知道這些論點是否正確？這個問題讓我深深思索了二十年，這本書就是我深入探索諸多資料與美國權力發展軌跡而累積的成果。要回答這個問題，我們必須更深入瞭解我們提及「權力」時指的是什麼，以及在二十一世紀資訊科技與全球化快速演進的情況下，權力產生了何種變化。同時我們也必須避開某些陷阱。
首先，我們必須提防以有機體衰退為比喻所產生的誤導作用。國家和有著可預期生命週期的人類不同。例如，英國在十八世紀失去北美殖民地之後，華波爾（Horace Walpole）就責怪英國淪落到「像丹麥或薩丁尼亞那樣不重要的國家」。但他沒能預見的是，工業革命將為英國帶來另一個甚至具有更大優勢的世紀。羅馬在權力達到巔峰之後，主宰地位又維持了三個多世紀之久。即使到了最後，羅馬的衰亡也並非因為另一個國家的崛起，而是由於與諸多蠻族長年征戰、負傷累累所致。事實上，儘管當前流行的說法是中國、印度或巴西將在未來幾十年間取美國而代之，但現代的蠻邦與非國家行為者（nonstate actor）才是更大的威脅。況且，如我們將進一步討論的，比起非國家行為者的崛起，大國之間傳統的權力轉移比較不會成為問題。在以資訊為基礎的虛擬安全世界裡，權力擴散所造成的威脅比權力轉移來得更大。
從更為基本的層面來看，在二十一世紀的全球資訊時代，權力行使的意義為何？第二個陷阱就是將權力與國家所擁有的資源混為一談，使我們的注意力只局限於國家。產生權力的資源為何？在十六世紀，對殖民地與金條的控制讓西班牙擁有優勢；十七世紀，荷蘭從貿易與金融獲利；十八世紀，法國得利於大量的人口與軍力；十九世紀，英國的權力植基於其在工業革命中所佔的優勢與海軍。傳統的看法總認為擁有最大軍力的國家最佔上風，但是在資訊時代，很可能是說法最動聽的國家（或非國家行為者）獲勝。我們在第五章將討論，資訊革命和全球化為非國家行為者提供了新的權力資源。二○○一年九月十一日，一個非國家行為者在紐約所奪取的人命，遠多於一九四一年日本在珍珠港造成的傷亡。這可以稱之為戰爭的私有化。今天，如何衡量權力平衡變得非常不明確，而更不明確的是，如何發展出成功的戰略以在這個新世界中繼續生存。當前大部分關於全球權力平衡變遷的預測都只基於單一因素：對不同國家國民生產毛額（GNP）成長的預估。這些預測忽略了本書所討論的權力的其他面向，更遑論要結合不同面向以達致成功戰略的種種困難。
巧實力
巧實力結合了脅迫與收買的硬實力，以及勸服與吸引的軟實力。軟實力並不能解決所有的問題，儘管北韓獨裁者金正日看好萊塢電影，對北韓的核武計畫並沒影響。軟實力在一九九○年代也無法誘使塔利班政權放棄對蓋達組織的支持，直到二○○一年動用軍事硬實力才得以解決。為了澄清這一點，我在二○○四年的《軟實力：如何在世界政治中成功》（Soft Power: The Means to Success in World Politics，中譯本譯為「柔性權力」，遠流出版）一書中提出「巧實力」，意指結合硬實力與軟實力而成的成功戰略。幾年之後，理察．阿米塔吉（Richard Armitage）和我在戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）共同主持一個跨黨派的巧實力委員會。我們的結論是，近年來美國的形象與影響力已衰退，美國必須從輸出恐懼轉而鼓舞樂觀與希望。有此結論的，不是只有巧實力委員會，其他人也共同呼籲採行巧實力策略。
五角大廈是美國訓練最精良、資源最豐富的政府部門，但是軍事力量能獨力達成的目標仍然有限。要推動民主、人權和公民社會的發展，槍桿子並不是最好的工具。沒錯，美國軍方擁有可觀的行動力，但是因為五角大廈有能力完成就把工作轉嫁到國防部，易造成外交政策過度軍事化的印象。高級軍事將領非常瞭解這一點，美國參謀長聯席會主席穆倫將軍（Mike Mullen）指出：「希拉蕊國務卿與蓋茨部長都呼籲我們對軟實力投注更多經費，賦予更大的重要性，我深表贊同。如果我們選擇單靠部隊發揮美國的影響力，那麼將會看到影響力逐漸消褪。」巧實力並不只是2.0版的軟實力，而是結合硬實力與軟實力，在不同的情境中發展出有效戰略的能力。
二十一世紀情境
權力向來取決於情境。在遊戲場上稱霸的孩子，可能在上課鐘響，情境改變成秩序井然的教室之後，就變得遲鈍落後。在二十世紀中期，史達林諷刺地問教宗擁有多少師的部隊，但五十年之後，教宗制度仍然存在，而史達林的帝國卻已崩潰。
今天，世界權力的分佈近似於複雜的三維棋賽（three–dimensional chess game）模式。在最上層的棋盤，軍事力幾乎是單極的，美國的超強地位可能可以再延續一段時間。但是在中間的棋盤，十多年來經濟力已呈現多極的態勢，美國、歐洲、日本與中國都扮演舉足輕重的角色，而其他國家的重要性也不斷提升，歐洲的經濟規模已大於美國。下層的棋盤則是跨越國界、超乎政府控制的跨國關係，包括形形色色的非國家行為者：從電子轉帳金額超過許多國家預算的銀行家，到轉移武器的恐怖份子與威脅網路安全的駭客。這塊棋盤也包括許多新的跨國挑戰如傳染病與氣候變遷。在最下層的棋盤，權力廣泛擴散，所以不論是單極、多極、霸權，或政治領袖與專家在他們的演說中提及的這類陳腔濫詞，都無法在此適用。
本世紀有兩個重大的權力變遷正在發生：一是國家之間的權力轉移，一是權力從所有的國家擴散到非國家行為者。即便是經歷過金融危機之後，速度驚人的科技變化依舊帶動全球化發展，但是在主權國家的世界與非國家行為者的世界裡，政治效應則大不相同。在國家之間的政治領域，最重要的因素將是「亞洲復甦」（return of Asia）。一七五○年，亞洲擁有超過世界一半的人口與產值。一九○○年，在歐洲與美國的工業革命之後，亞洲的產值佔有率縮小到世界的五分之一。到二○五○年，亞洲將回復到當年的歷史水準。中國與印度權力的崛起或許將帶來不穩定，但是從過去的例子看起來，這個說法不無疑問。我們從歷史得知，政策可以對結果造成極大的影響。一個世紀之前，英國以沒有衝突的方式因應美國權力的崛起，但是這世界未能妥慎因應德國的崛起，則引發了兩次傷亡慘重的世界大戰。
在跨國的政治領域—也就是最下層的棋盤—資訊革命大幅降低電腦運算與通訊的成本。四十年前，全球即時通訊在技術上可行，但成本極高，所以僅限於政府與企業。今天，只要進到網咖裡，任何人差不多都可以免費利用這些通訊。進入世界政治的門檻降低了，非國家行為充斥世界舞台。駭客與網路罪犯給政府和企業造成數十億美元的損失。由禽鳥或飛機旅客散佈的傳染病，可以造成比第一次或第二次世界大戰更嚴重的傷亡，而氣候變遷也將使我們付出龐大的代價。這是個我們並沒太多經驗可循的新世界政治。
對所有的國家而言，二十一世紀的主要問題在於有越來越多事務超出國家控制的範圍，即便是最強大的國家也不例外，因為權力已經從國家擴散到非國家行為者身上。儘管美國在軍事手段上表現出色，但是在這世界上有越來越多的情況是無法透過軍事手段解決的。在資訊革命與全球化的影響下，世界政治的變化意味著美國無法獨力達成其全部的國際目標。例如，國際金融穩定對美國繁榮至關重大，但是美國必須與其他國家合作，才能確保金融穩定。全球氣候變遷對生活品質影響至鉅，但是美國無法獨力處理這個問題。在國界變得比以往更容易滲透，從毒品到傳染病到恐怖份子都可以輕易穿越邊境的世界裡，國家必須促成國際結盟，並建立機制以處理共同的威脅與挑戰。從這個意義上說，權力就成為一種正和遊戲（positive–sum game）。我們不能只是思考壓制其他行為者的權力，而是必須同時思考涉及與其他行為者合作，以達成目標的權力。在許多跨國議題上，賦予其他行為者權力，有助於我們達成自己的目標。在當前的世界，網絡與連結關係成為相關權力的重要來源。
情境因應智能（contextual intelligence）—亦即瞭解環境演化並掌握趨勢的能力—是領導者將權力資源轉化為成功戰略過程中必須擁有的重要技巧。有了情境因應智能，我們才能瞭解美國在二十一世紀所面臨的問題並非權力衰落，而是無法領悟到：即便是最強大的國家也不能在沒有他國協助的情況下達成自身的目標。這需要對權力有更進一步的瞭解，瞭解權力如何改變，瞭解如何建構巧實力戰略。這也需要更細膩的論述，而不只是流於強權興衰的老生常談。在二十一世紀，美國很可能還是最強大的國家，但並不代表美國可以支配一切。要獲致我們所希望的結果，其能力取決於巧實力的新論述。美國不應再問誰是世界第一，而招致霸權支配的議論；美國應該開始問的是，權力的各種工具如何能合而為巧實力戰略，以行使和其他國家合作，而非僅是壓制其他國家的權力。本書的目的即在對權力進行更加清晰的思辨，從而激發意涵更為廣泛的論述。
這本篇幅精簡的書在寫作形式上希望能貼近有理解力的一般讀者，而非專以學術圈為對象，但是在註釋中另外納入比較縝密的分析架構。在持續探索美國權力未來的同時，我也希望建構可以一體適用於其他國家的概念。要把權力資源轉化為可以產生所欲結果的策略，有哪些問題存在？國際目標的「帝國主義擴張」與資源動員的「國內力度不足」問題何在？如何讓二者取得平衡？權力的不同面向在本世紀有何變化，而這些變化對於戰略成功的定義又具有何種意義？美國的權力、中國的權力，以及非國家行為者的權力各將如何發展？
權力是一個爭辯不休的概念，沒有任何人能提出定於一尊的看法，但是因為我們無法不論及權力，所以我希望能在討論中提出更為清晰的概念，也希望能引介更為宏觀的看法以型塑戰略願景。這也就是巧實力。
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