土地徵收補償：理論、實證、實務

　　本書運用法釋義學、法律經濟分析、法學實證研究等方法，探究臺灣的土地徵收補償問題。本書內容橫跨過去一甲子中，臺灣的三種土地徵收補償體制：1954至1977年的事前地主自報地價體制；1977至2012年的事前政府估價體制；2012年以後的事後政府估價體制。土地徵收補償之經濟理論、憲法解釋、立法解釋、估價實踐、行政訴願、司法爭訟，本書皆有完整剖析。

作者簡介

張永健

　　【現職】
　　中央研究院法律學研究所副研究員暨法實證研究中心副執行長

　　【學歷】
　　美國紐約大學法學博士（J.S.D. 2009）
　　美國紐約大學法學碩士（LL.M. 2006）
　　國立臺灣大學法學碩士（2003）
　　國立臺灣大學法學學士（2000）

序

第一章 導論：六十年中的三種徵收補償法制
　壹、前　言∕1
　貳、四種典型徵收補償法制∕5
　參、各章論點鳥瞰∕9

第一部分　理論基礎

第二章 經濟理論：有效率的徵收補償標準
　壹、五種補償標準∕14
　貳、四大關鍵考量∕17
第三章 憲法規範：損失與補償相當原則
　壹、公正補償條款的漫漫長路∕22
　貳、補償與損失相當原則∕30
　參、被徵收人之損失∕34

第二部分　鑑往知來

第四章 歷史考察：臺灣1954年至1977年徵收補償體制之實證研究
　壹、孫中山的民生主義思想，與其外國追隨者∕ 40
　貳、1954年至1977年的徵收補償法制∕42
　參、實證研究∕44
第五章　立法實踐：2000年至2009年徵收補償體制之實證研究
　壹、舊土地徵收條例之法律解釋∕ 52
　貳、徵收補償之實證研究：2000年至2009年∕62
　參、補償與損失不相當∕74
第六章 行政自省：徵收補償訴願案件之實證研究與政策建議
　壹、訴願會寬鬆審查徵收補償數額∕84
　貳、徵收補償訴願實務之反省∕103
　參、小　結∕113
第七章 司法監督：最高行政法院徵收補償判決之反省
　壹、公告土地現值與加成補償，當然為合理補償？∕115
　貳、一般正常交易價格，只需用來「參考」？∕119
　參、公告土地現值是一般處分？∕120
　肆、加成補償成數之定性∕128
　伍、行政法院應尊重地價評議委員會對地價之評定？∕130
　陸、加成補償成數不能依個案決定？∕133
　柒、逕為裁判，還是發回原處分機關？∕135
　捌、小　結∕137

第三部分　未來展望

第八章 新法評析：2012年的第三波改革
　壹、修法經過∕142
　貳、條文解釋與檢討∕151
第九章 論理總結∕155

參考文獻∕157

索引∕171

推薦序

　　理解憲法有如登山。從一開始，登山之路就不止一條。最早人們慣於循著政治學的路徑登山，晚近則開始沿著法學的路徑登山，其實還可以沿著經濟學的路徑登山，但似乎尚是人跡罕至。例如憲法規定保障財產自由，公用徵收財產應該給予補償，研究其間徵收的政治決策究係如何形成，利益團體的影響力如何一類的問題，大概是偏向於政治學的路徑；研究徵收的法律要件與程序規範，憲法要求給予補償，計算補償的基礎為何，如何求償一類的問題，則應屬於法學的路徑；憲法要求給予相當的補償，司法解釋相當的補償是指「公平的市場價格」，然則應該依據什麼因素、什麼方法、如何最有效率地決定什麼是公平的市場價格，可能就要被歸納入經濟學的路徑了。

　　國內研究經濟法學的能人頗多。法學者中，有主張將經濟憲法劃為部門憲法從事研究而贏得普遍迴響者，惟此與循經濟學方法或分析路徑研究法律政策效益乃至制度得失，未必可以劃上等號；在臺灣，後者似乎以經濟學者跨足法學從事研究者居多，法學者擅長運用經濟學學理從事法學研究，特別是憲法相關問題之研究者，鳳毛麟角，並不多見。

　　永健，在我眼裡，則是少數之中的佼佼者，一位後起之秀，卻深具邁越前人的僭質、氣魄與慧識。他早在負笈國外留學之前，即已醉心於此一迷人但進入門檻不低的領域。在其經過紐約大學的長期徜徉浸淫之後，我細讀他的撰作，只覺得銳氣正盛，卻又靈氣自華。誠實地說，對於他的經濟分析過程，我身為讀者，受限於數學知識，有時不無理解上的障礙（其實這也包括本書的若干章節在內），那是經濟算式以及統計方法的部分；但這點畢竟不妨礙我從其字裡行間，領略作者之憲法觀點的能力。本書的主題意識，是研究土地財產權面臨國家徵收時，如何計算其補償價格，始能滿足憲法保障財產權的要求，依照我的體會，仍然是標準的憲法問題，使用經濟分析方法解決憲法保障財產權的問題，也正是憲法中人跡罕至的要津。循著人跡罕至的路徑，探訪人跡罕至的憲法要津，正是本書獨到的所在。

　　本書的書題是土地徵收補償，兼從理論、實證與實務三個方向審視相關制度運作的實況與得失，其實也就是一部臺灣土地徵收補償法制的法律史學研究。然則我可以篤定地說，永健絕不只是單純從事歷史性的鳥瞰而已。他帶著理解而又批判的目光，兼從憲法的要求與巿場經濟的效率觀點，來檢視臺灣過去六十年來土地徵收補償法制的變化軌跡，也為未來的發展設定了繼續觀察的方向。讀者不難發現，本書介紹理論基礎的文字，言簡而意賅。更加體系完整的論述，已然樹立於永健舉重若輕的博士論文之中，有興趣的讀者不妨去閱讀已由英國Edward Elgar出版社2013年同時於英美兩地出版的Private Property and Taking Compensation: Theoretic Framework and Empirical Analysis一書，便可知其所以。當然，如果讀者還覺得不夠，也可再去閱讀永健與哈佛大學法學院教授Henry E. Smith兩人在Notre Dame Law Review合力撰著的文章：An Economic Analysis of Civil Versus Common Law Property (VOL. 88: 1 2012)，即可對於英美法與大陸法財產制度的異同比較，得到清晰、完整並且深入的認識。而現在的這一本新作，則是直指臺灣相關法制的要害。永健想要從研究起步以發揮實際影響的學術野心，也已躍然紙上。

　　透過多角度的照射觀察，永健正確地指出，臺灣過去六十年來的法制，與憲法在司法解釋上對於土地徵收所設定的補償價格標準，具有明顯的距離；一直要到2012年新的土地徵收條例問世，才出現了撥亂反正的契機。不符憲法要求的制度及其實踐，在永健依據其理論架構所為的實證分析之後，也已呈現了未依市場經濟效率規律運作的相貌。也就是說，六十年中的五十九年，既有不能符合憲法規範意旨的制度設計，也未能依照市場經濟的效率法則行事，其結果則是不能通過憲法與經濟理論的雙重檢驗。現在有了新的立法，也就是該以事後之政府估價體制使用公平市價做為土地徵收價格之後，永健在書末的最後段落中寫道：

　　藉由回顧過去六十年功敗垂成的徵收補償法制，本書期待相關政府機關不要重蹈覆轍。行政機關應該以市價補償被徵收人，司法機關則應該實質審查徵收補償數額。假以時日，若徵收補償數額能奠基在特徵回規模型與大量的實價交易資訊上，則徵收補償法制，當能更上軌道。

　　本書聚焦在補償問題，但補償不是徵收問題的全部。徵收之目的是否為「公用」（Public use），也是臺灣徵收法制的重要課題。建高鐵、蓋捷運是公用，或許眾議咸同。但建立科學園區呢？更多的政策探討與價值辯論，顯然不能也不應避免。因此，本書只是徵收研究的起點，不是終點；是逗點，不是句點。

　　就像許多精彩而有續集的電影一樣，這一段結尾預告了後續精彩作品的可期待性。永健提到「公用」的概念，是土地徵收的核心目的要件，此二字在憲法第143條土地徵收的規定中並未出現，卻出現在憲法第108條第14款的「公用徵收」之中。「公用」二字同時也出現在憲法第144條的「公用事業」一詞，看似偶然的交會，其實並非偶然。本書應用經濟分析處理土地徵收補償的價格問題，乃是以市場經濟制度作為立論前提。一個被假設為理所當然卻需要理論支持的憲法問題是，我國憲法所預設的經濟制度是市場經濟體制嗎？還是某些社會主義國家所鍾情的、某種程度的計畫經濟體制呢？憲法第144條的規定恰就是提供解答的關鍵條文之一，憲法第144條寫著：

　　公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。

　　「公用事業」之後跟著「其他有獨佔性之企業」一語，遂可知「公用事業」亦是一種獨佔事業。區別獨佔性事業與非獨佔性事業，恰是市場經濟思想的特徵，市場經濟崇尚市場上的自由競爭，排斥政府干預，相信「看不見的手」可以透過供需關係而使價格趨向自然平衡的理想狀態；市場經濟的運作假設，建築在市場競爭的存在之上，而獨佔性企業則是無競爭市場的產物，因此即為政府實施價格管制，甚或逕行進入市場從事經營，提供了正當性。憲法第144條一方面肯認了政府不只可就獨占性事業從事價格管制，而且可以進入市場成為市場參與者，另一方面卻仍保留了授權法律許可國民經營的可能性，看起來似乎帶有社會主義經濟思想的規定，骨子裡卻是立足於市場經濟制度的絕佳證明。當然憲法第148條：「中華民國領域內，一切貨物應許自由流通。」也是我國憲法將經濟國策建築在市場經濟制度的另一項有力支持。

　　憲法第144條規定的公用事業，隱含著「獨佔」與「公用」兩詞之間的某種關連：「獨佔」在經濟活動上的道德可非難性，成就了資源「公用」的條件。同樣的隱喻，似乎恰也存在於土地徵收的事務上。不同於其他得由人民擁有所有權的「物」，憲法第143條規定中華民國領土內之「土地」屬於「國民全體」，「人民依法取得之土地所有權，應受法律保障與限制」，之後才再規定政府得照價收買私有土地。土地為何屬於國民全體所有？是否由於憲法認定土地為有限的資源，容易成為獨佔的經濟客體之故？國家徵收土地，是否因此要比徵收其他之物（如動產）先天上具備較多的正當理由？土地的「公用」徵收與其他財產的「公用」徵收相較，「公用」的定義是否因此而有一些不同？土地的市場是否因而被假設為不同於其他商品的市場，乃有更多政府介入過問市場交易價格的用意在內？土地徵收的價格決定與其他公用徵收的價格決定，是否因此會有不同？這些問題似乎都還缺乏好的答案，永健認定「公用」是研究臺灣徵收法制的重要課題，端的有理﹗

　　憲法第143條接著規定，「附著於土地之礦」及「經濟上可供公眾利用之天然力」都為屬於國家所有，而與土地之係國民全體所有並得經法律規定賦予人民私有，又有差別。此中可否看出憲法仍然具有按照市場經濟體制看待土地私有交易市場的用意？果然，則此一經過憲法特別標舉而出的土地私有交易市場，與一般物品的自由交易市場，其運作機制在經濟學理論上可能具有怎樣的差異？此種差異，從經濟成本效益的觀點而言，又應該如何加以解讀？以此為背景，土地徵收價格的公共政策究竟應該如何形成？都是饒富趣味，也尚待深入探索的問題場域。永健認定在政策探討與價值辯論的過程裡，本書只是起點，不是終點，只是逗點，不是句點，端的有理！

　　以上這些憲法問題，全都是憲法上人跡罕至之處，而其之所以人跡罕至，或是因為非從經濟分析的路徑無從進入，而經濟分析偏又是一般法學者難以企及的路徑之故。永健的研究年齡正當嶄露頭角的階段，業已經具備了旺盛的企圖心，累積了可觀的成果，也展現了能為人所不能的研究本領，循著人跡罕至的路徑向人跡罕至的顛峰走去，至堪期待，乃樂為之序！

理律法律事務所合夥律師
李念祖
癸已春日識於理律

自序

　　跨足到徵收補償之研究，是人生一連串意外的結果。2013年2月，Richard Revesz教授卸任紐約大學法學院（我的美國母校）院長。在他十一年的院長任內，只來過臺灣一次，就在我負笈美國的一個月前。Revesz教授的夫人，Vicki Been教授（同樣任教於紐約大學法學院），也隨其來臺。在紐約大學校友會舉辦之歡迎會上，我碰到的第一個人就是Been教授（沒有拼錯；過去分詞也可以當姓……）。因為與Been教授相談甚歡，在2005年秋季學期，就選修了她的課「Land Use Regulation」，就此踏入土地管制的領域。也因為她的建議，並適時提供最新的文獻，我才能以徵收補償的理論架構與實證研究為題，作為法學博士論文的研究主題。那時期之研究，經增補改寫後，於2013年1月由出版眾多法律經濟學論著之出版社Edward Elgar印行，題為PRIVATE PROPERTY AND TAKINGS COMPENSATION: THEORETICAL FRAMEWORK AND EMPIRICAL ANALYSIS。本書之部分研究，尤其是經濟理論與關於徵收補償數額之實證研究，墊基於博士時期之研究。但這本中文專論，絕非英文專書之翻譯本。本書以臺灣三種徵收補償法制為研究對象；而英文專論則花費許多篇幅在美國（尤其紐約市）的徵收補償法制，並發展理論架構。即使兩書都有論及臺灣之部分，但問題意識也截然不同。英文專書以臺灣的法制實踐，檢驗何種抽象的理論更能解釋現實世界的現象；本書則有更強烈的實用取向，希望可以點出臺灣法律實踐之病灶，影響未來的法律適用者。所以，有意鑽研徵收補償問題，閱讀本書又覺得意猶未盡的讀者，或許可以從該英文專書中獲得更多靈感。

　　本書能在回國服務三年多就完成，必須感謝中央研究院法律學研究所的良好學術環境與學術支援，讓我剛回國就能專心致力於學術研究。本所的許多優秀同仁，都慷慨地在百忙之中，與我探討書中的許多論點，讓我獲益匪淺。本所前、後任的所長湯德宗大法官與林子儀大法官，犧牲自己的學術研究時間，操煩所務，俾為同仁營造優質的學術環境，提攜資淺學者，並為本書撰寫推薦跋。在此，筆者向其致上最深的敬意！

　　葉俊榮教授是我碩士時期的指導教授，他自己豐富研究中蘊含的多層次分析、政策觀點、經濟分析理論，影響、激發了從年輕到現在的我；葉教授長期、大量、高品質的學術作品，一直是後學仰望的典範。本書如果展現了有別於傳統公法研究的取徑，好的部分都是葉教授所教，壞的部分都是不才在下學藝不精所致。葉教授的推薦跋，言簡意賅地點出本書的脈絡，並指出後續研究之方向，讓筆者再度上了一課。

　　大三升大四的暑假，我到理律法律事務所擔任暑期工讀生。承蒙李念祖律師不棄，委以撰寫大法官釋憲聲請書草稿的要務。大法官終究沒有受理我初試啼聲之作，但在討論書稿過程中，我深懾於李念祖律師獨樹一格的憲法論述與極富感染力的文風。「有文有真相」，李念祖律師的序中，精彩地闡述了中華民國憲法與自由市場制度的關連。不得不預言：本書被引用最多次的部分，大概就是李律師的推薦序了！

　　本書是由筆者多篇期刊論文大幅改寫並增加內容而成，希望讓讀者有閱讀一本專書（而非論文集）的感受。部分期刊論文之內容，因為與專書主軸相距較遠，就沒有被納入本書。有興趣的讀者，可以參酌原本之期刊論文。詳言之，本書第二、三、五章之部分內容，來自〈張永健，土地徵收補償之規範標準與實證評估，東吳法律學報，22卷4期，頁27–64（2011年）〉。本書第五、七章之部分內容，來自〈張永健，土地徵收條例第30條之徵收補償標準─綜論2000年後之最高行政法院相關判決，中研院法學期刊，6期，頁167-206（2010年）〉。本書第六章之部分內容，來自〈張永健，土地與地上物徵收補償：常見訴願案例之分析與反省，法學新論，36期，頁75–96（2012年）〉；部分內容來自〈張永健，訴願制度運作成效之實證評估架構─以內政部2006–2009年訴願案件為例，「訴願制度實證評估與改革初探」研究組群成果發表會，中央研究院法律學研究所主辦，2010年11月29日〉。本書第一、四、八章之部分內容，來自〈張永健，臺灣徵收補償法制一甲子─三種不同制度，相同結果？，臺灣法學雜誌，218期，頁22–42（2013年）〉。前述論文之初稿，並曾先發表於臺灣大學法律學院之第九屆行政法實務與理論研討會、中研院法律所之個人年度學術研討會與訴願制度實證研究之組群成果發表會、中國民國憲法學會99年年會、政大地政系臺復系50週年地政圓桌論壇。

　　感謝前述期刊之匿名審查人、研討會之主辦人、主持人、報告人、評論人、其他曾經評論論文初稿的學界先進，包括但不限於王世濤教授、王必芳教授、朱健文博士、吳庚大法官、吳信華教授、李念祖律師、官曉薇教授、林三欽教授、林明昕教授、林樹埔庭長、邱文聰教授、姚岳絨教授、孫德至律師、翁岳生大法官、陳立夫教授、張文貞教授、許家馨教授、湯德宗教授、黃國昌教授、黃舒芃教授、黃銘輝教授、葉俊榮教授、廖元豪教授、廖福特教授、劉淑範教授、鍾騏教授、簡資修教授、蘇彥圖教授（以上按姓名筆畫排列）。

　　這三年多來的幾位助理陳憶馨女士、陳瀅竹女士、王玠涵女士、簡蔓婷女士、陳昱志先生、金益先女士、張家茹女士、陳嫈恬女士，協助研究，使本書內容更為豐富，並將錯誤減到最少。非常感謝勞苦功高的同學們！

　　元照出版公司諸多同仁為本書之出版編輯事宜，耗費許多精神、時間，並容忍筆者各種特殊的疑問與要求。在此致上由衷謝意！

　　本書封面的幾幅畫，乃由岳母Ellen Pong所繪。她堅持不出名，也總是擔憂自己的畫作不夠成熟。在我來看，這本書若能流傳後世，大概會是因為讀者喜歡封面的設計。可惜囿於既定的版型，不能全版放她的創作。岳母繪畫、練字、縫拼布，內人彈琴、指揮，小兒則鎮日唱著自編的歌謠。在充滿藝術的寫作環境中，於是有本書的誕生。

張永健
2013/5/30於芝加哥旅次