短工津貼與部分失業給付之比較研究

序／ 郭明政
作者簡介                                  

德國短工津貼制度──政策思維、實踐經驗與法制內容／林佳和
壹、前言：從2008金融風暴談起／1
貳、座落：德國勞動市場政策體系／4
參、兩次景氣包裹方案的主要內容／9
肆、勞動市場對策核心：短工實施與短工津貼發放／13
伍、聚焦──所謂短工實施之重大停工：30項內涵之說明／21
陸、短工津貼制度的勞動市場效果──代結語／35

德國短工津貼制度／吳姿慧
壹、前　言／39
貳、短工津貼制度之概述／40
參、實施短工制度之法理基礎及要件／45
肆、申請短工津貼之要件、審核及給付／55
伍、結　論／66

荷蘭、法國、義大利短工津貼與部分失業給付制度及其現況 ／郭明政、林宏陽
壹、前言：臺灣之無薪假問題及相關之因應政策／69
貳、歐盟國家之相關政策及其發展／72
參、結  語／96

從英國、法國、德國縮短工時補貼制度評析我國就業保險僱用安定措施薪資補貼／吳玉鳳、林建智
壹、前　言／99
貳、我國無薪休假法理與因應措施／103
參、短工安排計畫與歐洲主要國家制度／117
肆、我國僱用安定措施薪資補貼評析／146
伍、結論與建議／158

歐盟就業政策之短工補貼相關制度發展與啟示／吳玉鳳
壹、前　言／163
貳、歐盟就業政策、行動與短工補貼制度／165
參、歐盟國家短工補貼相關制度之比較／184
肆、薪資補貼制度之啟示──代結論／189

序

　　2008年年底的金融海嘯席捲全世界，幾乎無一國家得以倖免，並造成眾多勞工失業或被迫放無薪假。自金融海嘯發生至今已四年，各國股市雖已回春，但經濟仍至為疲弱，致使勞工失業率仍居高不下。根據OECD之資料顯示，OECD各國2008年之平均失業率為6.1%，而2009與2010年則分別攀升至8.3%與8.5%。雖然金融海嘯所造成之大規模失業問題在2011年已漸漸退去，OECD國家之平均失業率亦緩降至8.2%，但個別國家之就業情形並未相應改善，諸如西班牙、葡萄牙、愛爾蘭、斯洛伐克、波蘭、希臘與美國等國之失業率仍維持10%之譜或以上，甚至高達20%。由於各國政府，尤以美國為最，灑下鉅資以拯救此次危機，而使得各國財政面臨新的風險，新的經濟危機也因此無法排除。就此，如何繼續面對此次危機的後續問題，以及如何為下回的金融或經濟危機預作準備，不只是政府、企業所應面對的問題，也是學術界責無旁貸的任務。
　　
　　臺灣在同一時期之最高失業率為2009年8月的6.13%，並於2011年4月以來維持在4.20%至4.50%之間波動。自2008年年底的金融海嘯以來，臺灣的企業大量解僱勞工及採行無薪假以因應危機之時，本人在勞委會歷次的會議中即再三提出應儘速建立「短工津貼」制度以為因應。然而，直到今日，此等短工津貼制度顯然仍未獲得重視。而於當時勞委會（現勞動部）的網頁上，特別將「我失業了，該怎麼辦？」放在首頁的中間位置，顯見勞委會對於失業問題的重視。但從其所提出的方案，包括社會保險、就業服務、職業訓練、創業輔導、子女協助、住宅協助、社會救助、心理調適及勞資爭議等八大類，雖種類繁多，但顯然未對最為嚴重無薪假及部分失業有所特別對應措施。身為社會法的學術工作者，自忖在此社會危機之中，我能做什麼？
　　
　　本人在留學德國期間，即高度重視勞動促進法制之問題，一度還以之作為博士論文之論文題目。後來因加入一個老年安全法制比較之研究團隊而擱置。惟多年來，除老年安全外，最念茲在茲者，實非勞動促進莫屬。就此，除在社會安全法制的一般論述，再三探討失業保險以及就業促進之議題外，2003年9月於「國際勞動法及社會安全會議烏拉圭年會」發表論文「Social Protection for the Unemployed in Taiwan」，並在我國失業保險實施之際，也曾有「勞工保險失業給付相關法規評析」中文之論述。近年來，雖將重心置於老年安全，尤其勞保年金及勞退新制，但也始終顧及勞動促進之問題，尤其年金與勞動促進之關聯。如今，勞保年金及國民年金皆已上路，該等制度雖仍有不少問題有待解決，但畢竟問題的急迫性已不若從前。此時，本人或可將研究方向略向就業促進移轉。此時，又恰逢無薪假的問題，遂更堅定此一研究與政策討論之必要性。
　　
　　有鑑於此，本人曾於2009年9月前往北京參加東亞社會安全論壇時，曾和Max-Planck社會法與社會政策研究所（Max-Planck Institut für Sozialrecht und Sozialpolitik；當時為Max-Planck Institut für Ausländisches und Internationales Sozialrecht，即外國與國際社會法研究所）所長Ulrich Becker教授達成初步的共識，欲一同推動「失業及無薪假社會保障比較研究」的跨國研究計畫。就此，除了向國科會提出研究計畫，也將向德國DFG提出經費補助。此後，本人雖經數次嘗試，擬組成研究團隊，進行此一議題之研究，惟國內對於此一議題具有充足能力與意願且有足夠時間投入此等研究者，竟極為有限。在此情形下，本人仍不能輕易放棄此一議題之研究，而擬先獨自進行，是故在2013年5月之時，即在「勞動市場變遷與社會安全制度──兩岸勞動法與社會法的比較學術研討會」上發表「台灣社會安全制度面對經濟危機的借鏡：德國短工津貼制度」一文作為開端，並希望在此一研究啟動之後，能有後續的相關計畫。
　　
　　就此，德國早在百年前即已實施的短工津貼（Kurzarbeitergeld；或1891年所稱之Wartegeld），當屬一個極為重要的因應措施。諾貝爾經濟學獎得主Paul Krugman教授2009年底於紐約時報之專欄文章即對德國之短工津貼制度大加讚揚，認為德國因此一制度而得以從容應對該金融海嘯所帶來之大規模失業或工時縮減對勞動力市場之危害。此一制度在二次世界大戰後亦可見諸法國、義大利、比利時等歐盟國家，荷蘭甚且在2009年引進相關之政策以因應大規模工時縮減之問題。如今，臺灣當應慎重考慮引進並建立此一制度的必要性。但在此之前，深入的學術研究則為絕對必要。又除了德國、法國、義大利、比利時及荷蘭等歐洲國家的制度，美國的相關制度，尤其美國的部分失業給付，也是極為必要的比較觀察標的。
　　
　　金融海嘯之後，各國紛紛作出政策回應，國際間討論與合作也沒有缺席，OECD及ILO也為甚為關注此一議題而有諸多研究報告及會議論文。此外，勞委會於2009年曾有一份「考察德國僱用安定相關措施」出國報告書，惟對於短工津貼之說明卻至為有限，而多著重於職業訓練。按目前就業保險法所規範的失業風險僅以全失業為限，而未有部分失業之適用，更未有所謂短工津貼（Kurzarbeitergeld或short-time work compensation）之制度與規範。至於少數針對無薪假的特別措施，諸如所謂充電加值計畫與相關之職業訓練措施，也至為有限。因此，是否針對無薪假或部分失業之問題建立短工津貼或部分失業給付之制度，乃屬當前最值研究，也是最為急迫的社會安全制度與社會法議題。一方面，基於經濟危機所造成的問題，應對本議題加以研究。他方面，縱然未有經濟危機，部分失業仍屬一個應與正視並受社會保障的社會風險，此亦為德國將短工津貼制度設定為一常態性政策，而非僅止於因應景氣循環所致之大規模失業。就臺灣而言，經由金融海嘯凸顯此一問題，並因而得以深入研究，進而評估是否及如何建立相關法制。
　　
　　在臺灣接連實施全民健保、就業保險、國民年金與勞保年金之後，最需建制者，當屬長期照護保險以及短工津貼與部分失業給付。又在2015年，因電子產業再度面臨景氣蕭條，無薪假風潮再起，而截至2015年10月為止已有1,239名勞工受到影響，創下自2014年2月以來之新高，更顯得短工津貼及部分失業給付制度的建立之重要性與急迫性，當與長期照護保險等量齊觀。惟當國人對長期照護保險越來越加重視之時，短工津貼及部分失業給付制度，卻相對的未受到重視與期待。也因為如此，學術界更有義務進行此一研究。按短工津貼或部分失業給付制度若得以實施，立即受益者，乃是無薪假或是部分失業勞工將可立即獲得相對充足的社會保障，而其因失業所遭遇的困境也將獲得紓緩。對於雇主而言，則可藉以防止其具有經驗員工之流失，以等待景氣復甦之後的立即復原。因此，該制度之設立與施行對國家的社會秩序與經濟發展將有極大之助益。
　　
　　經由此書之發表，期望能對臺灣提供詳細與精確之學術資訊，以為建立相關制度之基礎。如此，不只勞工將獲得保障，雇主，甚至整個國家與社會也得以獲益。