非營利組織災害援助服務：從零開始

第一章災害管理與國際人道援助通則／胡詠新
一、前言
二、何謂災難管理
三、2015～2030年仙台減災綱領（SFDRR）
四、不要傷害原則
五、小結

第二章災害評估／謝祿宜、李祈恩
一、前言
二、災害現場評估的要素
三、災害現場評估的流程
四、非營利組織參與災害援助服務自我評估
五、小結

第三章災害援助現場的競爭與合作／謝祿宜、陳皇廷
一、前言
二、組織分工與協調
三、初步需求調查流程與項目
四、小結

第四章災害援助安置服務／謝祿宜、吳秉翰
一、前言
二、安置中心設置與權責分工
三、安置中心進駐準備
四、工作分工與協調
五、主要安置服務項目
六、小結

第五章災害安置復原中的組織工作與重建方案之形成／謝祿宜、李祈恩
一、前言
二、安置階段的培力與組織工作
三、重建方案形塑
四、培力工作的想像與實踐
五、小結

第六章災害援助工作者的身心安頓管理／謝祿宜、黃盈豪
一、前言
二、緊急救援援助階段
三、安置服務階段
四、災後復原重建階段
五、防／備災階段
六、小結

第七章災後生計重建與發展／謝祿宜、陳皇廷
一、前言
二、社區經濟發展的想像
三、現行法規下社區經濟發展三大可能
四、小結

第八章災害預防與備災準備／謝祿宜、吳秉翰
一、前言
二、災害預防與流程
三、備災準備
四、防／備災與社會倡導
五、小結

第九章災害服務與非營利組織內部人力資源管理／謝祿宜、李祈恩
一、前言
二、非營利組織災害援助人力編組的可能
三、災害援助服務組：人員召募與培力
四、災後重建人力資源管理的類型
五、小結

第十章結論：邁向災害服務援助系統性發展的可能／謝祿宜
一、前言
二、災害援助服務交流共學平臺
三、小結

出版序
    
　　2019年對於臺灣民眾來說，應該是個非常沉痛且需要謹慎追思的一年，因為它剛好是九二一震災20週年及莫拉克風災10週年。而這二場災害除了對居住在這塊土地的鄉親們造成永難磨滅的災害以外，也促使臺灣民間的非營利組織與政府同心協力，從無到有地摸索出一套與政府部門分工合作的災後援助模式。
    
　　九二一地震發生之後，國內各民間組織紛紛以自身的專業能力投入災後的援助工作，而其中，統籌運用民間捐助政府善款推動各項援助工作的財團法人九二一震災重建基金會，以及努力揭櫫各民間組織運用指定捐款使用狀況的全國民間災後重建聯盟是特別值得注意的，前者充分顯示民間力量對於重大災害後復原工作的推動，可以充分彌補政府必須依法行政下所可能產生的種種限制；後者則是透過監督與檢視，除了提高民間組織捐款使用的透明度外，也成為日後民間組織籌組聯盟共同合作的濫觴。
    
　　莫拉克風災發生以後，廣大的中南部山區及沿海地帶均成為重災區，民間組織再度發揮彌補政府部門必須依法行政所導致的彈性不足。首先是以民間組織結合公部門共同合作興建永久屋社區，以協助受災民眾獲得相對安全的居住環境，更有以中華民國紅十字會總會為首所籌組的八八水災聯盟，結合國內一百多個民間組織，並以彼此間資源連結的分工合作方式進行各種整合式的服務，從最基礎的食、衣、住、行，到更進一步的生計發展，皆透過合作機制，滿足災區民眾形形色色各種需求。
    
　　然後，從莫拉克颱風到現在，整整又過了10年，在這段期間臺灣陸續又發生了幾次重大災害，例如2014年高雄前鎮氣爆事件、2015年的八仙粉塵爆燃事件、2016年的0206高雄美濃地震、2018年的0206花蓮大地震等，而在這幾次重大災難發生後，都能看到國內民間組織立即自發性地組織救災團隊，或進駐災民安置處所提供援助服務，或發起援助行動提供後續服務，同時，援助的層面也從早期以物資、金錢為主的經濟援助，拓展到災後心理健康，生計等等的全面重建服務，災後援助服務也逐漸成為許多民間組織積極投入、研發服務項目的工作領域。
    
　　不過，我們也逐漸發現，災後的重建復原援助工作除了少數如財團法人中華民國佛教慈濟慈善事業基金會、財團法人台灣世界展望會、社團法人中華民國紅十字會總會等機構擁有較豐富的經驗甚至有專責的業務人員外，大多數的組織機構或由於募款不易，經費不多而使組織編制有所限制；或由於災難性質而投入援助（例如財團法人陽光社會福利基金會之於八仙粉塵爆燃事件中的大面積燒燙傷患者）；又或者因為地緣因素對於當地有一定的情感依附（例如兩次0206地震都有許多地方性協會組織投入援助），大致而言，多半的民間組織還是採取專案模式的臨時任務編組方式，投入災後援助工作，也因此往往會產生亂象，諸如人員更迭頻繁，例行業務與專案業務衝突，因而造成組織內部運作上的紊亂。
    
　　儘管這些混亂，對於多數民間組織而言，是進行重大災害援助時的必然現象，然而這些現象確實在前述幾個大型、有豐富經驗的組織上較為少見，原因無它，因為經年累月的經驗，使他們掌握進場時機，有充分的事前準備，能夠預估受災民眾需求，甚至連退場時機判斷都已了然於胸。
    
　　這也是本會出版本書的目的。本書的作者謝祿宜助理教授，自莫拉克風災以來，一直與民間組織合作進行災後援助的社工服務，並長期關注民間組織在災後援助工作上的發展狀況，而她所邀請的共同撰稿者，也都是長年在民間組織第一線提供服務的工作者與學者。本會希望透過邀集這些專家與實務工作者，將他們多年來投身工作或研究所得的實務經驗與知識，轉化為可供實作參考的工具指南，協助未來有心投入災害援助工作的組織，做好落實援助工作倫理、發展組織能量，並兼顧助人與受助者的面面照顧。
    
　　最後，希望此書可以確實為有心於災害援助服務的民間組織提供協助，儘管重大災難無法預期，但我們亦期盼能夠永遠以最好的準備來面對它。
    
　　天佑臺灣！
作者群心內話

　　首先感謝財團法人賑災基金會的邀請，讓我和撰寫本書的夥伴們可以強迫自己坐下來，好好審視這過往9年中我們經歷過的事；也要對這9年來願意開放生活和生命讓我參與的部落族人和工作夥伴，致上最高的敬意。謝謝大家一路走來的相伴，畢竟災害援助服務的路往往很孤寂也很漫長，可是走在其上也能映照出生命中最深的感動，和人心最強韌的扶持與相陪。對於非營利組織來說，要投入災害援助服務是非常艱難的決定，因為資源往往跟不上需求，然而臺灣是全球少數面對極高災害風險的國家，沒有一個人在災害發生時會是局外人，因此希望透過這本書，開啟在不同災害援助服務道路上行走的大家，新的對話與合作的契機。     
　　災難和人道援助議題一直都不是臺灣社工教育養成和實務工作中的焦點。在一般的印象中，「災難」似乎也僅是與軍人或消防隊有關。在我大學就讀社工系期間，參與系上南亞海嘯災後重建服務學習志工隊的3年經驗，開啟了我對災難及國際援助議題的興趣和關注。我開始思考社工在災難場域中能夠扮演的角色和功能會是什麼？社工能夠為受創的地方與人們帶來什麼幫助？但似乎所有的思考都是模糊且遙遠的。就在2009年大學畢業的那年暑假，莫拉克颱風重創南臺灣，同時也開啟了我作為一個社工駐點在部落，投入在災後重建的旅程。
    
　　記得作為災難社工的第一年，經歷一段非常漫長的適應期。一方面要面對部落內部的衝突和分裂，另一方面要面對外部資源的介入，而必須隨時調整工作角色及投入焦點（尤其是重災區的資源重疊問題），同時也要面對跨文化工作的摸索和理解，以及克服內心對於汛期所產生的恐懼和害怕。這段歷程讓我發現，作為援助工作者，不僅只是滿足受創人們的生活需求和基本服務，也必須保有健康和開放的心理素質來面對超乎自己原有的生命經驗。更重要的是，從不同處境中所堆疊的現場經驗裡，從理解中看見真實的關係和需求，找到更貼近的位置和方法，拿捏與社區「共同」、「一起」的關係和角色，對我而言，這是最微妙也最具挑戰性的。
    
　　災難的發生都是突然性的事件，它並不存在於日常，但潛在的風險卻是隱藏在我們的日常之中。災難所牽涉的層面太深太廣，即使我到災難管理研究所進修，仍是千頭萬緒。如何找到將社會工作、災難和環境永續等議題相結合的工作，特別是關注災害與臺灣各個族群和群體間的關係及行動的開展，正是我目前正在思考的事情。所有應對災難的準備，可以小小的做，也可以大大的做，但最終還是必須回到這些行動是否能真正對應到我們對災難與風險的理解和需要。換句話說，如何讓這些理解和準備，融入到我們的日常生活中，我想這才是最重要的。     
　　筆者從八八水災安置營區服務開始接觸災變工作，隨著氣候變遷，政府與民間的災防意識抬頭，越來越多NGO 組織投身於災害回應工作，往往造成臺灣各種資源有餘，但事前規劃與管理不足的情形。而其中可遇不可求的珍貴經驗更應統整歸納留存並加以應用。
    
　　但實務上「高風險、高壓力、高流動、低支持」的環境，因著工作人力轉換、任務結束等其他因素而造成災害回應經驗的流失，對於災害風險極高的臺灣寶島，著實是莫大的損失，我們實在禁不起錯誤的歷程重複發生。
    
　　有鑑於此，筆者希望藉由八八水災的自我經驗之分享與整理，努力重現災害回應現場的實務工作現況與讀者對話，試著在不同的災害中找出相似的脈絡與原則，成為更多投身災防工作夥伴的助益，為了臺灣NGO 災害回應盡一份心力。     
　　1999年九二一大地震時，我還在大學社工系接受培育，2009年八八水災時，我已在嘉義投入大阿里山區的災後援助及重建工作，前後投入災變社會工作領域近10年的時間，回首來時路真是值得數算恩典的時刻，一方面親身見證臺灣在災後援助工作經驗的累積與進步，另一方面也能夠將國內外災後援助與避災自救的專業知能，透過在地化的轉譯過程，融入社會工作的實務操作與教育訓練工作中。非常感謝台灣世界展望會前會長杜明翰先生與董事會的遠見，藉由專責部門（救援與重建事工處）的設立，支持專業技術團隊的發展，得以在臺灣各地區持續推動與深化平時社區防／備災的扎根工作，透過強化社區民眾避災自救的知能，以減少災時造成的傷亡。
    
　　從事災變社會工作領域的這些年來，在許多災害援助工作先進與師長的指導下，促使我持續進步與成長，我能夠有幸受邀參與本書的撰寫工作，心中實在非常惶恐，但深知災變工作領域經驗傳承與人才延續的困境，因此希望透過本書的出版，為臺灣非營利組織參與災後援助工作，提供相關經驗的分享與參考，當氣候極端化為我們的生活環境帶來超越歷史經驗的嚴峻挑戰時，期待我們仍具有共同因應與抗災重建的韌力，以維持民眾的生存權與基本福祉。最後，我要特別感謝全國成先生這些年來的指導與提攜，讓我能夠成為一位以人為本的災變社會工作者。     
　　過去幾十年，環境與氣候不斷在改變，極端的氣候影響了環境，環境的變遷影響了人的生活，而社會工作所重視的是人與環境間的關係，及環境對人所造成的衝擊，這些衝擊有些是緩慢的，有時卻是突發的。
    
　　從2009年開始投入災變社會工作迄今，在這10年中，我經歷了國內各地許多大小的災害，包括莫拉克、天秤、康芮、蘇迪勒、莫蘭蒂風災、高雄氣爆、臺南地震等，從這些工作經驗中，了解到即使是同樣的災害類型，但發生在不同的地點、時間、族群，都會有著不同的需求與回應。而災害回應工作相當多元且複雜，沒有固定的規則、流程，要遵循的只有大方向的原則，以及從過去的經驗中不斷地進行修正。
    
　　因此當著手撰寫本書時，我思考了許久，該如何從過去的經驗中，整理出一個原則與方向，並分享給各位社工夥伴了解，因此這本書中的內容，皆是在實務工作中所遭遇過的情況，以及相關的工作內容與方法。而在書中除了提到災害回應、災後重建等工作外，同時也介紹了災害防治與社區防災的工作，這也是我在從事災變社會工作近幾年來不斷推動的工作之一，希望透過倡議讓更多人重視防災的重要性，也更能夠了解我們應如何與未來的環境相處，將災害對我們的衝擊和傷害降到最低，更重要的是提升自助以及社區互助能力，期待透過本書，能夠讓更多的夥伴投入災變社會工作領域。     
　　從九二一大地震、四川地震、八八水災到花蓮0206地震，參與這幾次的災後重建工作讓我有機會好好思考人存在的意義，不只是人與環境、人與人、人與社群、人與系統和體制，都因為災難出現了破口和機會，讓我可以更近距離地從災難的現場和災後的重建中一起學習。身體的傷心裡會記住，心裡的傷不只記在身體裡，也透過時間、透過一群人的共同生活和陪伴，找到各自獨特的姿態和出口持續互相關照著，在災難中更能看到人類的光和希望，還有助人工作者（社工）存在的價值。