中華民國憲政發展與修憲：一九四九年以來的變遷

自 序

余年輕時好文史法政。大學時代初讀大師蕭公權之《憲政與民主》深為感動，尤其論及守憲守法之精義：

憲政的成立，有賴於守法習慣的培養。在我們缺乏守法習慣的中國，嚴守憲法的習慣遠比條文完美的憲典為重要。如果憲法可以輕易修改，任何人都可以藉口條文有缺點，企圖以修改憲法為名，遂其便利私意之實。

余研究所專研比較憲法，博士論文指導教授，前監察委員李師炳南曾愷切談及當年國內「憲改工程」之較妥適方針：

憲政成長，並非憲法修正一途而已，而憲法修正過度頻繁，更動規模過度龐雜，卻可能導致憲政制度之全盤失敗，故憲政改革應該盡量慎重其事，即以不修、小修或少修為宜。至於憲政的成長與鞏固，則賴朝野各黨共同信守憲法的規範為首要。

民國八十年起修憲，初始固解決原憲以全中國為格局之設計在運作上不當部份，並授權以法律特別規定兩岸人民關係與事務處理，反映兩岸分裂四十餘年政治現實，另在國民經濟、社會生活等基本國策，亦頗符合憲法適應性原則。

然而，中央政府體制走向顯然未順應臨時條款廢止，迅即回歸原憲法設計之中，主政者滋意妄為行徑，李師炳南提出「神魔二性」恰是傳神。國安會、國安局等「動員戡亂時期機構」在「程序修憲」中暗渡陳滄、總統公民直選、立法院生命線之「閣揆同意權刪除」、狗尾續貂毫無內閣制神髓之「倒閣權」……一步一步地踐踏原憲法體制精神，嚴重損毀憲法原理原則，使得七次修憲後反成治絲益棼，整部憲法成為「四不像」。政客之危害，憲法殘破如拼裝車，處處支離破碎，俯拾皆有可議。將使未來修憲若非全盤檢討將無以為濟。

本書第十四章『憲政回顧與展望：未來三種制度修憲草案試擬稿』，先論及憲政法理之諸多破毀與嚴重失當，並為國內首次大膽針對「內閣制」、「總統制」、「雙首長制」三種體制，一併提出三種版本之增修條文「修憲草案試擬稿」。此一具體實像必會引發諸多不同意見看法，然唯有如此，才真正可達「經世致用」之目標，力排「坐而論道」，走向「起而行動」階段，為國家建立累世之根基。因之余期望本書得為小小之火種！使國人更能集思廣益而成就修憲工程。

吾人深知，未來修憲有兩大困境橫亙於國人面前，倍增修憲工程之難度：

一者，無論「內閣制」、「總統制」、「雙首長制」三種體制，都有極難突破之高牆、深淵，不易跨越。以言「內閣制」，如何說服台灣之民眾接受已公民直選20年的總統成為「虛位元首」？甚或取消公民直選總統？以言「總統制」，如何說服民眾摒棄「立法院閣揆同意權」之價值？以言「雙首長制」如何說服學術界放棄對內閣制、總統制之頗多支持聲音？

二者，無論未來修憲採用何種制度，都有其優缺利弊。「內閣制」雖有諸多偏好者，其有助於「大中華國協」之鋪陳，唯「行政與立法合一」，勝者通吃〈winner takes all〉，掌握國會多數〈立法權〉同時亦主導內閣施政〈行政權〉，「兩塊招牌一套人馬」，實非典型「三權分立」；益以國會呈現多黨林立、無政黨過半而需組成「聯合內閣」，觀之於法國二戰後之「第四共和」，不斷上演「倒閣」夢饜，政府施政益發疲弱、國家威望大損。「總統制」或有較佳之行政效率，但其政策「黑箱作業」，較之內閣制國會質詢制度之攤在陽光下，顯然高下立判；且除美國外，中南美洲、菲、韓之總統制讓人搖頭嘆息。「雙首長制」常以法國第五共和為典範，然而第五共和行政權之不明確部份為學界所疑慮，且以吾國之國民性與政黨意識型態南轅北轍，採行此制，或更增此制運作之難度。

唯民主最可貴在多元意見充分表達，民主機制避免「會而不議、議而不決」方案在「多數決」〈majority decision〉。余以為可用全國性公投定之。三種制度列舉，全國合格選民過半數出席投票，出席投票之同意票為三案之最高者，為通過。是然，選罷法可增修「三案〈含以上〉並列之公投規範」以為肆應。

余長時間以來研究國內憲政發展、政黨政治、政治參與、政治發展等議題，發表多篇論文於學術研討會、期刊，或出版學術專書。就民國八十年起至九十四年，國內前後進行七次修憲。因歷次修憲期間達十餘年，余針對各次修憲之政治環境、修憲緣始、修憲過程、修憲內容、利弊得失等等所著專論，發表於不同時期出版之專書中，各篇章初次發表時間列之如后：

『動員戡亂時期臨時條款』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，1996年1月，揚智文化公司。頁183 – 頁211〉。『戒嚴實施』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁211–頁222〉。『威權體制轉型』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁440–頁446〉。『解除戒嚴』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁447–頁472〉。『國是會議』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁472–頁494〉。『回歸憲法與一機關兩階段修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁686–頁736〉。『第三次修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第一版，頁736–頁768〉。

『國家發展會議』〈初次發表於《中華民國的憲政發展 民國卅八年以來的憲法變遷》，1998年11月，揚智文化公司。頁173–頁256〉。『第四次修憲』〈初次發表於《中華民國的憲政發展 民國卅八年以來的憲法變遷》，頁257–頁344〉。

『第五次修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第二版，2013年1月，揚智文化公司。頁653–頁660〉。『第六次修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第二版，頁661–頁681〉。『第七次修憲』〈初次發表於《中華民國的政治發展 民國卅八年以來的變遷》第二版，頁682–頁697〉。

以上十餘年七次修憲與憲政發展，余將研究所得發表於上述專書，然以各書體例格式並不相同，乃思以“憲政發展與修憲”為一完整體系之專著，匯聚上述各文，並結合近兩年所寫之：『破局收場的民國104年修憲運動』、『憲政回顧與展望：未來三種制度修憲草案試擬稿』，都為一書，名之為《中華民國憲政發展與修憲─一九四九年以來的變遷》，完整呈現一九四九年以來迄今國內憲政發展與修憲。本書各章均可自成一單元，又前後相連貫，呈首尾相顧，環環相扣之勢。

余不敏且常怠惰，進入學術界多年，感謝諸多良師益友之助，或勉勵、或督促、或邀稿、或參加研討會發表論文，常有所思，並有所得，亦使余不致安於現狀停滯不前。授業恩師國立台灣師範大學蕭師行易、監察委員李師炳南、國防大學陳師新鋡、梁師中英、趙師明義，台師大紀師俊臣、黃師人傑、陳師延輝、黃師城、陳師文政等教授的經師人師，使余受益深厚。

特別地感謝彭壽春董事長、楊曼華校長、李大偉校長、金榮勇校長、高永光考試院副院長、潘維剛立法委員、黃年發行人、林國章館長、王水寶總裁、林鐘仁總經理、王福生總經理、葉忠賢總經理、董瑞林將軍、帥化民將軍、姚強將軍、黃四川將軍、李宗藩將軍、于茂生將軍、鄧長富將軍、賴振生將軍、黃慶靈將軍、黃弈炳將軍、王世塗將軍、李海同將軍、王明我將軍、李智雄將軍、明邦道將軍、胡瑞舟將軍、張延廷將軍、池玉蘭將軍、趙建中將軍、李慶元市議員、蔡政崇副秘書長、劉昊洲主任秘書、陳岳主任秘書、傅敬群主任秘書、匡思聖主任秘書、林信華總務長、陳滄海總務長、陳珠龍教務長、賴岳謙學務長、范振鳳學務長、徐煋輝學務長、鍾文博學務長、郭冠廷研發長、邵宗海院長、羅曉南院長、劉易齋院長、謝登旺院長、羅新興院長、林文清副院長、趙建民所長、何振盛所長、王定士所長、趙國材所長、齊茂吉所長、李細梅所長、傅仁坤所長、張克章所長、曲兆祥所長、范世平所長、王冠雄所長、吳德美所長、詹哲裕所長、洪陸訓所長、黃筱薌所長、洪泉湖所長、韓孟麒所長、韓毓傑所長、李亞明所長、傅錫誠主任、王 坪主任、盧國慶主任、曾慶華主任、張石柱主任、戴育毅主任、閔宇經主任、李偉敬主任、顏建發處長、謝易達館長、賴德炎總編輯、閻富萍總編輯、莊政、蔡志昇、劉性仁、劉義鈞、吳傳國、歐廣南、常如玉、秦宗春、何若湯、薛朝勇、杜維鈞、陳維新、羅中展、洪淑宜、林吉郎、謝仁真、董繼禮、郭祥瑞、陳偉杰、莊旻達、湯雲騰、許源派、劉碧蓉、于茂宗、陳佳吉等教授對余的指導與切磋。

本書出刊，犬子汝鴻已取得國立交通大學土木工程研究所碩士學位、金門服完兵役，刻正在新竹擔任工程師；小女汝萱亦於國立台灣師範大學歷史學研究所攻讀博士學位。子女學有所成，知禮守分，服務於社會，內人楊麗珠女士平日持家辛勞，子女的認真奮發，是她最大的成就與喜悅。今年欣逢父親齊治平先生九秩華誕、母親齊吳素琴女士八秩華誕，他〈她〉們鶼鰈情深，在社區中為人人誇讚、羨慕之恩愛伴侶，特別敬謹將本書奉獻給育我劬勞的父、母親大人。

最後，感謝健行科技大學提供最優質學術環境，彭壽春董事長、李大偉校長對教育之長遠發展相當關注，尤戮力於本校學術研究風氣之倡導，乃使余在此優良環境之中，得全心、全力於教學、研究工作。這本「中華民國憲政發展與修憲」是很大工程，個人學養、才識均有不足，疏漏自不能免，所有缺失之處，當由余負起全責。並請方家惠予斧正，是為至禱！

齊光裕 謹識

健行科技大學A605研究室

2016.1.1

自 序

余年輕時好文史法政。大學時代初讀大師蕭公權之《憲政與民主》深為感動，尤其論及守憲守法之精義：

憲政的成立，有賴於守法習慣的培養。在我們缺乏守法習慣的中國，嚴守憲法的習慣遠比條文完美的憲典為重要。如果憲法可以輕易修改，任何人都可以藉口條文有缺點，企圖以修改憲法為名，遂其便利私意之實。

余研究所專研比較憲法，博士論文指導教授，前監察委員李師炳南曾愷切談及當年國內「憲改工程」之較妥適方針：

憲政成長，並非憲法修正一途而已，而憲法修正過度頻繁，更動規模過度龐雜，卻可能導致憲政制度之全盤失敗，...

目 錄
自序 3
第一章 動員戡亂時期臨時條款 11
一、臨時條款的時代背景 11
二、臨時條款的延長與擴張 12
三、臨時條款的施行 13
四、臨時條款的爭議 — 性質論 24
五、臨時條款的評析 27
第二章 戒嚴實施 31
一、戒嚴的緣起 31
二、戒嚴實施的範圍 31
三、戒嚴的檢討 36
第三章 威權體制轉型 39
一、威權體制轉型的相關概念 39
二、威權體制轉型的指標分析 40
三、威權體制轉型的理論依據 41
第四章 解除戒嚴 45
一、前言 45
二、解嚴的背景因素 45
三、解嚴的時代意義 52
四、解嚴後發展情形 53
第五章 國是會議 63
一、國是會議召開的緣起與經過 63
二、國是會議的內容與發展 64
三、國是會議的檢討 72
第六章 回歸憲法與一機關兩階段修憲 77
一、回歸憲法與第一階段修憲 77
二、第二階段修憲 82
第七章 第三次修憲 97
一、第三次修憲的經過 97
二、第三次修憲的內容 98
三、第三次修憲的評析 100
四、第三次修憲小結 108
第八章 國家發展會議 109
一、國發會召開的緣起 109
二、國發會召開的過程 116
三、國發會的共識 122
四、國發會的評析 123
五、國發會的小結 143
第九章 第四次修憲 145
一、第四次修憲召開的緣起 145
二、第四次修憲的過程 145
三、第四次修憲的內容 154
四、第四次修憲的評析 156
五、第四次修憲的小結 185
第十章 第五次修憲 187
一、第五次修憲召開的緣起 187
二、第五次修憲的過程 187
三、第五次修憲的內容 190
四、第五次修憲的評析 191
五、第五次修憲的小結 195
第十一章 第六次修憲 197
一、第六次修憲召開之緣起 197
二、第六次修憲的過程 203
三、第六次修憲之內容 208
四、第六次修憲之評析 210
第十二章 第七次修憲 219
一、第七次修憲召開的緣起 219
二、第七次修憲的過程 220
三、第七次修憲的內容 222
四、第七次修憲的評析 223
第十三章 破局收場的民國104年修憲運動 235
一、民國104年修憲運動緣起 235
二、民國104年修憲運動的各方態度 235
三、民國104年修憲運動立法院運作過程 239
四、民國104年修憲運動評析 268
第十四章 憲政回顧與展望：未來三種制度修憲草案試擬稿 273
一、前言 273
二、前七次修憲精神總體析論 274
三、前七次修憲內容總體析論 277
四、憲法未來修改方向省思：修憲草案試擬稿之提出 283
五、憲政精神宏揚之道 312
附錄 319
參考書目 379

目 錄
自序 3
第一章 動員戡亂時期臨時條款 11
一、臨時條款的時代背景 11
二、臨時條款的延長與擴張 12
三、臨時條款的施行 13
四、臨時條款的爭議 — 性質論 24
五、臨時條款的評析 27
第二章 戒嚴實施 31
一、戒嚴的緣起 31
二、戒嚴實施的範圍 31
三、戒嚴的檢討 36
第三章 威權體制轉型 39
一、威權體制轉型的相關概念 39
二、威權體制轉型的指標分析 40
三、威權體制轉型的理論依據 41
第四章 解除戒嚴 45
一、前言 45
二、解嚴的背景因素 45
三、解嚴的時代意義 52
四、解嚴後發展情形 53
第五章 ...