政府績效管理工具與技術

第1章 績效管理基本概念

根據研究者統計，企業在市場上五年內能繼續生存者，尚不及百分之二十；其餘百分之八十大多因經營績效不佳，而結束營業、倒閉或被併購。同樣，從歷史觀之，如果一個國家或政府經營不善，嚴重者被併吞或被劃為殖民地；次之，造成國家與社會的動盪不安，人民生活的困苦。

美國與多數歐洲國家，一直被認為全球最富裕、最先進的國家。然而，2007年底發生美國次級房貸危機，引發2008年美國連動債金融風暴，繼而引起2010年歐洲主權債信危機及全球經濟危機。美國發生大型投資銀行如雷曼兄弟等倒閉，失業率攀升，以及市場消費的衰退；歐洲希臘、愛爾蘭、西班牙、葡萄牙、義大利等國家，因政府未能節制開支及社會福利支出過高，致債務持續擴大，引發債信危機，不得不緊縮財政開支，造成社會的動亂與不安。

同樣的，此種現象也在亞洲國家發生，日本在廿世紀70年代靠產品的技術與品質，曾為全球第二大經濟強國，由於未隨著全球市場環境的變化，快速的調整產業結構與企業經營體質，逐步被已開發或開發中國家模仿而失去優勢，近二十年經濟停滯不前。台灣在70年代靠著建立完整的電子及資訊產業代工價值鏈，經濟發展為亞洲四小龍（台灣、香港、新加坡、韓國）之首，成為全球開發中國家的典範；亦由於整體產業政策未快速的調整，在全球經濟快速變動及資訊電子產業代工模式失去優勢下，已落為亞洲四小龍之尾，國民實質所得已二十年未曾成長。

台灣電力公司及中油公司為國營事業，除了國家賦予的政策任務外，亦為國家財務收入重要來源的事業機構。然而，截止2012年6月止，台電已虧損了半個資本額，中油亦不妨多讓；究其原因，主要係政治因素油電價未隨著國際原料價格調整，更重要的是國營事業長期的包袱，過於專注技術發展，未作好績效導向的管理。

造成上述不同國家或政府事業機構施政績效不佳或經濟衰退，歸納其主要原因包括：1、主政者未能明確提出未來的願景及目標，引導整體施政方向；2、政府部門未能敏銳嗅覺全球環境快速的變化，創新產業結構與經營策略；3、長期昧於國內政治與民粹的現實，無限擴大社會福利與消耗性支出，造成財政困頓；4、政策規劃粗糙，且執行不力；5、政府部門各自為政，各項施政計畫與國家整體發展願景與目標無法配合；6、政府部門常因政治凌駕於行政，形成無謂的空轉；7、政策規劃與執行的本位主義，無法發揮整合的功效；8、發太多時間在政治應對及例行業務協調，卻忽略長期發展策略的思考與規劃等，這些問題都必須透過組織績效管理的過程，進行系統邏輯的思考。本章將介紹績效管理的涵義、程序及本書架構。

1.1 績效管理的涵義

績效管理係指組織以願景、目標為基準，以策略為核心，結合組織資源與作業流程，採取一系列有效管理活動，包括策略規劃、目標設定、作業流程管理、支援系統建構、激勵與獎勵制度、鼓勵創新與組織學習、建立績效標竿、績效評估及風險管理等，以創造組織價值及達成組織績效目標的結果。近年來，國際環境變化愈趨劇烈，科技發展更形快速，而組織能夠取得的資源有限，學者認為組織必須提出願景與策略，結合組織擁有的資源及內部作業流程作有效的管理，才能提升組織績效；於是，就有不同的策略績效管理方法的提出，也漸成為近十餘年企業、政府機關及非營利事業機構主要績效管理的工具。

再者，人力資源管理寶典一書，描述績效管理為管理一個組織或個人的績效。雖然這並非文獻上紮實的定義，但卻能說明績效管理的廣度，很難確定其範圍、活動和執行層面，即明示績效管理係屬組織管理一個多構面活動的結果。績效名詞辭彙（Glossary of Performance Terms）一書，更進一步提出績效管理包括組織中任何層級（個人、部門或整體）應加瞭解及採取行動的績效相關議題。因此，績效管理含蓋績效評量、制度和流程，為組織中人員管理及作業流程等相關議題，包括領導、決策、影響別人、激勵、創新和風險管理等有助改善組織績效事項。Harte（1994）定義績效管理為一套有系統的管理活動，用來建立組織與個人目標，以及如何達成該目標的共識，進而採行有效的管理方法，提升目標達成的可能性。Adnum（1993）認為績效管理的焦點為策略規劃（stragic planning）、管理控制（management control）及作業控制（operational control）。Saltmarshe, Ireland and Mc Gregor（2003）提出績效的三個主要架構為目標（goals）、績效評量（performance assessment）及績效管理（performance management）。由上述學者的見解與主張顯示，績效管理包括策略規劃、目標設定、執行作業及績效評量等流程。

績效管理強調的是如何建構一套有效的績效管理制度，創造組織的價值。其中承擔責任為組織的領導者，到底領導者應做什麼事，採取什麼策略帶領組織發展；根據相關文獻相關學者的主張，領導者必須具備目標管理、溝通能力、激勵技巧、績效評估、決策能力、專業技巧、授權、緊急應變、體恤員工及時間管理等條件；領導者必須具備以身作則、喚起共同願景、挑戰舊方法、促使他人展開行動及鼓舞人心等能力；在組織中領導者應扮演創造者、營造者及改造者角色，領導的精髓為明確一致的策略目標，強固堅定的執行力及領導價值觀的實踐；在領導的過程中，領導包括發現策略議題、系統評量組織氣候、尋找組織創新能力、轉變組織文化與價值及重建全新組織等；在組織整體管理及經營過程中，領導者必須確立方向（願景、僱客、未來）、展現個人風格（嗜好、正直、信任、分析能力）、鼓舞員工（獲得支持、權力分享）及帶動組織（建立團隊、創造改變） 。整體而言，領導者的職責就在於建構一套完善的績效管理系統，採取有效的管理方法，帶領組織創造最佳的績效。

行政機關績效是組織和人力活動的一個結果，而績效管理活動係整合組織文化、流程、程序，以及管理員工、創造學習和持續改進。換言之，行政機關績效管理的內涵包括了二個部分：一為如何（How）提升組織績效，一為達成什麼（What）組織成效。組織經營訂定意欲達成的目標，即以成效的數字或完成的服務作為達成與否的具體績效衡量指標；事實上，績效目標的達成有許多相關的影響因素，如以組織運作的價值鏈來看，其中主要活動與支援活動各自都有其價值的產生，這些價值產出也是構成組織績效價值的綜合體。

每一個行政機關組織的存在，均有其使命或任務，在於提供特殊的服務為其標的顧客服務。因此，顧客的需求及對提供服務的滿意度為組織績效的核心，國際標準組織（International Organization for Standardisation；ISO）提出ISO9000：2000模式如圖1-1，展示了組織活動的運作過程，組織為了滿足顧客的需求，必須投入相關的資源，經由評量、分析、資源管理等活動，產出滿足顧客需求的產品，在系統運轉過程中，持續不斷的改善產品品質，這意含著績效管理具有動態改變的本質。

綜合上述，績效管理包括下列主要的內涵與特性：

1、績效管理係指組織以願景、目標為基準，以策略為核心，結合組織資源與作業流程，採取一系列有效管理活動。

2、績效管理的程序包括策略規劃、目標設定、執行作業及績效評量等流程。

3、績效管理的活動係整合組織文化、流程、程序，以及管理員工、創造學習和持續改進。

4、績效管理具有動態改變的本質。

第1章 績效管理基本概念

根據研究者統計，企業在市場上五年內能繼續生存者，尚不及百分之二十；其餘百分之八十大多因經營績效不佳，而結束營業、倒閉或被併購。同樣，從歷史觀之，如果一個國家或政府經營不善，嚴重者被併吞或被劃為殖民地；次之，造成國家與社會的動盪不安，人民生活的困苦。

美國與多數歐洲國家，一直被認為全球最富裕、最先進的國家。然而，2007年底發生美國次級房貸危機，引發2008年美國連動債金融風暴，繼而引起2010年歐洲主權債信危機及全球經濟危機。美國發生大型投資銀行如雷曼兄弟等倒閉，失業率攀升，以...

2008年春季，接受淡江大學公共行政系黃一峰主任的邀請，開了一門「政府績效管理」的課程，但找遍各書局及網路，沒有找到該課程適合用書，只好擷取政府部門相關法規及學者專家研究內容授課。2008年5月，離開服務32年的公職，在清雲科技大學企業管理系謀得一教職，主要講授策略管理與管理學課程，偶爾受邀到公務機關講解計畫管理等相關課程，但仍覺得授課教材與政府實務作業有相當的落差。2011年夏天，有一次與老長官前考選部林嘉誠部長、前研考會林克昌主任秘書相聚機會，談起政府管理相關事宜，二位長官鼓勵本人，可以用過去公務的經驗及計畫管理的研究，撰寫一本有關政府部門績效管理方面書籍。經多方思考，仍重新拾回以往公務的幹勁，開始蒐集資料，提起筆完成本書。

本書撰寫以政府部門施政工作管理過程為主軸，採用策略績效管理思考觀點，分別介紹政府績效管理相關理論及實務作業。本書內容分為：總論、決策與規劃、執行與控制、績效評估及績效管理趨勢等五篇14章，並在每章蒐集二個案例補充內容不足及供作研討。總論篇，除介紹績效管理基本概念與相關理論外，並就影響政府施政的環境因素、專業主義、行政倫理及社會責任等議題提出討論；決策與規劃篇，主要介紹政府決策與規劃的工具與技術，以及施政計畫與中長程計畫的編審作業；執行與控制篇，主要介紹執行力與控制方法，以及政府部門施政工作之追蹤與管制作業；績效評估篇，介紹績效評估相關理論及我國政府部門實務績效考核作業；管理趨勢篇，介紹進入廿一世紀知識經濟時代，如何建構電子化政府及知識型政府。

本書的出版，特別感謝秀威資訊科技股份有限公司協助出版事宜，行政院研考會等政府網站及媒體網路提供豐富的資訊，研考會老同事陳海雄主任等幫忙蒐集資料，本人研究助理李雅珍協助資料的整理。當然，要感謝內人建棋、兒女筠芸、仁厚、宇晟及外孫女柔尹的陪伴，渡過這些寫作的日子。

本書疏漏與不足的地方在所難免，尚祈學者專家及讀者不吝指教，以為未來修正或再版的參考；更期待本書能產生拋磚引玉的效果，未來有更多此類專業的書籍出版。

邱吉鶴 謹序

2013年3月

2008年春季，接受淡江大學公共行政系黃一峰主任的邀請，開了一門「政府績效管理」的課程，但找遍各書局及網路，沒有找到該課程適合用書，只好擷取政府部門相關法規及學者專家研究內容授課。2008年5月，離開服務32年的公職，在清雲科技大學企業管理系謀得一教職，主要講授策略管理與管理學課程，偶爾受邀到公務機關講解計畫管理等相關課程，但仍覺得授課教材與政府實務作業有相當的落差。2011年夏天，有一次與老長官前考選部林嘉誠部長、前研考會林克昌主任秘書相聚機會，談起政府管理相關事宜，二位長官鼓勵本人，可以用過去公務的經驗及計...

序
第一篇 總論
第1章 績效管理基本概念
1.1績效管理的涵義
1.2 願景、目標與策略
1.3施政計畫
1.4 本書內容架構
案例1蕭萬長：沒見過台灣如此茫然
案例 2施振榮：短期有感 長期就無感 籲政府規劃長遠政策
第2章 績效管理相關理論
2.1 績效管理之理論發展
2.2 績效管理之分析工具
2.3 績效管理相關理論
案例1陳揆：若沒改善 會自我斷然檢討
案例2郭台銘提五要思維
第3章 環境限制與專業主義
3.1 總體環境
3.2 任務環境
3.3 外界環境的管理
3.4 專業主義
案例1健康還是利益問題？楊進添坦言美牛是台美貿易的一部分
案例2台鐵弊案模式-低價先搶標 運作猛追加
第4章 行政倫理與社會責任
4.1 行政倫理的內涵
4.2 行政倫理的三種觀點
4.3 行政倫理的內容
4.4 如何提升行政倫理
4.5 社會責任的內涵
4.6 社會責任的觀點
4.7 當今社會責任重要議題
案例1貪淫無度 薄熙來被雙開
案例2疼惜大地，力行減碳333

第二篇 決策與規劃
第5章 決策的工具與技術
5.1 決策的意涵
5.2 決策的過程
5.3 決策的制定方式
5.4 決策的類型
5.5 決策的風格
5.6 未來政府部門的決策
案例1經建會、勞委會不同調
案例2康納曼：慢想型領導 才有好決策
第6章 規劃的基礎
6.1 規劃的意義與功能
6.2 規劃的步驟與方式
6.3 計畫的類型
6.4 計畫的內容與邏輯架構
6.5 企劃人員的基本能力
案例1救經濟-陳冲端出五大構面方針　各部會行動計畫月底出爐
案例2善於時間管理，以事半功倍
第7章　施政計畫編審
7.1 預算編審作業
7.2 計畫編審作業
案例1蘇花公路改善計畫
案例2王金平：審預算 國會角色吃重
第三篇 執行與控制
第8章 施政計畫執行力
8.1 執行力的涵義
8.2 執行力的基本理論
8.3 施政計畫執行力基本模式
8.4 施政計畫執行的問題
8.5 提升施政計畫執行力的方法
案例1陳沖：加速公建預算執行
案例2政院上菜救經濟 業界要看執行力
第9章 控制的方法
9.1 控制的涵義
9.2 控制的基本理論
9.3 有效的控制
案例1全台還有17處蚊子館 浪費逾百億
案例2中國大陸財政部全面加強績效管理
第10章 施政工作追蹤管制
10.1 追踨作業
10.2施政計畫管制基本觀念
10.3 施政計畫的管制作業
案例1內政部落實總統政見，執行成果受民眾肯定
案例2「城鄉風貌示範計畫」落實作業管制提升執行績效

第四篇 績效評估
第11章 績效評估工具與技術
11.1 績效評估的涵義
11.2 績效評估方法
11.3 績效評估指標
11.4 績效評估制度之建構
案例1 5都17縣首長評比 台南賴清德奪冠
案例2張忠謀致歉 台積電回聘被裁員工
第12章 行政機關績效評估
12.1 行政機關績效評估制度之沿革
12.2 組織層次施政績效評估
12.3 個案計畫層次績效評估
案例1交通部100年度施政績效報告
案例2嚴長壽：讓爛博士去開計程車

第五篇 績效管理趨勢
第13章 電子化政府
13.1 電子化政府的涵義
13.2 電子化政府的演進
13.3 數位行政的應用
13.4 數位行政文化的塑造
案例1臺灣第四階段電子化政府計畫今年10月出爐
案例2電子化企業
第14章 知識型政府
14.1 知識管理的涵義
14.2 知識型政府的特質與型態
14.3 知識型政府的發展
14. 4 政府推動知識管理經驗
案例1考選部長兼任知識長 親身推動知識管理
案例2知識型產業──南僑的實踐

序
第一篇 總論
第1章 績效管理基本概念
1.1績效管理的涵義
1.2 願景、目標與策略
1.3施政計畫
1.4 本書內容架構
案例1蕭萬長：沒見過台灣如此茫然
案例 2施振榮：短期有感 長期就無感 籲政府規劃長遠政策
第2章 績效管理相關理論
2.1 績效管理之理論發展
2.2 績效管理之分析工具
2.3 績效管理相關理論
案例1陳揆：若沒改善 會自我斷然檢討
案例2郭台銘提五要思維
第3章 環境限制與專業主義
3.1 總體環境
3.2 任務環境
3.3 外界環境的管理
3.4 專業主義
案例1健康還是利益問題？楊進添坦言美牛是台美貿易的一部分
案...