第三章 防禦型威權國家與越南工人運動(摘錄)
任何一個國家只要參與國際貿易活動,就會被納入全球資本主義的生產體系,也因此該國的經濟、勞動及土地使用,都會受到全球資本主義的制約。不過跨國資本要進入第三世界來支配上述生產要素,必須通過個別國家管控這一關,因為全球政治體系仍是建立在個別民族國家的基礎上,個別國家的政策會影響跨國資本如何支配當地國的生產要素。如果一個國家非常強調資本積累,那麼就容易給予資本更多的支持,也會比較敵視工人運動。個別國家會採取何種策略來累積資本,和其特定的歷史時空息息相關。例如1960-1980年代的台灣、新加坡及韓國,都進行外銷導向的工業化,但是當時正處於冷戰的世界格局,因此上述這些國家都是奉行資本主義至上的威權政權,嚴厲打壓勞工運動來進行資本積累(吳介民 2019; Song 1999; Chang 2009; Lee 1998; Chan 2001; Ho 2014)。在全球生產壓力鏈層層轉移到最底層生產者的過程中,則必須經過國家的控管,因此本章主要探討越南國家面臨工人壓力和資本積累的雙重壓力時,如何反應,以及越南的工人運動和東亞其他幾個國家(如台灣、韓國、中國)有何不同的面貌。
何明修(2016)在討論台灣勞動階級形成的書中,問了一個問題:「在工業化初期,台灣勞工為何沉寂?」這點出部分東亞國家勞工在工業化初期的處境。但是這個問題放到越南的社會脈絡,剛好相反:「為何越南勞工眾聲喧鬧?」越南自1986年開始革新政策,隨著外資在1990年代大量進入,勞資爭議也不斷在增加,根據越南勞動總工會(Vietnam General Confederation of Labour,以下簡稱VGCL,Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam)的統計,有正式紀錄的罷工,從1995年的60件,增加到2002年的100件,再到2011年的993件。我們好奇,越南政府不也是政治上的威權政權嗎?為何不似韓國、台灣或中國的威權政府打壓勞工運動呢?
Chan and Wang(2004)曾經討論過,相對於中國台商,越南台商對工人的要求比較有反應,而且管理上也比較柔性,他們認為有三個理由造成此種差異:越南沒有嚴格的戶口制度與工廠宿舍、兩個國家的全國性工會角色與能力不同,以及國家對於保護勞工的態度不同。不過他們的研究並未回答一個問題:那麼越南的國家和工人的關係是什麼呢?家父長式?民主參與式?威權統合主義?我認為只有解析越南國家與社會的關係,才能更加理解為何越南國家對工人運動的態度是比較和緩寬容的。
在研究中國勞工爭議的問題時,李靜君(Lee 2007)發現中國勞工抗議有三個特徵:原子化的行動(cellular activism)、以地方政府為抗議對象,以及具有守法主義的意識形態,她並以「分權的法律威權體制」(decentralized legal authoritarianism)來描述中國政府的處理模式。但是越南的勞工抗議,和這三個特徵完全不同:工人有集體行動、經常以資方為抗議對象,以及從未遵守法律規定而進行的野貓罷工。為何越南會發展出如此不同的勞工運動型態呢?
迄今為止,對於越南工人罷工的研究,幾乎都是研究「勞資關係爭議」而產生的罷工議題(Tran 2013; Kerkvliet 2011; Huong 2007; Chi and van den Broek 2013; Chae 2011; Siu and Chan 2015),尚未有人談到「政治性罷工」的問題,難道工人的罷工都只是侷限在勞資之間的勞動條件爭議?這幾年我們看到最大的政治性罷工,是2014年發生在越南平陽省、同奈與胡志明市的513工人暴動,以及2015年為了退休金政策而進行長達一週的罷工潮。我認為我們不應該將越南工人罷工的議題限定在勞動條件的爭議面向,還必須看到溢出勞動議題之外的政治性罷工,透過理解政治性罷工,可以更深入了解越南的「國家─社會」關係。這一越南特有的關係,讓全球生產壓力鏈的運作,造成跟早期東亞威權國家不一樣的結果。
因此,本章希望透過分析越南工人三種類型的罷工行動:針對勞資關係、針對國家政策(退休金政策修改)、針對政治目標(513政治暴動),來解析越南國家與社會的關係。我認為,越南「國家—社會」的關係是處於一種「多元矛盾又互賴關係」(multiple contradictory and interdependent relations),也就是國家和社會之間,以不同的社會關係來相互滲透,而這些不同的社會關係不是「全」被國家或「全」被社會控制。在不同的矛盾社會關係中所產生的結構破洞,工人會採取有利於自己的行動來改善其勞動條件,或表達對政治的不滿,威權國家經常只能被動地應付工人要求,雖然仍然會畫一條紅線,禁止工人跨越,但是國家有時候也不知道何時工人會跨越此條紅線。如此的國家應對行為,我稱其為「防禦型威權主義」(defensive authoritarianism)。
一、對於越南罷工性質的討論
一個國家的勞工運動特色,必須透過和其他國家的對比,才能看清楚該國工運的性質,以及這種特性是在怎麼樣的政治社會條件下產生。越南的政治體制基本上是「黨國一體」(party state),和中國體制非常接近,也因此許多研究會討論兩者勞工運動的異同(Chan and Wang 2004; Chan 2011)。以下我將先粗略比較越南工人和中國工人罷工的異同,接著探討學界如何看待越南工人的罷工議題,最後再提出我個人的看法。
(一)與中國勞工罷工的對比
陳志柔(2015)針對發生在中國一家大型台資鞋廠的研究指出,影響大罷工的幾個社會機制包括社會網絡、外來勞工組織的支援、情感、符號、謠言的驅動、動員的自發性,以及法律主義的訴求。相對地,越南罷工過程中,很少看到外來勞工組織扮演角色,而在訴求上,幾乎沒有透過法律過程來解決勞資爭議,這兩點就和中國的罷工有很大的不同。Chan(2011)比較越南和中國在2008年之後的勞資爭議也發現,中國政府透過仲裁與法院體系將勞資爭議個別化,所以勞資訴訟案件急速增加,但是少有越南工人上法院去控告資方的。為何越南會發展出和中國完全不同的罷工原因、過程和結果呢?這就是在此要解釋的:不同的「國家-社會」關係。
兩國的罷工背景、過程和結果,相同之處包括政策執行過程都非常彈性,在中國是中央訂決策,地方靈活執行,在越南則經常是摸著石頭過河,一邊執行一邊看工人和資方的反應調整。例如在中國,社會保險是各地量力而為,住房公積金則可以免徵(陳志柔 2015);而越南一開始是以基本工資來計算費率,後來因為工人不滿其他項目如全勤獎金、年資獎金、績效獎金未列入社保的計算範圍,經常有爭議,因此從2018年起以全額薪資計算費率。過去中國的鄉鎮地方政府和資本家利益相互結合,不過隨著產業結構的轉型,以及土地利益的開發,兩者逐漸產生矛盾;而在越南,地方政府從未和資方有利益上的結合,最多只是因為投資多而增加稅收的利益。中國自2006年開始,考量外資企業內部組建工會的問題,而越南早在1996年就開始這項工作了。
兩國差異之處在於,中國將勞動爭議導向官僚吸收的過程,使得勞資爭議問題個人化(Lee 2013),而越南的勞動爭議很少進入法律程序,幾乎都是透過集體罷工方式來進行勞資談判。中國的工人抗議,經常以地方政府為對象;越南工人基本上不會走向政府單位,而是透過罷工、圍堵工廠來要求權利。中國的地方政府會利用檯面下的方式來跟工人討價還價,但是越南的地方政府單位和工會,則都是公開穿梭在勞資雙方談判;中國的各級工會在罷工過程很少扮演重要角色,但是越南的上級工會則是非常重要的協調資方與勞方的組織;中國工人的訴求經常是現金補償,因為爭議多半是積欠工資或加班費未按照規定給,但是越南工人罷工一般是要求工廠政策修改、勞動條件改善、提高工資以改善生活水準,而非要求現金補償;在中國的罷工期間,有許多勞工NGO團體會介入協助,在越南從未出現此情況(Chan 2011; Lee 2013; Chan and Hui 2012; Siu and Chan 2015; Tran 2013; Chen 2010)。
(二)權利vs.利益的二元分類罷工
過去對於越南勞工罷工的分析,一個重要論點是將罷工性質分為兩種:一種是為了維權而罷工,一種是為了利益而罷工(rights vs. interests based strike)(Clarke 2006; Clarke, Lee and Chi 2007; Clarke and Pringle 2009; Chi and van den Broek 2013)。他們認為越南有關勞動法令的架構,是建立在保障基本勞動權利上,只要雇主沒有違反法令,工人就不應該罷工,過去有許多雇主違反法令,例如沒有給足最低工資、不給加班費、加班時間過長,因此引發罷工。但2005年之後,許多的罷工並不是雇主違反法令規定,而是勞工要求更多的福利、更高的工資。一位VGCL官員即如此表示:「以前的工人經常為了雇主違反法令而罷工,但是現在經常是為了更好的食物、更短的工時,更高的工資和紅利而罷工。」(cf. Clarke, Lee and Chi 2007: 561)。
不過這樣的二元化罷工論述,基本上是假設越南工人的罷工只是針對資方而已,因此在分析上,也就容易落入勞資雙方的「雙元分析」視角,而無法解釋說明以下三個問題:(1)在2014年發生的513罷工/暴動事件,當時的罷工是針對中國在越南的東海(中國稱南海)進行填海造陸行動,並非針對自身權利或利益。(2)過去這些研究所講的權利,是指國家所規定的勞動權利。所謂「維權」行動,就是針對未遵守國家規定的企業而要求其守法。其實國家賦予的許多權益是會調整的,例如最低工資、工時的規定,當工人罷工要求提高最低工資或減少加班時數,這樣的是罷工是針對資方的罷工,或針對國家的罷工?這是權利的罷工,還是為了利益的罷工?(3)勞資雙方即使經過協商而達到可接受的勞動條件,但是如果社會變動太快,例如通貨膨脹劇烈,即使協調好的工資加薪仍無法跟上通貨膨脹腳步,那麼勞工再度進行罷工,是針對法定權益,還是個別利益呢?
在2006年越南修改《勞動法》時,越南國會也曾經爭辯過上述兩個概念,認為如果是關於權利的部分,那應該交由國家來仲裁,合法的罷工應該只限定在利益的部分,但是最後並沒有依照這個概念來修法,因為兩者在法律上和實務上無法清楚區分(Kerkvliet 2011: 182)。從這裡來看,過去的研究採用權利和利益二元對立角度來談罷工,是有所不足的。
此外,過去的研究幾乎都是探討勞資關係而產生的罷工議題,但是Kerkvliet(2011: 171)提到,在2006年上半年曾出現一次同情性罷工。其實早在1990年代中期,VGCL就注意到罷工的原因當中,第四重要的理由是有關成立工會的權利,以及工會執委會的選舉過程爭議(Hansson 2003: 165)。這樣的罷工動機,和結社自由的權利有關,從VGCL進行這項統計來看,表示越南政府相當看重這個敏感的議題。Cox(2015)的研究資料裡也有一個「政治性罷工」的案例(詳見後述),在一個以黨領政的威權國家裡,這樣的行動已經踩到紅線,國家會如何反應呢?為何是如此的反應呢?目前尚缺乏這些研究。面對不同類型的罷工,我認為必須回到越南的「國家─社會」關係之中來理解。
二、越南的「國家—社會」關係
過去有從環境議題、媒體、政治異議團體等面向,來研究越南國家與社會的關係,但是比較少見從勞工團體,特別是自發性罷工運動的案例來討論,所以我先回顧目前為止各方對於越南「國家─社會」關係的探討,然後再進入工人運動和國家關係的討論。
許多人都認為越南是「小中國」,包括經濟改革跟隨在中國之後約十年,政治體制也是一黨專政,越南共產黨就如中國共產黨,監控所有的公民社會活動。石塚二葉(2016)分析越南國會和共產黨的關係,認為國會有「兩面性」,一方面對於政府的人事任命、提案、行政責任,可以提出批評討論,例如在2013年國會曾對國家主席、總理、最高人民法院和其他國家幹部共47人,提出信任投票。另一方面,由政府部門提出的法律、或者2013年的憲法修正案,最終以98%的人數贊成通過,看來國會仍受到黨的控制。石塚認為會出現這樣的兩面性,是因為共產黨希望透過「國會革新」的形象,正當化現有體制,安定目前的統治支配,所以他對未來越南一黨獨裁體制是否會往民主的方向變化,持否定的看法。
但是也有不同意這種說法的,中國學者Sun就認為,越南共產黨很早就實施黨內集體領導和民主化、直接差額選舉(例如國會在1987年的選舉,候選人是當選人的1.7倍,使得某些黨幹部也會落選);其政治制度設計上,在黨、國會和行政部門三者之間,一直維持著三頭馬車的制衡型態,黨的政策必須跟政府的政策一致(2016);在地方政治上,國家必須透過在地的社會關係才能執行其政策,也因此中央政策必須多少反映地方的聲音與需求(張書銘2018;張書銘、龔宜君2016)。那麼為何越南政府會比較聆聽社會團體的需求呢?
在比較越南和中國勞資關係的差異時,一個非常重要的制度差異,是由土地產權差異而來。中國在1958年的大躍進期間開始推行人民公社,將農村土地和生產資料都歸入基層的政治組織,鄉、鎮、村和人民公社結合為一,此時村委會兼具農民集體經濟組織與基層自治機構兩種角色。但是1980年的農村改革,卻未將土地產權分給農民,村委會仍然管控著農民的集體土地(黃凱平10/26/2016),所以當外來資本在某地設廠生產時,必須和地方的鄉鎮村合作,才有可能租得土地來建廠,或者購買地方的土地。而地方政府除了開發工業區、出租土地給外資,也蓋了許多宿舍供外來的農民工居住,收取租金。當外資來到中國地方鄉鎮投資後,除了上述這些利益外,最大的收益是來自於資方繳納給地方政府不同形式的「人頭稅」(吳介民 2019: 146-158)。透過土地的集體所有來營利,使得珠江三角洲的許多鄉鎮居民變成了收租階級,基本上不會在工廠工作,也因此當發生勞資衝突時,地方的利益和資本家牢牢鑲嵌在一起(Chan 2011: 41)。