百年變局裡的歐盟：疫情治理與經濟外交

作者簡介

叢書主編序／蘇宏達

緒論／朱景鵬、陳新

 

 

新冠疫情下歐洲的經濟表現及政策應對／丁純、羅天宇

歐洲中央銀行針對新冠疫情之危機因應／洪德欽

歐盟財政改革的制度面分析：從歐債危機到新冠疫情／陳蔚芳

新冠危機、歐盟復甦基金及其對歐洲統合意涵：經濟治理的典範轉移／羅至美

新冠肺炎疫情與歐盟衛生治理：歐洲模式的韌性／楊娜

新冠肺炎疫情與歐盟政治發展／楊三億

新冠疫情背景下德國在歐盟的領導角色／鄭春榮

新冠肺炎危機後英國經貿戰略選擇之探討：脫歐入亞之CPTPP／林子立

新冠肺炎下歐盟的難民政策發展與挑戰／劉書彬

 

 

歐盟反傾銷規則之實踐與制度運作：以對中國大陸之反傾銷措施為例／李貴英

《歐盟外資安全審查條例》與資本自由流動原則的不兼容性／葉斌

英法德外商投資國家安全審查新趨勢：基於2020年以來三國修訂相關法規分析／胡子南

「歐洲經濟主權與技術主權」的戰略內涵分析／忻華

反制美國「長臂管轄」之道：基於法國重塑經濟主權視角／楊成玉

歐盟—南共市自貿合作：動力、進程及影響／趙懷普

歐洲聯盟與南方共同市場聯繫協定中「永續發展」面向之研究／卓忠宏

歐非夥伴關係之建構與發展：兼論歐盟對非洲之移民政策／朱景鵬

歐盟的非洲政策調整：話語、行為與身分重塑／金玲

檢視容克執委會的規範性權力作為：以環境政策為例／賴昀辰

 

附錄：歐盟專有名詞英文、繁簡中文對照表／余佳璋、王亞琪

索引

 

朱景鵬（東華大學副校長）、陳新（中國社會科學院歐洲研究所副所長）
 

 

　　人類在歷經一、二次世界大戰後，一個共同的特徵是國際社會均於戰後尋求廣泛性的國際合作。不可諱言，自1951年迄於2004年以前，歐洲統合的成就不僅成為人類歷史上最成功的超國家合作機制，更是區域主義（regionalism）實踐的最佳典範。惟在2004至2015年間，歐盟分別遭遇四大危機與挫折。首先是2004年10月象徵歐盟政治統合邁向聯邦結構的《歐洲憲法條約》（Treaty establishing a Constitution for Europe）雖然有18個成員國批准，但卻於2005年5、6月間分別在法國及荷蘭公投結果中挫敗，由2009年生效的《里斯本條約》（Lisbon Treaty）取代了憲法條約；接著是2007年美國爆發次貸風暴，於2008年延燒到歐盟形成主權債務危機，重創歐元區之經濟，所謂「歐豬五國」（西班牙、葡萄牙、義大利、愛爾蘭和希臘）之國家債務均占其國GDP總值超過100%以上，希臘更超過180%形同國家破產，迫使歐盟採取強而有力的歐洲穩定機制（European Stability Mechanism, ESM），銀行監理措施，成立銀行同盟（Banking Union）淘汰債信不良之銀行以及一系列良善經濟治理（better economic governance），包括歐洲學期（European Semester）用以協調公共預算，以及歐元加值公約（Euro+ pact）以開放協調法（Open Method of Coordination）推動成員國實施結構性改革，將歐盟《穩定與成長公約》（Stability and Growth Pact, SGP）中的財政規則（fiscal rules）直接納入成員國之國家立法。歐盟主權債務危機之衝擊，形成2014至2019年間容克（J. C. Junker）領導下執委會十大政策優先任務中的首要中心，亦即以投資、結構改革與財政責任三大要素推動促進就業與經濟成長。第三個危機則是發生自2014年以來日益增生的難民問題，歐盟及其成員國之間對於如何處理難／移民之政策出現了重大歧異，都柏林規則（Dublin Regulation）之失靈，配額制度（Quota System）之異見，不僅挑戰了歐盟的規範性價值，未能團結整個聯盟，反而使得歐盟疲於應付難民問題所帶來的歐洲民粹主義高漲下極右勢力之興起。第四個是英國脫歐危機。英國在1973年加入歐洲統合行列，其疑歐主義（Euroscepticism）始終未曾歇止，熟悉歐洲研究專家皆同意視英國為歐盟的心不甘情不願同床異夢（reluctant partner）之夥伴關係，四十七年的成員國夥伴隨著2016年卡麥隆（David Cameron）首相訴諸公投，結果以51.9%贊成脫歐，經過四年談判終於於2020年1月31日正式脫離歐盟。

 

 

　　百年來國際政經局勢處在戰爭、衝突、危機與合作的交織網絡。2019年12月歐盟新的執委會在馮德萊恩（Ursula von der Leyen）領導下自詡為一個地緣政治思維下的執委會（Geopolitical Commission），將其地緣政治夥伴重心置於西巴爾幹半島、東鄰夥伴、非洲、中東、美國以及瑞士、冰島等歐洲經濟區域國家。但在地緣經濟戰略下，歐盟與中國、美國、英國以及金磚國家等在奉行多邊主義價值下持續恢復其經濟榮景。根據馮德萊恩2019年12月1日就任前兩度向歐洲議會（EP）發表的六大優先政策任務分別是：追求綠色政綱（A European Green Deal）（包含碳關稅、能源稅政、氣候環境等所有經濟領域）、數位時代的歐洲、為人民服務的經濟、更強大的歐洲、促進歐洲生活方式，以及推動歐洲民主新舉措。

 

　　惟在馮德萊恩團隊上任的百天，歐盟與全球卻開始面臨人類有史以來最大規模的流行病毒危機─Covid-19。新冠肺炎病毒的大流行對於歐盟執委會的六大優先政策的實現能力造成了若干影響，不過，執委會並未改變其政策任務，而是藉由病毒危機重新確認並檢視尋求最佳的歐洲因應方案，特別是綠色政綱與數位歐洲兩項政策的創新，這使得歐盟增列了第七個優先任務，亦即：採取行動遏制冠狀病毒危機並促進經濟復甦。並為此通過了高達7,500億歐元的「下世代歐盟」（Next Generation EU, NGEU）基金。新冠疫情危機於2020年重創歐盟經濟，同時面臨如何復甦以促進永續發展以及包容性成長（inclusive growth）雙重轉型，且在醫療（疫苗開發、部署以及免疫接種是否成功）、經濟產業結構重整、全球價值鏈、消費者對預防性儲蓄態度乃至於企業延遲破產或失業之潛在威脅等方面更出現種種不確定性（Revoltella, 2020）。

 

　　歐盟雖在近十年當中經歷金融危機、移（難）民危機和新冠疫情危機，惟正如歐洲統合之父莫內所說的名言：「歐洲形成於危機之中，它將是應付這些危機所採取解決方案的總和。」（Europe will be forged in crisis and it will be the sum of solutions adopted for those crisis）從歐盟應對危機的歷史進程而言，歐盟以其韌性（resilience）逐一漸進克服。Buti & Papaconstantinou（2021）在一篇〈病毒大流行後的資產：COVID-19如何重塑歐盟的經濟政策〉2文中特別提出以「莫內相容模式」（Monnet Compatibility）作為測試模型，分別就政治連貫性（political coherence）、經濟連貫性（economic coherence）以及機構（體制）一致性（institutional coherence）三個指標檢視歐盟因應Covid-19的政策反饋。從個別成員國而言，面對疫情衝擊採取的措施除了公衛手段以外，透過現金、債務擔保維持生計流通，確保家庭可以延遲還款、工人臨時解雇仍可以獲得工資、防止企業大規模破產、小型或新創企業則著重免於受創然後再以政策手段協助復甦。根據統計2020年27個成員國的財政及流動性資金補貼總計達2.5兆歐元，約合85兆新臺幣。

 

　　相較於個別成員國，歐盟機構包括歐洲中央銀行（ECB）、執委會及部長理事會共同為經濟及財政治理採取措施穩定主權債務市場，同時啟動針對疫情大流行緊急採購計畫（Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP），提前啟動《穩定與成長公約》（SGP）規則中大規模財政寬鬆的免責條款，提升歐洲投資銀行（EIB）貸款能力、放寬國家援助規則保障企業，由執委會提供政府借貸款資助短期工作支出（SURE）保障就業。2020年7月歐盟高峰會（European Council）更建立了一個新的財政與治理框架，允許歐盟直接向成員國轉移資金。由此而產生歐盟面對疫情危機所提出復甦計畫的兩大支柱：一是2021至2024年期在金融市場上籌集7,500億歐元的「下世代歐盟」復甦計畫；一是2021-2027年強化歐盟長期預算達1.1兆歐元規模。歐盟的決策迥異於以往，它在工具方面推動新的自主財源（new own resources）、運用贈款（grants）以及由執委會發行公共債券；在體制方面，歐盟採取了傳統的「共同體決策」方法（the community method）使其面對危機處理更具效能，不再受制於個別成員國的制約。

 

 

　　依據2002年由丹麥學者Manners所提出的規範性力量（normative power）的理論基礎，歐盟對內部的insiders（成員國、歐洲經濟區成員、候任及潛在成員國等）分別以超國家政府間合作、開放協調法、多層級治理以及哥本哈根標準持續邁向統合目標遂行其宗旨、規範與價值。另外對於outsiders（國際社會、組織及國家、企業等），歐盟一方面以其強大的經貿實力和其外貿夥伴國在議程設定前進行談判合作的充份性評估；另一方面針對非EU成員所簽訂的各種合作中框定條件性機制（conditionality mechanism）作為履行與歐盟合作夥伴所需要的人權保護和民主原則。具體的案例不勝枚舉，如歐盟與南韓簽署的FTA，與中國簽署的《歐中全面投資協定》（Comprehensive Agreement on Investment, CAI），與非加太區域合作《科多努協定》（Cotonou Agreement）等等皆可明證。在對外合作的方面，學術界常以「經濟外交」（economic diplomacy）形容這種談判、施惠、蘿蔔與棒子恩威並施的策略。歐盟推動經濟外交無疑的和其區域及全球戰略布局息息相關，特別是冷戰與後冷戰時期新興經濟體（emerging economics）的崛起擾動了國際經濟生態，從GATT到WTO，從亞太區域RCEP、CPTPP乃至於大西洋的TTIP等，都顯示出區域性經濟外交的競合。

 

　　為了遂行歐盟的經濟外交，2009年生效的《里斯本條約》第21條不僅賦予歐盟對外行動與其規範性力量的授權關係，更設置歐盟對外行動署（European External Action Service, EEAS），在執委會中建立了對外行動小組（Group on External Action, GEA）以及設立外交事務最高代表（High Representative）等制度性舉措，其中EEAS更與歐盟的對外超過140國代表團合作，成為歐盟實踐其經濟外交的政策性工具。2016年2月，歐盟前執委會副主席Katainen在一次高層級研討會演講中首次提出了一份《經濟外交與外交政策：朋友還是敵人》（Economic Diplomacy and Foreign Policy: Friends or Foes?） 的歐盟戰略，演說中強調：「透過利用包括歐盟代表團在內的所有網絡，我們必須先了解歐盟以外的經濟現實：市場和產業如何演變，其他國家和政府經濟政策如何因應風險和尋求機會。」而在2016年6月28日EEAS起草提出的歐盟全球戰略（The Global Strategy）不僅讓歐盟對外具有集體行動的方向感，更是其推動經濟外交的法制基礎。歐盟經濟外交布局的戰略目的之一，則是將其民主、人權、價值規範作國際輸出以符合其利益。

 

 

　　上述所討論的歐洲地區所面臨的時代變遷以及七十年來歐盟所追求的統合既有成就與遭遇之挫折，皆為以史為鑑的生聚教訓。戰爭與和平，衝突與整合，危機與轉型皆是相應而生。本書定名為《百年變局裡的歐盟：疫情治理與經濟外交》正是基於前述之思維脈絡。定調為兩個議題主軸：一是以新冠疫情危機為背景，探索歐盟組織結構、治理轉型、政策因應以及成員國的國家戰略選擇；二是以經濟外交理念作為出發點，探討歐盟與區域間的經貿關係之發展與問題、研析經貿法制、經濟主權、外資投資與貨幣主權競爭。全書共計收錄十九篇論文，分為上篇與下篇，其中上篇篇名定為「新冠疫情與大變局」共有九篇論文，下篇篇名定為「大變局與歐洲經濟外交」共有十篇論文。